CHAPITRE XIV

t«S DETTES DES GRANDS ÉTATS {fin). — DES DIFFÉRENTES MÉTHODES POUR APPKÉCIPR

LE POIDS d'une DETTE PUBLIQUE.

De l'extension et de la progression des dettes publiques des États civilisés. — Tous les pays, sauf les pays barbares, ont une dette nationale.

Les États qui ont une dette plutôt apparente que réelle, la Prusse, les colonies Australiennes. — La dette publique de ces pays est plus que compensée par l'importance du domaine foncier ou industriel de TÉtat. — Un État a toujours avantage à conserver un minimum de dette pour faire coter son crédit.

De la prétendue influence des races sur la formation des dettes des différentes nations. — Théorie de M. Dudley-Baxter. — Réfutation de cette théorie. — Ensemble des dettes du monde civilisé à diverses époques : en 1715, en 1793, en 1820, en 1848, en 1870.

Des différentes méthodes pour évaluer le poids des dettes publiques. — La comparaison du montant en capital des dettes de deux États ou des dettes d'un même pays à deux époques différentes ne donne que des indications vagues et de m-édiocre importance. — Il vaut mieux comparer les intérêts que les capitaux pour se rendre compte de la différence des charges. — Ce que Ton peut induire de la charge moyenne des intérêts d'une dette publique par tête d'habitant. — Cette méthode d'évaluation est parfois très vicieuse : exemple de l'Australie. — Recherche de la proportion des intérêts d'une dette publique avec Tensemble du revenu national* — Application de cette méthode à l'Angleterre et à la France.

Du rapport des dettes publiques à Tensemble des dépenses budgétaires. — Conclusion à tirer de ce rapport. — Péril particulier des dettes extérieures exagérées; exemple de la Russie et de la République Argentine. — L'abus des emprunts extérieurs conduit au cours forcé. — Il ne faut pas, cependant, proscrire absolument ce mode d'emprunt.

Les deux phénomènes économiques qui ont permis aux États civilisés d'augmenter considérablement leurs dettes sans faire banqueroute.

Les dettes publiques en 1885-1886.

Appendice aux G« et 7® éditions. — Nouvelles rocherches sur les dettes publiques en 1896. en 1904 et en 1910. — Nécessité de placer en face du passif des États l'actif productif de revenu ou de valeur aisément réalisable qu'ils possèdent. — Exemples de la Prusse et de la Belgique. — Défaut de la comptabilité italienne à ce sujet. — Tableau britannique sur l'actif et le passif de FÉtat. — Recherches de même nature pour la France. — Évaluation de l'actif réalisable de l'État français. — Les perspectives à ce sujet.

Le phénomène des dettes nationales a pris depuis soixante ans dans le monde entier un développement si prodigieux que Tesprit en est étonné et presque effrayé. Un économiste anglais M. R. Dudley- Baxter, qui a consacré à cet important sujet de laborieuses recherches, décrivait, il y a une quarantaine d'années, la progression des engagements des États, progress of indebtedness (1). Quoiqu'il y ait des inexactitudes dans son ouvrage, notamment en ce qui concerne la France, on peut considérer comme généralement corrects les renseignements qu'il donne. Dans tous les temps, il s'est trouvé que les peuples ou les souverains ont parfois anticipé sur les revenus futurs par des emprunts temporaires. Ce sont les républiques italiennes qui ont les premières réduit cette pratique en système et remplacé les

(1) DaLS son ouvrage National Deôt>\ Londres, 1871.

empninls occultas et à terme par des emprunts publics et perpétuels. La Fruuce et TEspagne, qui se disputèrent si longtemps Tltalie, suivirent cet exemple. Les Hollandais à leur tour, d'abord sujets, puis ennemis des Espagnols, Timitèrent. Après la révolution de 1688, l'Angleterre prit aussi cette coutume continentale. Tous les peuples de l'Europe se laissèrent gagner Tun après l'autre par cette contagion: les Étals-Unis et à leur suite toutes les républiques de l'Amérique du Sud recoururent, pour leur affranchissement ou pour les travaux publics, à cette facile ressource. Les pays musulmans, y compris Tunis et le Maroc, entrèrent avec ardeur dans la même voie. Aujourd'hui l'extrême Orient, le Japon en tête^ toutes les colonies anglaises depuis le Canada jusqu'aux diverses provinces australiennes, semblent croire qu'une dette publique est une partie essentielle d'une organisation administrative vraiment moderne. M. Dudley-Baxter, passant mélancoliquement en revue tous les pays réputés civilisés^ n'en découvrait que trois qui n'eussent pas de dettes nationales, la Serbie en Europe, la Bolivie en Amérique et la république de Libéria en Afrique : c'était faire assurément un grand honneur au petit État de noirs émancipés que de le comprendre dans cette énumération. De ces trois exceptions que signalait l'économiste anglais, il y en a deux qui ont disparu : la Bolivie a trouvé le moyen, non seulement de contracter une dette, mais de ne pas payer ses créanciers ; quant à la Serbie, depuis l'automne de Tannée 1876, elle a contracté et des emprunts de guerre et des emprunts pour travaux publics.

On voit combien le phénomène des dettes publiques a gagné en généralité : il s'est répandu à peu près sur toute la surface de la terre ; il ne s'est pas moins développé en intensité. D'après les recherches de M. Dudiey-Baxter, qui sont, il est vrai, en partie conjecturales pour les périodes un peu éloignées de nous, l'ensemble de» dettes nationales des pays civilises montait, en 1715, à 7 milliard» SOO millions de francs, chiffre bien minime à nos yeux qui se sont habitués depuis quelques années à des nombres prodigieux. Déjà la France venait la première sur la liste des nations endettées, puis la Hollande, enfin l'Espagne, les républiques italiennes et les États allemands. Pendant les quatre-vingts années qui suivirent, les dettes nationales augmentèrent, mais lentement, sans brusques soubresauts î celle de la France se réduisait par un procédé arbitraire et violent, la banqueroute des deux tiers sous la Révolution, En 1793, l'ensemble des dettes publiques des contrées de notre groupe de civilisation, y compris les États-Unis et l'Inde anglaise, s'élevait à 12 milliards et demi de francs, l'Angleterre devant à elle seule plus de la moitié de cette somme. On sait combien les écrivains anglais du dix^

huitième siècle étaient effrayés du développement de la dette britannique. « Il faut qu'une nation tue le crédit public ou que îe crédit public tue la nation, » disait David Hume. Il se trompait : il n'avait pas prévu les merveilleuses inventions mécaniques qui devaient, à la fin du dernier siècle, donner à la prospérité publique une impiilsion jusqu'alors inconnue. De 1793 à 1820, les dettes nationales s'accrurent infiniment plus que dans les quatre-vingts années précédentes : Tensemble, à la dernière de ces dates, en peut être évalué à 38 milliards de francs, dont 23 milliards pour la seule Angleterre.

Il n'y a qu'une exception importante à Tendeltement universel, c'est la Prusse : celle-ci a bien une légère dette publique, mais cette dette est plus que compensée par l'actif de l'État prussien, c'est-àdire par les chemins de fer qui lui appartiennent, les mines, les salines, les forêts, les domaines, qui sont pour lui des propriétés productives. La Prusse, considérée comme puissance financière, a, en effet, une organisation toute particulière qui se distingue de celle des autres États européens : elle est constituée encore comme on Tétait au moyen- âge, et peut-être comme on le sera dans un siècle, car ii n'est pas prouvé que l'État soit dans l'avenir, au point de vue économique aussi passif qu'il l'était dans le récent passé. Environ les sept huitièmes de ses recettes brutes proviennent non pas d'impôts, mais des revenus que TÉtat perçoit de ses chemins de fer, de ses terres et d'exploitations diverses. D'après les comptes de 1909, les recettes brutes de la Prusse proprement dite figurent pour 3,495,435,700 marks, ou 4,369 millions de francs en chiffres ronds (1) : sur cette somme, il faut d'abord déduire 135,875,400 marks versés à la Prusse par l'Empire, et 155,880,000 marks de recettes extraordinaires ; il reste 3,203,680,000 marks (4,004 millions de francs) de recettes proprement prussiennes ordinaires. Plus des trois quarts sont des recettes brutes d'exploitations diverses, à savoir : 1^ 1,904,349,800 marks (2,380 millions de francs) de recettes brutes des chemins de fer de l'État ; 543,942,500 marks (679 millions de francs) de recettes brutes d'autres exploitations diverses, forêts, biens ruraux, mines, usines, salines {Andere Erwerhs-Einkanfte), etc., ensemble 2,448 millions de marks (3/)59 millions de fr.) (2). Ces recettes venant des propriétés ou des exploitations de l'État sont très loin d'être un revenu net. Les documents allemands ne portent le revenu net qu'à 415,168,600 marks (518 millions de francs en chiffres ronds) pour les chemins de fer et 108,527,000 marks (135 millions 1/2 de fr.) pour les autres e iploitations ;

(1) Le mark allemand vaut 1 fr. 235 ; pour la commodité des calculs, nous le comptons à 1 fr. 25.

(2) Tous ces chiffres sont tirés du Statistisches Jahrbuch fur dos Deutsche Reich, année 1910, pages 308 et 309.

c'est ensemble 653 millions 1 /2 de fr . que TÉtat retire comme recette nette de ses propriétés immobilières ou de ses établissements industriels (1).

Tandis que Tactif de TÉlat prussien est si considérable, sa dette fut longtemps insignifiante et est encore très faible. D'après Texposé fait devant le Landtag^ par M. Camphausen, ministre des finances, le 19 janvier 1875, elle atteignait seulement 929,287,108 marks en capital (1 milliard 161 millions de francs). M. Camphausen déclarait que les intérêts de cette dette étaient couverts par les excédents desrecettes des chemins de fer de l'État, sans parler de tous les autres revenus domaniaux. Elle a augmenté depuis, surtout par les rachats de lignes ferrées. En 1885, elle s'élevait en capital, d'après le professeur Kaufmann, à 4,814 millions de francs ; le service annuel en exigeait 220 millions de fr.; en 1909, elle monte à 8,770,149,800 marks (10,962 millions de fr.); elle coûte 313,148,900 marks (391 millions de fr.)en intérêts et 54,122,900 marks (67 millions 1/2 de fr.) en amortissement, soit une charge totale de 367 millions de marks (459 millions de fr.), inférieure de 199 millions de fr, ou d'un tiers environ aux recettes domaniales nettes de TÉtat prussien.

Ainsi la Prusse est, à vrai dire, le seul grand pays de TEurope et du monde civilisé qui n'ait en réalité pas de dette publique, puisque Tensemble des propriétés de l'État dépasse de beaucoup la valeur de l'ensemble des litres de rente ou d'obligations dont il est grevé. Dans cette situation, si le gouvernement prussien ne supprime pas complètement sa dette, ce n'est pas que les ressources lui fassent défaut, c'est qu'il n'y trouverait aucun avantage sérieux. Nous considérons, en effet, qu'il est de son intérêt bien entendu de maintenir une certaine portion de sa dette publique : cela lui permettra de faire coter son crédit sur les principales places de l'Europe : ce serait de sa part une faute de raréfier beaucoup les titres de sa dette et de n'en point garder pour 2 milliards de francs au moins ; il vaudrait même mieux qu'il gardât une dette un peu plus considérable, montant à 3 ou 4 milliards de francs : cette dette, ayant wxv plus grand marché, se coterait sans doute à des cours plus élevés ; si plus tard il avait besoin d'emprunter, le taux de son crédit serait ainsi établi et il n'aurait plus à le créer. C'est dans ce sens que nous croyons qu'il y a un minimum de dette publique au-dessous duquel les États européens n'ont aucun intérêt à descendre. Mieux vaut qu'ils acquièrent, comme compensation à ce minimum de dette, quelques établissements productifs. Un Etat, en elYet, a toujours un avantage, en vue des éventualités diverses, à ce que son crédit soit coté dans Jes bourses nationales et dans les bourses étrangères.

(1) Voir, pour plus de détails sur le domaine prussien, le l®^ volume de cet ouvrasfo, pages 21 à 25.

Cr,4 TRAITE DE LA SCIENCE DES FINANCES.

On pourrait citer plusieurs États, de peu d'importar.ce politique, qui se rapprochent de la Prusse en ce sens que leur detle est compensée par Timportance de leuis propriétés domaniales ou des établissements industriels nationaux. Plusieurs colonies australiennes sont dans ce cas; leurs dettes sont, il est vrai, énormes, relativemenl à la population; c'est ainsi qu'en 1907 Tensemble des dettes australiennes s'élevait à 227,722,130 liv. sterl., soit 5 milliards 700 millions de francs en chiffres ronds, pour une population de 4,221,700 âmes (1). D'après ces données générales, les colonies australiennes sont peut-être les pays les plus endettés du monde, puisque la dette publique y représente presque exactement 1,350 francs par tête, et qu'en France, le pays le plus chargé de l'Europe, elle ne dépasse pas 850 francs par tête. La Nouvelle-Zélande paraît encore plus digne de pitié : pour une population de 941,824 âmes, elle avait en 1907 une dette de 66,453,897 liv. sterl., 1,662 millions de francs, ou 1,760 francs environ par tête, plus du double du montant de la dette française par habitant. Quoique la gestion des colonies australasiennes mérite depuis bien des années des critiques très sérieuses, le poids de leur dette est moindre en réalité qu'en apparence. Ces dettes ont, en efFet, une contre-partie productive, un actif qui longtemps a approché en importance du passif; ce sont les grandes entreprises de travaux publics fondées par les gouvernements coloniaux et exploitées par eux; ce sont aussi les immenses réserves de terres domaniales qui ont une valeur considérable (2;. Ainsi, pour la Nouvelle-Galles du Sud, en 1867 3), l'intérêt de la dette montait à 286,748 liv. sterL ; cette dépense était compensée par le produit des chemins de fer, qui s'élevait à 66,000 liv. sterl. et par le revenu net de la vente ou de la location des terres domaniales, lequel atteignait 375,000 liv., même après avoir déduit toutes les dépenses pour la mise en œuvre du domaine et la construction de routes. L'État

(1) Voir le Statistical Abstract for the colonial and other possessions of the United Kingdom, paru en 1908 et concernant Tannée 1907.

(2) Nous devons dire, cependant, que les Anglais considèrent l'Australie et la Nouvelle-Zt lande comme s'endettant beaucoup trop rapidement. La Nouvelle-Zv^lande avait en 1871 une population de 256,373 âmes et une dette publique de 8,900,991 livres; la dette de ce petit État a donc plus que sextuplé depuis 1871, quand sa population ne quadruplait pas. Aussi le crédit de la Nouvelle-Zélande et celui des colonies australiennes ont-ils sensiblement faibli de 1890 à 1902. On reproche à toutes ces coloniesd'être atteintes du mal dangereux du socialisme d'État. Au printemps de 1891, le public anglais n'a pas couvert des emprunts de Queensland, Victoria et de l'Australie du Sud, lesquels durent être pris par les banquiers. Il y a là un commencement de péril. De 1902 à 1904 le public montre aussi peu d'empressement pour les emprunts australasiens. Consulter l'ouvrage de mon fils Pierre Leroy-Beaulieu : Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes^ Paris, 1896, 2^ édition 1900. (Note de la ?• édition, 1905). Vers 1910, le crédit de ces pays s'est relevé.

(3) Voir les Statistical tables relative to the colonial and other possessions of the United Kingdom, 1869.

payait donc pour les intérêts de sa dette 7,200,000 francs en viron, mais il retirait de ses terres et de ses chemins de Ter plus de 1 1 millions de revenu net- Le produit de la vente des terres ne sera pas éternel, mais il durera encore longtemps. Le raf)port du trésorier général de la Nouvelle-Galles du Sud sur le budget de 1883 confirme ce que nous disions dans les premières éditions de cet ouvrage. La dette publique de cette colonie était évaluée, à ce moment, à 1 8 millions de liv. sterl., soit 450 millions de francs, mais le trésorier général déclarait qu'il lui serait facile de vendre sur le marché de la métropole moyennant 25 millions de liv. sterl., soit 625 millions de francs, les chemins de fer coloniaux. La situation est devenue moins bonne depuis lors. En 1907, le revenu net des chemins de fer appartenant à la colonie de la Nouvelle-Galles était de 2,210,000 liv. st. (55 milhons 1/2 de fr.) et ne représentait que les deux tiers environ de Tintérêt total de la dette coloniale.

La colonie de Victoria en 1867 avait une dette d'environ 240 millions de francs en principal portant intérêt à 6 p. 100, sauf une insignifiante fraction constituée en 5 p. 100 : c'était donc 14,400,000 francs qu'elle devait payer chaque année pour les arrérages de cette dette. Or, le revenu net des chemins de fer du gouvernement colonial était de 8 millions et demi, et le revenu net des terres d'environ 16 millions. La colonie avait donc 24 millions de revenus domaniaux ou industriels pour faire face à 14 millions 1/2 d'intérêts de la dette.

Dans ces circonstances, la dette publique peut être considérée comme n'existant pas, l'État ayant un actif disponible et réalisable qui lui est supérieur. Cette aubaine n'échoit qu'aux pays neufs dont le territoire n'est pas tout occupé, ou aux contrées qui n'ont contracté de dettes que pour les travaux publics. La situation des coloniea australasiennes (Australie et Nouvelle-Zélande) a empiré depuis. En face d^une dette publique de 7 milliards 1/2 de francs exigeant une annuité d^environ 300 millions de francs, ces colonies n^ont, en 1907, comme recettes nettes de leur réseau ferré que 6,850,000 liv. st. (171 millions de fr.) et 1,735,580 liv. st. (43 millions 1/2 de fr.) de recettes annuelles de ventes de terres, ressource qui s^épuisera à la longue, ensemble 214 millions 1/2 de fr. Ces contrées se sont, en outre, chargées d'une somme énorme et grossissante de pensions ouvrières.

Sans décrire les dettes de tous les pays civilisés, nous allons indiquer la marche générale suivie par les finances des États européens* L'expérience prouve qu'il est fort difficile à un pays de résister à la tentation de recourir au crédit public, d'autant plus que les |.>rêteurs, sous la forme des banquiers et des interniédraires d'émissions, ne cessent d'assaillir les gouvernements pour les engager à em runter. Aussi le premier pas que fait un peuple dans la voie de la civilisation est

TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FlNAiNCES.

gf^néralement marqué par un emprunt. C'est ainsi que la Turquie, rÉgypte, Tunis, le Maroc, plus tard le Japon, la Chine, le Siam, ont pris la coutume européenne de constituer une dette soit amortissable^ «oit perpétuelle.

Quant à la république de Libéria, c'est par un sentiment de philanthropie excessif que M. Dudley-Baxter faisait entrer en ligne de compte cette bourgade africaine ; on ne sait pas pourquoi il n'aurait pas aussi parlé des royaumes du Soudan, tels que le Wadaï, le Bornou et autres.

M, Dudley-Baxter dans Touvrage dont nous avons parlé a voulu attribuer les degrés divers d'endettement des différents États aux caractères particuliers des grandes races qui se partagent l'espèce humaine. Ainsi, d'après cet écrivain, le premier groupe d'États, au point de vue des dettes publiques, se composerait des peuples d'origine germanique, les Anglais, les Américains, les Belges, les Hollandais, les Allemands, les Danois, les Suédois et les Suisses : viendraient ensuite, composant un second groupe, les peuples de race latine, la France, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, l'Amérique du Sud. Enfin un troisième et dernier groupe serait composé de peuples qui ont moins entre eux des affinités de race que des analogies de situation géographique ou de conduite politique, à savoir, les grands gouvernements militaires, plus ou moins absolus et irresponsables de l'orient de l'Europe, l'Autriche, la Russie, la Turquie et les pays qui en sont tributaires ou moralement dépendants, la Grèce, la Roumanie, l'Égypte, le Maroc, et l'auteur eût pu ajouter Tunis.

On devine diaprés ce classement quelle est la thèse soutenue par M. Dudley-Baxter : examinant les nations qui composent le premier groupe, il dit : « Nous trouverons qu'elles offrent toutes, au point de « vue du phénomène de la dette publique, des caractères communs « et qui diffèrent singulièrement de ceux des peuples celtiques, slave» H ou tartares : elles sont plus industrieuses et plus économes, elles « ont plus de soin pour l'amortissement. » Quant aux peuples de race latine, oji sait d'avance le jugement que M. Dudley-Baxter va porter ftur eux : « Les individus y sont soigneux et sobres {careful and frugal), <s mais les gouvernements y sont trop souvent inquiets et prodigues, « enclins à dépenser plus que leur revenu, môme en temps de paix « et à plus forte raison en temps de guerre, se fiant aux fonds d'àf< mortissement plutôt qu'à l'économie et aux excédents de recettes, M et quelquefois incapables de payer les intérêts de leurs dettes» « Peut-être, ajoute M. Dudley-Baxter, leur inclination pour les gou- « vernenients arbitraires et irresponsables est-elle l'une des grandes

t( causes de la succession des déficits. » Nous avons dit déjà comment îe troisième groupe était traité par Téconomiste anglais.

On ne peut nier qu'il n'y ait quelque chose de spécieux, peut-être môme une parcelle de vérité, dans ^es jugements. Mais ils sont présentés d'une manière trop absolue et avec une grande exagération. Les trois nations qui ont fait le plus grand abus du crédit public appartiennent précisément au groupe des races germaniques, ce sont \x Hollande au dix-septième siècle, l'Angleterre depuis la guerre d'Ame* /ique jusqu'à 4815, enfin les États-Unis de 1860-1865. Toutes le« mauvaises pratiques et toutes les erreurs du crédit public, les emprunts contractés fort au-dessous du pair à un taux d'intérêt fictif, les caisses d'amortissement à intérêts composés, le papier monnaie, nous sont venus de ces pays. Il y a donc un singulier oubli de l'histoire à les représenter comme étant d'une sagesse qui contraste avec la folie des autres peuples. Ce qui est vrai, c'est que depuis 1815 ?a politique pacifique a été la règle presque constante du gouvernement anglais, et lui a permis de ne plus augmenter sa dette colossale ; c'est aussi que la Hollande, condamnée par sa petitesse à un rôle effacé et tirant autrefois de Java des bénéfices considérables, a pu ne pas accroître pendant très longtemps ses engagements; c'est enfin que les États-Unis, n'ayant pas de voisins redoutables, ont pu, au lendemain d'une grande guerre, supprimer presque entièrement leur état militaire et pratiquer avec ardeur l'amortissement ; encore ontils commis en ce point des imprudences qui leur ont attiré des crises.

Nulle part le fardeau d'une dette publique, par rapport soit à la population, soit à la richesse d'un pays, n'a été aussi lourd qu'en Hollande ou qu'en Angleterre à certains moments. La dette actuelle de la France dépasse de 40 p. 100 à peine, en intérêts, la dette du Royaume-Uni en 1815 ; mais la population actuelle de la France est plus du double de la population du Royaume-Uni il y a une centaine d'années; et le revenu des Français est certainement beaucoup plus que double, probablement quadruple, du revenu des Anglais d'alors (1). Jusque vers 1870, nulle nation de race latine n'avait présenté au monde le phénomène d'une circulation de papiermonnaie aussi dépréciée que celle des États-Unis d'Amérique, ou même de l'Angleterre de 1800 à 1814. Il est vrai que sous la pre-" mière révolution, la France a commis îa lïuubie banqueroute des assignats et du tiers consolidé ; mais ces catastrophes appartiennent à une époque déjà éloignée, et elles étaient dues i une commotion

(1) En 1822, on estimait à 250 ou 280 millions de livres sterl. le revenu des habitants du Royaume-Uni (6 milliards 250 millions à 7 milliards de francs). Aujourd'hui, i« revenu de la France est évalué entre 25 et 30 milliards de francs.