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^58 TRAITÉ DE Lfi SCIENCE DES FINANCES.

politique exceptionnelle, doni ie reste du monde a profité sans en souffrir. îi n'y contraire, pas cinquante ans qu'en pleine paix

et en pleine prospérité plusieurs États de TUnion Américaine du Nord ont impudemment répudié leur dette.

Si nous insistons sur ces faits historiques, c'est simplement pour montrer comment l'esprit de système peut altérer ?a vérité scientifi que. Si M. Dudley-Baxter s'était contenté de dire que le gouverne ^ment parlementaire fonctionnant dans certaines conditions de discipline (1), le tempérament pacifique, la fidélité aux institutions établies sont des garanties contre la prodigalité financière et la témérité politique, il aurait eu parfaitement raison : il Taurait eu encore davantage s'il avait ajouté que la situation géographique isolée, qui est heureusement échue en partage aux deux grands peuples anglosaxons, les protège contre les conflits internationaux et épargne à leurs finances un grand poids^ celui d'une considérable armée permanente.

Ces observations ne nous empêchent pas de rendre justice aux recherches de l'économiste anglais. Nous empruntons à l'un des chapitres de son livre, celui qui traite de la progression des engagements des États, l'esquisse sui vante de la marche des dettes publiques des peuples civilisés, depuis 1715. Dans cette année, qui marque moralement et politiquement la fin du dix- septième siècle, les dettes nationales montaient, d'après M. Dudley-Baxter, à 7 milliards 500 millions de francs, soit 3 milliards 100 millions de francs pour la France, 2 milliards 350 millions pour la Hollande, 900 millions seulement pour l'Angleterre, et 1,250 millions pour l'Espagne, les républiques italiennes et les autres États.

Sautant par-dessus un espace de près de quatre-vingts ans et arrivant à 1793, M. Dudley-Baxter suppute à 12 milliards 650 millions Us francs les engagements des États à cette date :

Grande-Bretagne 7,000,000,000 flp.

Continent de l'Europe :

Hollande 2,500,000,000

Autriche 875,000,000

France » • . . 800,000,000

Russie 425,000,000 > 5,072,500,000 —

Prusse et Allemagne 250,000,000

Espagne • 200,000,000

Portugal 22,600,000

Étars-Unis 376,000,000 —

lûde anglaise 200,000,000 —

Total " 12,647,500,000

(1) Nous avons ajouté au texte des deux premières éditions ces mots : fonctionnant dans certaines conditions de discipline, car l'exemple de la France ne prouve que trop qu'un certain régime parlementaire brouillon et subversif est une cause de gaspillage effréné. (Note de la S"" édition.)

DES MOYENS D'ÉVALUER LE POIDS DES K/r 1 ES PUBLIQUES. 659

On voit que raiigmentation aurait été peu considérable, puisqu'en quatre-vingts ans la dette publique des divers États civilisés n'aurait augmenté que de 70 p. 100. Il est vrai qu'une erreur évidente s'est glis» sée dans le tableau de M. Dudley-Baxter : il a cru qu'en 1793 la Vianqueroute des deux tiers de la dette publique française était déjà eftfectuée, tandis qu'elle ne s'accomplit que par la loi du 9 vendémiaire an VI, c'est-à-dire en 1798, En 1793 les rentes françaises 5 p. 100 montaient ?i 175 millions de francs en arrérages, soit 3 milliards 500 millions en capital. Il faudrait donc ajouter de ce chef 2 milliards 700 millions aux chiffres donnés par M. Dudley-Baxter, ce qui porterait à 15 milliards 347 millions de francs l'ensemble des engagements des États en 1793. D'après l'économiste anglais, l'un des modes de formation de la d^tte publique à la fin de cette période^ ce fut l'émission de papier-monnaie par l'Autriche, la Russie, la Prusse, TEspagne et le Danemark : ce papier eut le sort qui lui est habituel et auquel il n'échappe que par miracle : il fut considérablement déprécié; à la fin des guerres impériales, en 1815, il fut consolidé, c'est-à-dire transformé en titres de rentes ou d'annuités sur l'État.

En 1820, époque où était complètement terminée la liquidation des grandes guerres du commencement de ce siècle et de la fin du précédent, le capital des dettes nationales s'élevait, d'après M. Dudley-Baxter, à 38 milliards de francs environ^ répartis ainsi qu'il suit entre les différents pays :

Grande-Bretagne et Irlande 22,550,000,000 fr.

Continent de l'Europe :

Hollande 3,600,000,000

France 3,500,000,000

Autriche 2,477,500,000

* Prusse et Allemagne 1,325.000,000

Espagne 1,300,000,000 > 14,250,000,000 —

Russie . • 1,*250,000,000

Naples 500,000,000

Portugal . 200,000,000

Danemark 107,500,000

États-Unis 650,000,000 —

Amérique latine 75.000,000 —

Inde anglaise 725,000,000 —

Total pour les nations civilisées 38^250,000,000 —

Ainsi, depuis le Directoire jusqu'en 1820 la dette publique dès? États civilisés avait à peu près triplé. Celle de TAngleterre formait plus de la moitié du total. De nouveaux emprunteurs apparaissent dans cette période : Naples et l'Amérique du Sud.

De 1820 à 1848 le monde jouit d'une paix profonde qui ne fut in-

60O TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINAiNCES.

terrompue que par les courles et peu sanglantes expéditions de Belgique et de Hollande et que l'on peut difficilement considérer comme troublée parla conquête de TAlgérie. 11 est naturel que pendant ces trente années les engagements des nations n'aient que médiocrement augmenté. Aussi ne s'élevaient-ils, en 1848, qu'à 43 milliards environ, ce qui représente un accroissement de 4 milliards et demi ou de 12 p. iOO sur les chuîres de 18:20.

Cette dette de 43 milliards environ se répartissait comme il suit, d'après M. Dudley-Baxter, entre les peuples civilisés :

Royaume-Uni 20,500,000,000 fr*

Conti7î^nt de VEuvope :

France 4,550,000,000

Autriclie 3,125,000,000

Espagne 2,825,000,000

Russie 2,500,000,000

Hollande. . . 2,500,000,000

Prusse et États germaniques. 1,000,000,000 V ^^.^

États italiens 750,000,000 ^ I8>6e6,000.000 ~

Belgique 438,000,000

Portugal 425,000,000

Danemark 288,000,000

Grèce 250,000,000

Suède et Norwège 15,000,000

Amérique .

États-Unis, y compris les dettes particulières des États.. 1,195,000,000 i ^ ^ Colonies anglaises de TAmériq. 105,000,000 ( ^i«^"i^"0,l)UU

Amérique latine 1 ,500,000,000

Inde anglaise 1,250,000,000 —

Total pour les nations civilisées 43,276,000,000 —

On voit quel changement s'est opéré pendant ces trente années : la dette de l'Angleterre n'atteint plus la moitié du chiffre total des dettes publiques : elle a été réduite par l'amortissement ; il en a été do môme pour la Hollande et la Prusse; au contraire, la France, l'Autriche, l'Espagne, la Russie, les États italiens et d'autres moindres puissances ont accru leurs engagements ; mais ce qui est surtout remarquable, c'est l'augmentation des dettes des pays hors de l'Europe, l'Amérique latine^ l'Inde anglaise et les Étals-Unis. Notons, toutefois, que c'est la chrétienté qui conserve encore à cette époque comme un privilège Tart de contracter et le goût de maintenir des dettes publiques.

La révolution de 1848, les guerres du second Empire, les grands travaux publics, les efforts de quelques peuples demi-barbares pour s'approprier» si ce n'est le fond, du moins les apparences de notrt

civilisation, accrurent notablement la somme des engagements des États pendant la période qui s'écoule de 1848 au mois de juillet 1870, A cette dernière date M- Dudley-Baxter évaluait à près de 100 milliards les dettes publiques des États en possession de la civilisation ou y prétendant- Voici quelle était, d'après cet écrivain, la répartition de cette dette entre les différents peuples au commencement de 1870 :

Royaume-Uni de TADgleterre et de l'Irlande. 20,000,000,000 fr.

Conii?ie?it ewopéen :

France 13,750,000,000

Autriche 7,750,000,000

Russie 7,500,000,000

Italie 7,140,000,000

Espagne 5,0:^5,000,000

Prusse et États germaniques. 4,020,000,000 \ 54,138,000,000 —

Turquie 2,^500,000,000

Hollande 2,016,000,000

Portugal 1 ,483,000 ,000

Belgique 684,000,00»

Autres petits États 1,200,000,004 I

Amérique :

États-Unis, y compris les det- \

tes des États particuliers... 13,310,000,000 ( c\(\c\ rxar

Colonies britanniques 523,000,0(iO / iy»i^i>»uuu,OUU

Amérique latine 5,300,000,000 J

Asie :

Inde anglaise. ... . . ^'^It'nnn'Z ! 2.618.000,000 -

Japon, Ceylan, Hongkong. .... 43,000,000 ) » > i

Australasie 894,000,000 —

Afrique (Égypte, Maroc, etc.) 991,000,000 —

Total pour l'ensemble des nations... 97,774,000,000 —

Dans cette période de 1848 à 1870 la dette de TAngleterre s'est encore légèrement réduite, ainsi que celle de la Hollande; toutes les autres, au contraire, ont notablement augmenté. Celle de la France a presque triplé, il en est de même de celles de la Russie et de l'Autriche : la dette des États italiens, qui ne forment plus qu'une seule nation, a décuplé : en dehors de l'Europe, les États-Unis d'Améi^ique ont plus que décuplé leur dette, l'Amérique latine a quadruplé les siennes ; enfin de nouveaux et persévérants emprunteurs, la Turquie^ rÉgypte, ont fait des appels réitérés au crédit européen.

Divers statisticiens ont cherché à calculer Timportance actuelle des dettes du monde. La dette française atteint 34 milliards 1/4, si Ton y comprend la dette viagère capitalisée, et 30,487 millions sans celle-ci (voir plus haut, page 645 et 646). L'ensemble des engagements des

nations plus ou moins civilisées en 1911 doit atteindre 220 milliards (1). L'augmentation moyenne annuelle de Tensemble des dette publiques pendant les vingt-deux années de la période 1848 à 1870 est supérieure à 2 milliards 1/2. A peine une légère fraction de cette somme fut consacrée à des travaux productifs, chemins de fer, . routes, canaux, etc. Un journal belge, le Moniteur des intérêts matériels, s'est fait la spécialité de la publication des émissions de valeurs mobilières dans l'ensemble des pays civilisés, tant pour les emprunts d'États et de villes que pour les établissements de crédit, les chemins de fer et les sociétés industrielles.

Nous croyons devoir reproduire ces chiffres intéressants depuis 4871, quoique, naturellement, ils ne puissent être qu'approximatifs (2). Émissions publiques de valeurs mobilières dans le monde civilisé (3).

Années.

Totaux par période.

Montant des émissions en milliards de francs.

Années.

Montant des émissions en milIiMrds de francs.

Années.

Montant des émissions en milliards, de francs 9,6 10,5 11,3 11,9 9,9 21,9 18,4 14,4 19,1 26,5 15,3 21,2 24,6

Total général. 402,3

(1) On trouvera plus loin (page 678) une évaluation, déjà ancienne, de 117 milliards pour l'Europe seule en 1887 et, page 680, une évaluation plus nouvelle, d'après nos propres recherches.

(2) Ces calculs sont difficiles à faire avec exactitude ; en outre, il est probable que ces chiffres indiquent plutôt le montant nominal des emprunts que les versements effectifs. Aussi, nous ne les donnons que comme une simple indication.

(3) Les chiffres élevés des années 1871 à 1873 sont dus pour une grande partie aux emprunts français pour la libération du territoire après la guerre de 1870. Un certain nombre de ces emprunts dans la période 1902 à 1904, par exemple, sont dus à des conversions de dettes déjà existantes, dette française 3 1/2 p. 100 en 1902, dette anglaise 2 3/4 p. 100 en 1903; ces conversions sont des mutations de titres et non des créations de titres nouveaux. Les 24,576 millions de francs émis en 1909 se répartissent ainsi : 8 milliards 1/2 pour les emprunts d'États, de provinces et de villes, 2,286 millions pour les étalDlissements de crédit, 11,318 millions pour les chemins de fer et les So- •ciétés industrielles, 2 milliards 1/2 pour les conversions de titres. D*autre part, en la même année, 2,683 millions de francs d'émissions concernaient la Grande-Bretagne et ses colonies, 10,394 millions le continent européen, 609 millions l'Afrique 10,376 millions les deux Amériques, 331 millions les contrées asiatiques, Chine, Japon et Siam.

i/e monde civilisé ne paraît pas pouvoir fournir une somme annuelle nette

DES MOYENS D'ÉVAÎ.UER LE J^OIDS DES DETTES PUBLTQUKS 06:?

Plusieurs causes expliquent, sans le justifier^ le débordement d'emprunts publics pendant les trente dernières années : les révolutions, les guerres, l'appât tout nouveau du crédit pour quelques nations qui n'en avaient pas encore fait usage, les transformations apportées dans la constitution de la richesse par les chemins de fer, les télégraphes, l'afflux de l'or et le développement de la circulation fiduciaire. Dans l'intérêt de la civilisation, on doit souhaiter que presque toute l'épargne annuelle soit consacrée aux entreprises industrielles, commerciales ou de travaux publics, et que les États apprennent à vivre sur leurs ressources ordinaires.

Il importe de donner quelques explications sur les manières de calculer le poids des dettes publiques. Dans les tableaux que nous avons empruntés à M. Dudley-Baxter, nous avons suivi la méthode habituelle et vulgaire qui consiste à s'arrêter au capital des engagements des Élats. Cette méthode est défectueuse, elle est même fallacieuse : elle serait exacte si tous les États empruntaient comme les simples particuliers, c'est-à-dire an pair et en s'obligeant au remboursement à une époque déterminée ; mais la pratique de contracter des emprunts au-dessous du pair, à un taux d'intérêt fictif et en rentes perpétuelles, fait que le capital des dettes des États est un fort mauvais critérium de l'importance et de la pesanteur de ces dettes. Considérons, par exemple, la France et les États-Unis en 1870, avant les événements qui ont bouleversé le continent européen. D'après M, Dndley-Baxter les dettes de ces deux grandes contrées étaient à peu près égales, celle de la France s élevant à 13 milliards 750 millions et celle des États-Unis (y compris les engagements des Élats particuliers, mais non pas ceux des comtés, des bourgs et des ioivnships) à 13 milliards 310 millions. D'après cette méthode on eût regardé la France comme légèrement plus chargée que l'Union Américaine. Cette conclusion eût été tout à fait erronée : en effet, la dette des États-Unis était presque exclusivement contractée en 6 p. 100, celle de la France, au contraire, consistait pour les trois quarts en titres 3 p. 100, et pour le reste en 4 ou en 4 et demi p. 100. Il en résultait que la dette de la France, quoique légèrement supérieure en capital nominal à celle des États-Unis, imposait à la nation un sa» crifice qui était presque moitié moins considérable que le sacrifice

de 20 milliards (moyenne des huit années, 1902-1909) pour placements en titres soumis à des émissions publiques, en plus des épargnes directement employées par leurs créateurs ou sous un autre mode que la souscription publique ; mais, il faut compter avec les conversions ou les substitutions de titres nouveaux à des titres anciens venus à échéance et aussi à l'écart d'avec le pair de nombre de titres émis.

Le chiffre réel net des émissions ne doit pas dépasser une quinzaine de milliards, sur lesquels les emprunts publics de toute nature peuvent prendre en moyenne un quart ou un tiers. Voir le Bulletin de statistique et de législation comparée^ mai 1910, p. 610.

annuel imposé par sa dette au peuple américain. Il en résultait encore que la France eût pu racheter et éteindre sa dette avec une somme infiniment moindre que celle que les Américains eussent dû consacrer à l'extinction de leurs engagements. En effet, les titres de ceux-ci étant en 6 p. 100 et cotés au pair, TÉtat eût dû, pour les rembourser, payer 100 francs par chaque 100 francs de capital nominal; les titres delà France, au contraire, étant soit en 4 et demi, soit en 4, soit principalement en 3 p. 100, et cotés alors fort audessous du pair, l'Etat eût pu par le jeu de l'amortissement à la Bourse, c'est-à-dire de rachats sur la place, radier 100 francs de capital nominal moyennant une dépense de 96 ou de 97 francs pour les titres 4 1/2 p. 100, de 86 ou 87 francs pour les titres 4 p- 100 et de 74 ou 75 francs pour les titres 3 p. 100. Ainsi, quoique la dette publique française fût en capital légèrement supérieure à celle des États-Unis, elle ne comportait guère plus de la moitié des intérêts de la dette américaine, et elle eût pu être amortie avec une somme notablement inférieure à celle que les Américains auraient dû employer pour l'extinction de leur dette. Si l'on compare à deux époques différentes la dette d'un même pays, on peut trouver qu'elle n*a pas diminué parce que le capital nominal est resté le même, quoique, en réalité, elle ait pu s'amoindrir en intérêts par le jeu des conversions. Il pourrait même arriver que le capital nominal eût augmenté et que les intérêts eussent diminué.

On voit combien est vicieuse la méthode qui consiste à estimer l'importance d'une dette publique d'après le capital nominal de cette dette. Il vaut mieux prendre pour élément principal d'appréciation le chiffre des intérêts. Cela est à la fois plus juste et donne une idée plus claire; cela est plus juste, parce que, d'après la manière d'emprunter des États modernes, le capital d'une dette nationale est souvent quelque chose de fictif, tandis que les intérêts sont réels. Néanmoins on fera bien aussi de ne pas perdre complètement de vue le montant d'une dette publique en capital nominal, c'est là un élément qui doit entrer à titre accessoire dans l'examen d'une dette d'État. Le capital nominal a, en effet, de Timportance, non pas au point de vue du poids actuel de la dette, mais au point de vue de la libération de rÉtat dans Tavenir et des soulagements qu'il pourrait éprouver. Supposons deux puissances qui aient chacune une dette de 300 millions de francs d'intérêts annuels. Elles supportent actuellement le même fardeau; mais il est intéressant de se demander quel est le capital nominal de chacune de ces dettes. Si l'une d'elles est en fonds 5 p. 100 et l'autre en fonds 3 p. 100, cette différence, quoique ne modifiant en rien actuellement le poids des deux dettes puisque

DES MOYENS n'ÉVAÎ.HKB Î.P; POTD^ DES DETTES PUBLIQUES. 665

lour fîu <ieau est supposé être égal, pourra et devra avoir dans l'avenir une influence considérable et modifier l'équilibre qui existe aiv jourd'hui entre elles. En effet, la dette 5 p. 100 sera plus facilement remboursable ou convertible, les intérêts pourront en être rédnils par ces conversions successives que nous avons vues s*accomplir en Angleterre et aux États-Unis. Au contraire, la dette 3 p. 100 sera difficilement convertible et réductible en intérêts puisqu^il faudrait qu'elle atteignît le pair, ce qui laisserait supposer pour chaque franc de rentes une capitalisation beaucoup plus élevée que pour une dette en 5 p 100. Elle sera aussi plus difficile à amortir, parce que le remboursement au pair de la renie 3 p. 100 coûterait deux cinquièmes de plus que le remboursement au pair d'une même quantité de rentes 5 p. 100 : quant au remboursement au-dessous du pair par rachats à la Bourse, c'est une opération qui est longue, ne peut s'accomplir en masse et qui a pour effet, quand elle est pratiquée avec constance, de faire hausser le prix vénal des titres de rentes et de rendre l'amortissement plus coûteux.

Il ressort de ce qui précède que si Ton veut comparer deux dettes nationales et rechercher le poids actuel dont elles grèvent les nations qui les supportent, ce sont les chiffres des intérêts que Ton doit considérer ; si, au contraire, on veut se rendre compte de la facilité de libération et de la probabilité d'allégement dans Tavenir, le capital nominal doit attirer l'attention, conjointement avec le chiffre des intérêts.

Les deux méthodes que nous venons d'indiquer, quoique chacune d'elles soit bonne à certains jioints de vue^, sont, même réunies, insuffisantes. Elles ne donnent en effet que l'idée de l'importance absolue delà dette, soit en capital, soit en intérêts; elles n'éclairent pas sur le plus ou moins de facilité avec laquelle le pays grevé peut supporter cette charge. Des statisticiens ont trouvé un autre procédé €|ui, sans remplir absolument re desidey^atiirriy est moins défectueux que les méthodes précédentes. {\e procédé consiste à diviser les intérêts de la dette publique par 1^ chiffre de la population du pays, et fi trouver quelle est la charge annuelle des intérêts de la dette par habitant. Évid^^mment Ton se rend mieux compte ainsi de la somme d'efforts que devra faire le pays pour être fidèle à ses engagements. Supposez que les intérêts d'une dette publique répartis entre tous les habitants du pays débiteur donnent une moyenne de 1 ou 2 francs par tête, vous direz qu'il faudrait que ce pays fût bien pauvre ou bien déloyal pour ne pas satisfaire ses créanciers; supposez au contraire que la moyenne des intérêts de la dette publique fût de 20, 30, 40 francs par habitant, vous commencerez à concevoir de»

craintes sur Texactitude et la continuité du service de cette dette. Celte méthode a été appliquée par M. Dudley-Baxter, qui rangeait ainsi qu'il suit les différents pays, d'après l'ordre décroissant des, intérêts de leur dette publique répartis par tête d'habitant : ce calcul^ «'applique au commencement de Tannée 1870:

Charge des întérèlt

par

tête d'habitant.