L'IMPOT

I. — Nécessité : l'État aie devoir de subvenir aux besoins communs, de s'acquitter des services publics (administration générale, armée, etc.) ;

{ ») T. ROTHE, Traité de Droit naturel, T. I, P. IV, Cli. v, Sect. XX. — A. Vermëersch, Qusesliones de Justifia. .-, Quaest. III, C. II. — R. Stourm, Systi^mes généraux d'impôts.

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• il a donc droit aux moyens nécessaires ; or V impôt est l'un de ces moyens.

II. — Nature et Fondement : la société politique et ses exigences s'imposent à tous les habitants du même pays. Chacun d'eux doit contribuer, selon ses ressources et dans la mesure des besoins publics, à la réalisation du bien commun. L'impôt est l'un des moyens nécessaires pour atteindre ce but. Chaque citoyen est donc tenu de le payer. L'impôt direct est par conséquent une charge personnelle, c'est-à-dire qui tombe directement sur la personne des citoyens, et non une charge réelle, c'est-à-dire qui frappe directement les biens. On peut le définir une contribution aux charges publiques imposée par l'État aux particuliers.

III. — Obligation de payer l'impôt : « Le citoyen qui refuse l'impôt se met en état de rébellion, puisqu'il refuse à l'État le moyen indispensable de remplir sa mission ; il rend, autant qu'il dépend de lui, la société " impossible. Celui qui fraude sur l'impôt commet la même faute, quoique dans une moindre mesure. L'un et l'autre se rendent coupables, en outre, d'une injustice envers leurs concitoyens, puisque l'impôt qu'ils ne paient pas retombe sur les autres. En principe donc, la loi fiscale oblige en conscience. Mais, chez nous (i), l'habitude de frauder le fisc est tellement invétérée que le législateur n'a pas voulu urger l'obligation de conscience, de peur qu'elle ne créât un préjudice aux seuls honnêtes gens. Néanmoins les fraudes, qui dépasseraient notablement les tolérances généralement admises,. ne semblent pas mériter d'excuse. Il est à espérer que, peu à peu, l'esprit public s'élèvera à une conception plus saine du devoir fiscal {^). »

IV. — Espèces : A) Direct : il s'adresse immédiatement aux personnes en vertu des rôles nominatifs arrêtés chaque année : cote personnelle, impôt foncier, impôts sur les maisons, sur les portes et fenêtres, sur l'exercice des professions (licence ou patente), sur les transmissions à titre gratuit ou onéreux, sur le revenu ; impôt de l'enregistrement, prestations en nature.

B) Indirect : il atteint les objets de consommation : matières premières, aliments, vêtements, objets de luxe. On l'appelle ainsi parce qu'il n'est d'ordinaire qu'une avance remboursée par le consommateur

p. Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des Finances. T. I, L. II. — L. Say, Diclionnaire des Finances. Contre l'impôt sur le revenu. — II. Denis, L'impôt. — J. Roche, Contre l'impôt sur le retenu. — - N. -G. Pierson, Les revenus de l'Etat. Trad. du hollandais, par L. Suret. — Edw R. A. Seligman, Essais sur l'impôt. Traduit de l'anglais par L. Suret. L'Impôt progressif en théorie et en pratique. Trad. par A. Marcaggi. — J. Ingenbleek, La Justice dans l'impôt.

( ') L'auteur parle de la Belgique ; mais sa remarque vaut aussi pour d'autres pays, vg. la France

( ») V. Fallon, Principes d'Economie sociale, P. IV, Sect II, Ch. i. Art. 2, p. 344, n. 1. Louvain .1921.

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à celui qui le paie, ou parce qu'il n'atteint les personnes que par l'intermédiaire des choses. On en distingue trois sortes : 1^ Contributions indirectes ou droits réunis (^) ; — 2^ Douanes ; — 3° Régies.

V. — Qualités : l'État doit établir l'impôt en se conformant aux règles de la justice distributive. D'après ces règles, voici les qualités principales d'un impôt juste : il doit être :

A) Nécessaire, c'est-à-dire exigé par le bien commun ; autrement il est injuste.

B) Général, c'est-à-dire atteignant tous ceux qui sont en état de le payer. Cette règle admet des exceptions : la loi peut exempter ceux qui ont rendu des services exceptionnels au pays, car ces services compensent la contril)ution pécuniaire due à la société.

C) Equitablement réparti, c'est-à-dire être proportionné aux forces économiques de cliacun. Il doit frapper d'abord le superflu, puis le convenable, et respecter le nécessaire. Dans l'appréciation des facultés contributives, l'État doit tenir grand compte des charges de famille. Le célibataire peut supporter des impôts plus lourds que le père de famille qui, avec le même revenu, doit pourvoir à l'entretien de sa femme et de ses enfants. Les ménagements du fisc pour les familles nombreuses sont d'autant plus justifiés que, ces familles devenant plus rares, le fléau de la dépopulation est plus menaçant. L'État doit aussi tenir compte de l'origine des revenus : nous allons voir qu'il faut distinguer deux sortes de revenus (VI).

VI. — Base : l'impôt doit, en général, être prélevé sur le revenu et non sur le capital. En efîet, l'impôt doit être en rapport avec les ressources du pays et ne pas faire obstacle à sa prospérité. Or imposer le capital c'est diminuer pour l'avenir une des sources de la production et réduire la matière imposable. Un particulier qui mange son capital va à la faillite ; un État qui entame le capital de ses sujets les mène à la ruine et y aboutit lui-même. Il faut se rappeler le mot de J.-B. Say : seuls les revenus « renaissent incessamment ».

L'impôt sur le capital ne se conçoit que pour les rares richesses qui ne produisent pas de revenus : vg. objets d'art, diamants, successions. Les taxes successorales doivent être peu élevées : autrement, elles amoindriraient trop le capital. Si elles sont faibles, cet inconvénient est évitable, parce que, comme elles ne sont exigibles que de loin en loin, elles peuvent être réparties sur le revenu de plusieurs années, sans qu'il soit nécessaire d'entamer le capital.

( >) L'impôt fies contributions indirectes pèse plus sur les pauvres que sur les riches, car celui qui a 20.000 francs de rente ne consomme pas 10 fois plus de sel, de sucre ou de vin que quelqu'un qui gagne 2.000 francs par an. De là vient la défaveur où il est tombé en certains pays.

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On distingue deux sortes de revenus : les revenus du capital, c'està-dire de tout instrument apte à produire la richesse, et les revenus du travail. Ils doivent être taxés l'un et l'autre, mais inégalement.

Il serait injuste, en effet, de ne frapper que les revenus du capital, parce que nombre de citoyens sans capitaux peuvent se procurer de beaux revenus par leur travail : vg. médecins, avocats, etc.

Mais les revenus du capital doivent être taxés à un taux plus élevé que ceux du travail. C'est une conséquence logique du principe que nous avons posé, à savoir qu'il faut proportionner l'impôt aux facultés contributives de chaque citoyen. Or le rentier qui jouit d'un revenu de 15.000 francs est plus en état de contribuer aux charges publiques que le travailleur auquel son travail rapporte la même somme. Car le rentier peut ajouter à sa rente fixe le revenu supplémentaire de quelque entreprise lucrative. Il faudrait, dans l'établissement de la taxe, avoir égard aux conditions d'âge et de capacité de travail où se trouve le rentier, aiu'si qu'à la quantité de son revenu.

VII. — Mode d'estimation d'un revenu : il est très difficile de l'estimer exactement. Si l'on s'en remet à la déclaration des contribuables, il est à craindre que les honnêtes gens paient pour les fraudeurs ; si l'État recherche d'office la fortune de chacun, il pénétrera dans la vie privée ; cette inquisition peut devenir vexatoire et provoquer l'émigration des capitaux à l'étranger. Au lieu de calculer le revenu directement, il faudrait trouver un moyen de l'évaluer indirectement, par un signe extérieur de la richesse. C'est ainsi qu'on le fait déjà pour l'impôt personnel et mobilier : on le calcule d'après le prix du loyer ou la valeur locative probable pour ceux qui habitent leur propre maison. Mais la difficulté est de trouver un signe extérieur vraiment équivalent.

VIII. • — Quotité de l'impôt : la justice distributive demande que l'impôt soit proportionné aux facultés contributives des citoyens. Cette règle est admise par tous. Mais, sur la manière de l'appliquer, c'està-dire sur le meilleur moyen de réaliser une équitable répartition de l'impôt selon la capacité contributive de chacun, les auteurs se divisent. L'impôt équitable est-ce l'impôt proportionnel ou l'impôt progressif ?]

L'impôt proportionnel est celui qui prend un même tantième de' tous les revenus ; la proportion reste constante : vg. si 100 francs de revenu paient 10 francs, 1.000 en paieront 100, 10.000 en paieront 1.000, etc., c'est-à-dire toujours le 10® du revenu. Cette sorte d'impôt n'est pas conforme à la justice distributive, car la privation qu'il fait subir aucontribuable est plus lourde pour le pauvre que pour le riche : pour celui qui a 100.000 franes de rente, un impôt de 10 % (— 10.000 francs) est pris sur son superflu, tandis que pour celui qui n'a que 1.000 francs de revenu, un impôt de 10 % ( = 100 francs) est pris sur son nécessaire. L'impôt doit donc être progressif dans une certaine mesure.

L'impôt progressif est celui dont la proportion varie et croît avec l'augmentation du revenu : si la taxe est de 10 % jusqu'à 1.000 francs de revenu, elle sera, vg. de 12 % sur un revenu de 1.000 à 10.000 francs, de 15 % sur un revenu de 10.000 à 100.000 francs, et ainsi de suite.

L'impôt progressif doit être sagement limité, sous peine d'aboutir à des conséquences désastreuses. Si l'on établit un impôt à progression rapide et forte, il absorbera une telle part du revenu des classes riches qu'il découragera l'esprit d'entreprise et poussera à l'émigration des capitaux en pays étrangers, à la diminution de l'épargne. La progression doit donc être modérée. Si la progression est indéfinie, l'impôt aboutira alors à une véritable confiscation. « Supposons en effet un impôt progressif dont le taux débuterait par 2 pour mille et augmenterait de 2 pour chaque mille en plus. Le revenu de 500.000 francs serait complètement absorbé par l'impôt. Si l'on poussait à bout l'application du principe, son absurdité apparaîtrait dans ce fait que le contribuable dont le revenu serait d'un million devrait payer deux millions d'impôt {^).n Il faut donc limiter la progression pour empêcher les gros revenus de disparaître entièrement. Deux moyens se présentent d'obvier à cet inconvénient : fixer un taux maximum qui ne doit pas être dépassé, ou bien, dans les couches supérieures des gros revenus, se contenter d'un taux proportionnel.

D'autre part, il faut empêcher l'impôt de dévorer les petites fortunes, car c'est un principe certain que l'impôt doit épargner le nécessaire. On doit donc exempter de l'imposition le minimum de revenu regardé comme nécessaire. Pour déterminer ce minimum on prendra une moyenne qui variera avec les circonstances (^).

A) Devoirs de l'électeur et de l'élu : dans les États modernes, tout citoyen réunissant certaines conditions d'âge, de domicile et d'honorabilité déterminées par la constitution de chaque pays, a le droit de vote ou de suffrage et celui d'éligibilité.

Là où le vote est un droit, c'est aussi un devoir, un devoir grave, qui

( ') V. Fallon^, Principes d'Economie sociale, Loco. cil., p. 348.

( -) « Des écrivains d'une grande autorité soutiennent la légitimité de l'impôt progressif : Taparelii, Liberatore, Stuart Mill, J. Garnier, Devas, J.-B. Say, Rossi, L. Faucher, Courcelle- Seneuil, Wagner, Schaeffle, Helfericli. D'autres, en grand nombre, le rejettent comme injuste et nuisible : Thiers, H. Passy, Woloswki, Leroy-Beaulieu, Léon Say, Cauwès. » (Ch. Antoine, Cours d'Economie sociale, P. I, S. I, Ch. v. Art. 2, p. 135, Paris, 1921*). Cf. R. Stourm, Systèmes généraux d'impôts, p. 218-241. Paris, 1893.

doit être rempli avec intelligence, fidélité et indépendance. Chaque citoyen en effet est tenu d'élire ceux qu'il juge en conscience être lesj plus aptes à bien gérer les affaires publiques. De son côté, tout citoyen élu, s'il acquiert de nouveaux droits politiques (droit de discuter et dej voter les lois, droit d'interpellation et de contrôle, etc.), contracte aussi' de nouveaux devoirs (obligation d'accomplir son mandat au mieux des intérêts généraux', qui doivent passer avant tout, sans négliger les intérêts légitimes de ses électeurs, etc.).

B) Espèces de suffrage : on distingue le suffrage :

10 Restreint : qui n'est concédé qu'à une catégorie de citoyens ; vg. à ceux qui paient telle quantité d'impôts. On a appelé ces électeurs censitaires.

2° Universel : qui appartient à tous les citoyens remplissant les conditions exigées par la loi. Il peut être :

a) Direct : quand* tout citoyen concourt à élire non des électeurs, mais les législateurs eux-mêmes, députés ou sénateurs.

b) Indirect ou à plusieurs degrés : quand on élit des délégués qui choisissent eux-mêmes les représentants. En France, les sénateurs sont élus par des électeurs qui ont été choisis dans chaque commune.

C) Critique du suffrage universel : le suffrage direct n'est vraiment à sa place que quand il s'agit des intérêts municipaux., car alors chaque électeur a la compétence suffisante, parce qu'il peut facilement, et il y est intéressé, se mettre au courant des besoins réels de sa commune. L'horizon communal ne dépasse la portée intellectuelle de personne. Il en est tout autrement quand il s'agit des intérêts généraux du pays, qui soulèvent des questions délicates et compliquées.

Le suffrage universel est une conséquence inévitable de l'évolution démocratique (}) : il existe à peu prés partout. Vouloir le supprimer serait une tentative chimérique. Tel qu'il fonctionne généralement, vg. en France, il est inorganique. Aussi a-t-il provoqué de graves critiques, dont voici les principales : les abstentions sont nombreuses, l'égalité des voix est un système brutal, les minorités sont exclues de la participation aux affaires publiques, enfin le pays n'est pas réellement représenté. Pour obvier à ces défauts on a proposé divers remèdes, qui ne soiit pas exclusifs les uns des autres : le suffrage doit être obligatoire., plural^ /jrofiortiointel, projessionnel.

D) Organisation du suffrage universel (^) : il doit être :

10 Obligatoire : autrement il n'exprime pas l'opinion vraie du pays.

( ') Cf. G. Sortais, Les Catholiques en face de la Démocratie et du droit commun, L. I, Ch. I, p. 2. L. III, p. 182.

( ') J. Barthélémy, L'Organimtion du suffrage universel et l'expérience belge..., Paris,

Pour remédier efficacement au mal des abstentions, l'obligation de voter doit être munie de sanctions.

2° Plural : donner le même nombre de voix à tous les citoyens, c'est mettre sur le même pied les gens instruits et les ignorants, ceux qui portent des responsabilités et ceux qui n'en ont pas, les compétents et les incompétents. Cette égalité absolue est, en réalité, une criante inégalité et l'on peut lui appliquer le mot de Cicéron : ^quitus iniquissima. Il faudrait proportionner le nombre des suffrages à la qualité et au mérite des électeurs. La difficulté est de trouver un moyen de discerner le mérite et la qualité. On peut recourir, comme on l'a fait, à des titres extérieurs : services éclatants rendus au pays, grades universitaires, professions supposant un certain acquis intellectuel et moral, etc. Mais il faut reconnaître que ces distinctions, qui établissent des classes entre les électeurs, quoique justes en soi, sont, en pratique, très difficiles, sinon impossibles, à faire accepter, parce que l'amour de l'égalité niveleuse est tout-puissant dans le monde moderne.

Mais il est un suffrage plural qui doit rallier les sympathies de tous les patriotes, c'est le suffrage familial, qui serait une faveur décernée aux familles nombreuses. Les pères de famille auraient des voix supplémentaires, proportionnées au nombre de leurs enfants ou calculées d'après une échelle graduée.

3*^ Proportionnel {^) : il permet la représentation des minorités au prorata des voix obtenues. C'est une réaction contre le système injuste de la majorité pure et simple, d'après lequel la moitié des voix plus une donne tout, et la moi-tié des voix moins une ne donne rien. Il peut arriver que, sur vg. 8 millions de votants, la majorité élue le soit par 4 milhons 100 mille voix ; voilà donc une minorité de 3 millions 900 mille voix qui n'est pas représentée, c'est-à-dire presque la moitié du pays. Le gouvernement ne sera alors que le représentant d'un parti : il sera forcément partial et deviendra facilement tyrannique.

4° Professionnel : il faut grouper les électeurs d'après les diverses professions d'un pays et accorder à chaque groupement un nombre de sièges aux assemblées législatives proportionné à son importance numérique (2). Pour le classement des professions on peut utiliser la classifi-

( •) La Représentation proportionnelle. Etudes de Législation et de Statistique comparées, publiées sous les auspices de la Société pour l'étude de la Représentation proportionnelle, Paris, 1888. — Goblet d'Alviella, La Représentation proportionnelle et le Régime parlementaire, (ia.ns Revue des Deux Mondes, 1900, T. I, p. 37 sqq. -— J.-P. Laffitte, Le Paradoxe de l'égalité et la Représentation proportionnelle. Deux essais de Philosophie positive, Paris, 1910 ^ — A. Béchaux, Le Scrutin de liste proportionnel, Paris, 1883.

( ') Ch. Benoist a très bien expliqué et soutenu le système de la Représentation professionnelle dans son livre : La Crise de l'Etat moderne : De l'Organisation du suffrage universel, Ch. IV, V, VI. Paris, s. d. (1897). — E. Duthoit, Le Suffrage de demain, Paris, 1901.

cation employée dans les Statistiques, parce que l'expérience a prouvé qu'elle atteint à une exactitude suffisante. Elle comprend huit groupes : Agriculture, Industrie, Transports, Commerce, Force publique, Administration publique. Professions libérales. Propriétaires et Rentiers.

Ce système procurerait une représentation réelle du pays, parce qu'elle refléterait ses divers besoins et renfermerait des compétences en tout genre. Autrement, les élections aboutissent à une représentation factice et stérile où les politiciens dominent (^).

E) Référendum : c'est le recours aux électeurs pour les consulter sur une mesure à prendre ou pour soumettre à leur jugement une mesure déjà prise.

Certains Conseils municipaux en France ont pris l'initiative, tolérée par le Gouvernement, de soumettre aux électeurs de leurs Communes tel ou tel projet : vg. taxe nouvelle à établir, travaux à entreprendre, etc. On s'est bien trouvé de cette consultation directe des intéressés. Aussi plusieurs sociologues ont-ils proposé d'étendre cet essai de référendum communal aux départements et au pays tout entier. Ils s'autorisent de l'exeniple de la Suisse, où le référendum a été introduit, en 1874, dans la Constitution fédérale. Aucune revision totale ou partielle de la Constitution n'a force de loi avant d'être acceptée par la majorité des électeurs et par la majorité des cantons qui forment la Confédération. Pour les lois ou arrêts fédéraux qui ne modifient pas la Constitution, ils ne sont sujets au référendum populaire que si demande en est faite par trente mille électeurs ou par huit cantons.

Le référendum peut prendre deux formes :

a) Référendum de ratification ou Référendum post Irgcm, par lequel on soumet à l'examen des électeurs une loi déjà votée par les Chambres. L'acceptation ou le refus des électeurs déterminent l'entrée en vigueur ou le rejet de la loi.

b) Référendum de consultation ou Référendum ante legem, par lequel les Chambres, hésitantes sur une réforme discutable, en appellent à la décision des électeurs.

Il conviendrait de ne soumettre à ce Référendum législatif que les lois concernant la Constitution ou les lois d'un intérêt général majeur : vg. la liberté d'enseignement. Le référendum doit être appliqué à des questions positives et précises dont la solution se ramène à une affirmation de principe par oui ou par non. Des questions techniques et compliquées ne sont pas de son ressort.

(') Voir Bknoist, Ibidem, Appendice XIV, p. 446-447, les graphiques très suggestifs qui représentent : 1° Réparliiion de la population française par groupes professionnels. — 2" Composition de la Chambre actuelle (année 1893). — 3° Composition d'une Chambre qui serait la représentation réelle du pays.

(105) LE DROIT d'association ET l'ÉTAT 285

Les autorités chargées de décider s'il y a lieu ou non à référendum, devraient être désignées par la Constitution. Le Président de la République semble tout indiqué pour remplir cet office. Il serait bon aussi d'accorder cette prérogative aux Assemblées législatives : vg. une motion, émanant du tiers des membres des deux Chambres, rendrait le référendum obligatoire. Excellent moyen pour sauvegarder les droits des minorités importantes (^).