CHAPITRE XÏI

DE L'ORGANISATION DES CONSTANTES DE CONSERVA- TION ET PAR SUITE DE L'ADMINISTRATION.

157. — Dans les peuplades que les» premiers colons ont rencontrées dans rAmérique septentrionale, chez les Hurons, les Iroquois, les AlgonquinSy on a trouvé tout ce qui constitue fondamentalement les sociétés politiques et les nationalités. On leur donnait même le nom de nations. Or, parmi ces peuples, la famille seule présentait le caractère d'une institution à p^u près régulièrement organisée ; tout le reste ne reposait que sur la tradition, la coutume et Tassentiment unanime. Il y ava^it une éducation, mais il n'y avait pas de corps enseignant; l'éducation était donnée par la famille et par l'exemple du milieu où les enfants grandissaient. Il y avait un système pénal qui ga-

rantissait la sécurité et les coutumes ; mais il n'v avait pas de corps judiciaire. Tous les membres de la peuplade étaient gardiens de la justice; le coupable élait traité en ennemi. De même que tous étaient instituteurs et juges, tous également étaient soldats et même gouvernants. On ne choisissait un chefque dans les circonstances exceptionnelles, pour la chasse ou pour la guerre ; mais le pouvoir de celui-ci cessait avec la circonstance. Cependant ces petites nations subsistaient depuis une longue suite de siècles et formaient des populations nombreuses. Les Iroquois seuls comptaient plus de cent mille guerriers.

Cet exemple nous montre que, pour l'existence et la conservation d'une société politique, il n'est pas absolument nécessaire que les constantes soient représentées par des institutions régulièrement organisées. Il suffit qu'elles soient reconnues et garanties par la conscience publique.

La division du travail n'existait pas dans ces sociétés; elle est l'attribut de civilisations plus avancées; mais dès qu'elle existe, elle s'applique tout de suite aux constantes de conservation; il parait même historiquement certain qu'elle a commencé par là. Partout en effet où nous pouvons remonter jusqu'aux temps à peu près primitifs, nous voyons que c'est la caste sacerdotale qui apparaît la première, représentant la fonction de

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conservation par voie d'enseignement; ensuite ou simultanément nous apercevons la caste des conservateurs parla force, juges et guerriers en même temps. Quelquefois les prêtres sont en même temps éducateurs et juges, comme chez les druides; mais toujours ils sont les premiers hygiénistes. La médecine, dans tous pays, a commencé dans les temples, et Phygiène a été primitivement fondée par des règlements ou des usager religieuiL. Ainsi les constantes prennent un corps ; elles s'organisent et deviennent des services publics. Bientôt enfin tout ce qui peut y prendre la foràne d'une occupation spéciale, tend à devenir une profession particulière.

Cependant l'histoire nous montre qu'il y a de grandes variations à cet égard, selon les buts d'activité; tantôt certaines institutions manquent et sont suppléées par le zèle ou l'intérêt des particuliers; tantôt^ au contraire, tout est organisé d'une manière exagérée, jusqu'au dernier détail; mais je n'ai à exposer ici ni ce qui a été, ni ce qui est, ni ce qui est désirable. Quant à ce qui est, le lecteur en a le tableau sous les yeux; quant à ce qui est désirable, ce serait une question d'organisation que je ne puis aborder en ce moment ; je dois me borner aux généralités.

Il n'est pas nécessaire que les institutions organisées correspondent toujours à toutes les cons-

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tantes et en soient constamment la représentation exacte. En d'autres termes, il y a des constantes qui sont imparfaitement assurées si elles ne sont converties en services publics; telles sont, par exemple, la religion, Faction éducatrice, l'action judiciaire, la défense commune, la salubrité publique, les travaux publics; il en est d'autres, au contraire, auxquelles il suffit d'être reconnues et garanties; par exemple la famille, le travail, la propriété, les devoirs et les droits individuels. La tendance des sociétés en matière d'organisation est toujours d'arriver aux moyens les plus sûrs, les plus simples et les plus conformes à leur but d'activité.

158. Nous venons de voir comment la conversion des constantes de conservation en services publics est un effet de la division du travail; mais l'œuvre de la spécialisation ne s'arrête pas là. Une fois commencée elle continue et donne lieu à un ordre d'institutions correspondantes qui ne sont pas moins nécessaires que les premières. Je veux parler des services administratifs. Il parait historiquement certain -que l'établissement de ces services est presque simultané ou succède immédiatement à l'organisation des constantes. Ici, comme partout, la logique est d'accord avec l'bistoire. Examinons comment cette nouvelle catégorie d'institutions est une conséquence nécessaire de l'or-

gauisation des premières. Je ne m'occuperai , bien entendu, que des questions principales, que des formations dont l'existence commande toutes les autres.

Du moment où les constantes sont devenues des services publics et des professions spéciales, il est besoin d*nn système rémunéraloire qui assure la vie matérielle et une juste sécurité aux hommes qui y consacrent leur travail. On a satisfait à cette obligation de diverses manières, par exemple, par des dotations et des privilèges, comme en Egypte et au moyen âge ; mais le moyen principal et définitif, le plus sûr et le moins abusif est l'attribution d'un salaire. De là la nécessité d'un revenu public et par suite d'un système de contributions, de perceptions, de comptabilité, en un mot d'un système complet de finances. Voilà donc une nouvelle division du travail qui exigera l'application d'hommes spéciaux; c'est un nouveau service public, secondaire sans doute^ mais sans lequel les institutions primordiales resteraient précaires. Nous allons voir que les institutions de ce genre sont très-nombreuses.

Dans chacune des constantes de conservation, dès qu'elles sont organisées, il résulte de la nécessité des choses une organisation double. Il y a en effet deux espèces de travaux, les uns par lesquels s'accomplit la fonction, les autres par lesquels la fonc-

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tioD eUe^méme se conserve. Ainsi, s*agit-il d'éducation, il y a la hiërarchie des enseignements et des professeurs, la suite des cours et des épreuves, tous les actes qui constituent essentiellement la fonction ; puis la gestion économique et matérielle des choses, l'ordre, la discipline, l'entretien, la comptabilité, la constatation des résultats. S'agit^ il de Tinstilulion militaire, il y a, d'un côté, l'organisation militaire elle-même, la hiérarchie de^ grades, des devoirs ou des droits, les exercices, toutes choses qui concernent la fonction, et de l'autre côté, le recrutement, l'entretien^ la solde, Tarmement, les éfatsde situation, etc., qui forment la part de l'administration. C'est ainsi qu'à chaque constante ou fonction organisée s'attache un service administratif qui eoassure la meilleure exécution.

Autant il y a d'utilités sociales constituées, autant il y a de services de ce genre. On ne finirait pas si on voulait tout mentionner; mais parmi ces diverses espèces d'institutions il en est une que je ne puis passer sous silence. Je veux parler de ces communautés administratives partielles et locales, qui sont désignées chez nous sous les noms de communes et de départements. Elles constituent de vraies constantes de conservation dont la pros-^ périté fait celle de l'État. Dans un ouvrage moins théorique que celui-ci ^ qui serait consacré à la

politique pratique, elles devraient occuper une grande place.

159. Remarquons^ avant tout^ qu'il ne suffît pas aux hommes d'avoir des habitations stables, réunies dans un voisinage plus ou moins immédiat, ni de parler la même langue, pour former des, communautés locales. On a l'exemple des Groênlandais qui vivaient ainsi dans ie voisinage les uns des autres, mais qui vivaient complètement isolés, chacun dans sa famille, aussi séparés par leur ignorance d'un but commun qu'ils l'eussent été par de grandes distances. Il faut, pour qu'il se constitue des unions de ce genre, qqe les hommes aient le sentiment du but commun et par suite ridée des choses communes.

La commune est une société civique d'un ordre secondaire dont le but est la garantie de certains intérêts matériels communs et de certains besoins de conservation surtout individuels. Les intérêts sont les propriétés communales, routes, champs, forêts, eaux, églises, bâtiments et travaux publics; les besoins de conservation sont surtout relatifs à la sûreté et à la salubrité.

La commune est un petit État qui doit avoir son gérant, ses représentants ou son conseil , et enBn son administration; mais c'est un État très-^circonscrit; car il résulte toujours de l'espèce particulière de relations qu'établit entre les hommes

rhabilation dans un même lieu. La localité est même pour beaucoup dans la nature des intérêts : il y a des communes agricoles, il y en a de maritimes, d'industrielles, etc.

Le nom de commune est un nom nouveau, mais l'institution est des plus anciennes. Les démes athéniens, les municipes romains n'étaient pas autre chose. Le mot commune naquit au moyen âge. Il indiqua alors une institution révolutionnaire. C'était bien plus qu'un simple déme ou un simple municipe; c'était une association^ une corporation municipale qui avait acquis le droit de se protéger elle-même, le droit de justice, le droit des armes, le droit de serment et par suite le droit politique tel qifou le comprenait alors. Le sens du mot n'est plus aussi large depuis qu'il est reçu en principe, quoique toutefois ce principe soit loin d'être réalisé, que ces droits appartiennent à tous les individus en leur qualité de citoyens; mais le mot n'en est pas moins excellent, il exprime parfaitement la chose. S'il arrive un jour que l'association dans le travail s'universalise, les liens de la commune deviendront bien plus intimes, bien plus serrés qu'ils ne le sont, particulièrement dans les communes agricoles.

Ce que je viens de dire de l'espèce de but commun qui constitue la commune peut se dire de celui qui forme toute autre espèce de division

territoriale, le canton, la province, le département. Aussi je n'insiste pas. Seulement comme le but se généralise à mesure que l'espace grandit, il oiïre un intérêt moins immédiat. La commune est toujours l'intérêt local prédominant. Elle est pour l'homme comme une seconde famille.

Dans Torganisation des divisions territoriales, il y a une importance extrême à ce que, dans un même pays, le même système règne partout, de telle sorte que le citoyen qui se déplace trouve en tous lieux le même régime. Autrefois, en France, les usages, les obligations, les droits variaient de province à province, de commune à commune. Il en est encore ainsi aujourd'hui dans une grande partie de l'Europe. C'est un inconvénient grave, un embarras de chaque instant qu'on ne sent bien que quand on le subit. Il est si grand, autant pour le gouvernement et pour l'administration centrale que pour les particuliers, que ce fut une des premières réformes demandées dans la Révolution et une des premières opérées.

On entend dire souvent que la commune est l'élément de l'État. De quelque manière que l'oi^ définisse l'État, que Ton entende par ce mot l'organisation politique ou la constitution administrative, cet axiome est plutôt applicable à l'antiquité qu'aux temps modernes. Chez les Grecs, et surtout chez les Romains, avant César, on ne com-

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prenait un grand empire que comme un ensemble de cités unies par une alliance inégale qui les soumettait à la suzeraineté d'une cité souveraine. La direction politique appartenait à celle-ci et les conditions de Talliance constituaient le système administratif. Chez uous^ il n'en est plus ainsi. Cependant cet axiome est encore en partie vrai à l'égard des pays où le gouvernement , en totalité ou en partie, est constitué comme si la nation était une association de provinces ou de communes^ par exemple là où, comme en Angleterre, une partie de la représentation nationale est com* posée de députés des communes. Mais les choses ne sont pas constituées partout de cette manière, et la tendance des sociétés de notre temps est dans une direction opposée. Par exemple, chez nous et chez tous les peuples qui nous ont suivis, on est citoyen par adoption ou par naissance, et non parce qu'on est membre de telle commune ou de telle province. On appartient au pays tout entier. On est pratiquement ce qu'on est moralement, participant du but commun d'activité. Chez .nous, par conséquent, on est en même temp& membre d'une commune, membre d'une famille, membre d'une association industrielle quelconque, travailleur libre ou fonctionnaire, mais ou est avant tout citoyen. C'est la qualité qui doit primer toutes les autres. La commune donc, dans notre

paysy n'est pas un élément de l'État sous le rapport politique; Test-elle sous le rapport administratif?

Aujourd'hui on conçoit l'administration territoriale d'un grand pays comme une hiérarchie de pouvoirs ou plutôt de correspondances qui, en s'éloignant du centre, s'appliquent à un espace de plus en plus restreint, jusqu'à atteindre la dernière division du territoire, c'est-à-dire la commune ; mais comme quelques-unes de ces parties, et particulièrement les communes, peuvent être parfaitement indépendantes et jusqu'à un certain point autonomes, on ne voit pas, même dans une telle conception, qu'il soit permis de dire que la commune soit un élément de l'administration de l'État, autrement et plus qu'une constante quelconque, plus que la famille, plus qu'une association industrielle.

Quoi qu'il en soit, si la commune n'est point, dans le sens où on le dit ordinairement , un élément de l'État, elle est certainement l'une de ces associations fondamentales qui, de même que la famille, font partie de la constitution d'une société politique. Elle est une des institutions que Ton doit ranger parmi les constantes ^

i . Voyez la brochure de H. Feugueray : La commune et la république.

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L'administration, ou plutôt les administrations, sont des institutions de conservation , d'ordre et d'exécution. C'est leur rôle dans les constantes dont elles sont les organes; c'est encore leur rôle lorsqu'elles sont seules, comme dans la commune.

Toutes les administrations se ressemblent, sous certains rapports d'organisation, quoique leur objet diffère ; mais a l'égard de l'objet la dissemblance est aussi complète que possible. 11 n'y a en effet aucune similitude entre une constante et une autre, par exemple, entre la constitution d'un corps enseignant et celle d'un corps judiciaire, entre une commune et une autre, entre une commune agricole, une commune maritime ou une commune manufacturière. Aussi c'est par le seul côté administratif que les pouvoirs centralisateurs ont toujours cherché à saisir des institutions si diverses. Cependant la différence est si manifeste et si absolue que, dans un pays unitaire comme le nôtre , on a été forcé d'établir plusieurs ministères.

Mais l'existence des constantes ne tient nullement à leur dépendance d'un pouvoir central; il n'est pas nécessaire non plus à la marche régulière des choses, dans le sein de chacune d'elles, qu'elles soient centralisées. Pour plusieurs d'entre elles, le contraire est certainement préférable. Le septiriient du devoir social, l'intérêt, Tobéissance

à la loi peuvent sufGre pour toute discipline. Il y a eu des époques, dans notre histoire^ où il en était ainsi pour plusieurs institutions. H y a encore au* jourd'hui des pays où quelques-unes jouissent d'une certaine autonomie. On ne peut nier que les institutions d'enseignement, les institutions judiciaires, les administrations locales et communales ne puissent avoir leur autonomie sans danger et souvent avec avantage. La concurrence des universités en Allemagne est une des circonstances les plus favorables à renseignement. L'utilité de l'indépendance des corps judiciaires n'est pas contestable. Celle des communes ne Test que dans des cas exceptionnels sans importance auprès de l'avantage qui résulte d'une situation libre. Il est très-probable qu'il y aurait utilité à l'indépendance même de l'administration des Hnances. Au reste, dans le système de la centralisation, on est obligé d'accorder aux administrations spéciales une certaine possession d'elles-mêmes, un certain droit de résistance ou mieux de conservation. Plus elles sont spéciales, plus cela est nécessaire aGn qu'elles répondent au but de leur institution, afm qu'elles soient à l'abri des caprices et n'obéissent qu'à la loi. Dans l'état présent, on ne voit que l'armée à laquelle la centralisation convienne absolument. Encore on a l'exemple de forces militaires organisées différemment, de telle sorte que leur dé-

peiidance du pouvoir central est en quelque sorte conditionnelle et ne peut s'obtenir qu'autant que ce pouvoir est d'accord avec la nation. Telles sont les milices Suisses et la garde nationale partout. En définitive, l'action du pouvoir central sur les constantes de conservation et les administrations spéciales ne devrait se manifester que par la législation et la surveillance. Nous reprendrons ces questions dans le livre suivant.

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