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tioo eUe-méme se conserve. Ainsi, 8*agit-il d'éducation, il y a la hiérarchie des enseignements et des profesiseursy la suite des cours et des épreuves, tous les actes qui constituent essentiellenaenl la fonction ; puis la gestion économique et matérielle des choses, Tordre, la discipline, rentretien, la comptabilité, la constatation des résultats. S'agitil de Tinstitution militaire, il y a, d'un côté, l'organisation militaire elle-même, la hiérarchie dea grades, des devoirs ou des droits, les exerckses, toutes choses qui concernent la fonction^ et de l'autre côté, le recrutement, l'entretien, la solde, l'armement, les états de situation, etc., qui forment la part de l'administration. C'est ainsi qu'à chaque constante ou fonction organisée s'attache un ser* vice administratif qui en assure la meilleure exécu^ tion.

Autant il y a d'utilités sociales constituées, autant il y a de services de ce genre. On ne finirait pas si on voulait tout mentionner ; mais parmi ces diverses espèces d'institutions il en est une que je ne puis passer sons silence. Je veux parler de ces communautés administratives partielles et locales, qui sont désignées chez nous sous les noms de communes et de départements. Elles constituent de vraies constantes de conservation dont la prospérité fait celle de l'Eut. Dans un ouvrage moins théorique que celui-ci , qui serait consacré à la

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politique pratique, elles devraient occuper une grande place.

159. Remarquonsy avant tout^ qu'il ne suffit pas aux hommes d'avoir des habitations stables^ réunies dans un voisinage plus ou moins immédiat^ ni de parler la même langue, pour former des communautés locales. On a TeKemple des Groénlandais qui vivaient ainsi dans (e voisinage les uns des autres, mais qui vivaient complètement isolés^ chacun dans sa famille, aussi séparés par leur ignorance d'un but commun qu'ils l'eussent été par de grandes distances. Il faut^ pour qu*il se constitue des unions de ce genre, que les l>ommes aient le sentiment du but commun et par suite l'idée des choses communes.

La commune est une société civique d'un ordre secondaire dont le but est la garantie de certains intérêts matériels communs et de certains besoins de conservation surtout individuels. Les intérêts sont les propriétés communales, routes, champs, forêts, eaux, églises, bâtiments et travaux publics; les besoins de conservation sont surtout relatifs à la sûreté et à la salubrité.

La commune est un petit État qui doit avoir son gérant, ses représentants ou son conseil , et enfin son administration; mais c'est un État très-circonscrit; car il résulte toujours de l'espèce particulière de relations qu'établit entre les hommes

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l'habitation dans uu même lieu. La localité est même pour beaucoup dans la nature des intérêts : il y a des communes agricoles, il y en a de maritimes, d'industrielles, etc.

Le nom de commune est un nom nouveau, mais Finstitution est des plus anciennes. Les dêmes athéniens, les municipes romains n'étaieut pas autre chose. Le mot commune naquit au moyen âge. 11 indiqua alors une institution révolutionnaire. C'était bien plus qu'un simple dême ou un simple municipe; c'était une association^ une corporation municipale qui avait acquis le droit de se protéger elle-même, le droit de justice, le droit des armes, le droit de serment et par suite le droit politique tel qu'on le comprenait alors. Le sens du mot n'est plus aussi large depuis qu'il est reçu en principe, quoique toutefois ce principe soit loin d'être réalisé, que ces droits appartiennent à tous les individus en leur qualité de citoyens; mais le mot n'en est pas moins excellent, il exprime parfaitement la chose. S'il arrive un jour que l'association dans le travail s'universalise, les liens de la commune deviendront bien plus intimes, bien plus serrés qu'ils ne le sont, particulièrement dans les communes agricoles.

Ce que je viens de dire de l'espèce de but commun qui constitue la commune peut se dire de celui qui forme toute autre espèce de division

territoriale, le canton, la province, le département. Aussi je n'insiste pas. Seulement comme le but se généralise à mesure que Fespace grandit, il oiïre un intérêt moins immédiat. La commune est tou* jours Tintérét local prédominant. Elle est pour rhomme comme une seconde famille.

Dans l'organisation des divisions territoriales, il y a une importance extrême à ce que, dans un même pays, le même système règne partout ^ de telle sorte que le citoyen qui se déplace trouve en tous lieux le même régime. Autrefois, en France, les usages, les obligations, les droits variaient de province à province, de commune à commune. Il en est encore ainsi aujourd'hui dans une grande partie dfe TEurope. C'est un inconvénient grave, un embarras de chaque instant qu'on ne sent bien que quand on le subit. Il est si grand, autant pour le gouvernement et pour l'administration centrale que pour les particuliers, que ce fut une des premières réformes demandées dans la Révolution et une des premières opérées.

On entend dire souvent que la commune est rélément de l'État. De quelque manière que l'on définisse l'État, que Ton çntende par ce mot l'organisation politique ou la constitution administrative, cet axiome est plutôt applicable à l'antiquité qu'aux temps modernes. Chez les Grecs^ et surtout chez les Romains, avant César, on ne com-

prenait un grand empire que comme un ensemble de cites unies par une alliance inégale qui les soumettait à la suzeraineté d'une cilé souveraine. La direction politique appartenait à celle-ci et les conditions de Talliance constituaient le système administratif. Cbet nous^ il n'en est plus ainsi. Cependant cet axiome est encore en partie vrai à regard des pays où le gouvernement , en totalité ou en partie, est constitué comme si la nation était une association de provinces ou de communes^ par exemple là où, comme en Angleterre, une partie de la représentation nationale est composée de députés des communes. Mais les choses ne sont pas constituées partout de cette manière, et la tendance des sociétés de notre temps est dans une direction opposée. Par exemple, chez nous et chez tous les peuples qui nous ont suivis, on est citoyen par adoption ou par naissance, et non parce qu'on est membre de telle commune ou de telle province. On appartient au pays tout entier. On est pratiquement ce qu'on est moralement, participant du but commun d'activité. Chez nous, par conséquent, on est en même temps membre d'une commune, membre d'une famille, membre d'une association industrielle quelconque, travailleur libre ou fonctionnaire, mais ou est avant tout citoyen. C'est la qualité qui doit primer toutes les autres. La commune donc, dans notre

pays, n'est pas un élément de l'État sous le rapport politique; Test-elle sous le rapport administratif?

Aujourd'hui on conçoit l'administration terri* toriale d'un grand pays comme une hiérarchie de pouvoirs ou plutôt de correspondances qui, en s'éloignant du centre, s'appliquent à un espace de plus en plus restreint, jusqu'à atteindre la dernière division du territoire, c'est-à-dire la commune ; mais comme quelques-unes de ces parties, et particulièrement les communes, peuvent être parfaitement indépendantes et jusqu'à un certain point autonomes, on ne voit pas, même dans une telle conception, qu'il soit permis de dire que la commune soit un élément de l'administration de l'État, autrement et plus qu'une constante quelconque, plus que la famille, plus qu'une association industrielle.

Quoi qu'il en soit, si la commune n'est point, dans le sens où on le dit ordinairement, un élément de l'État, elle est certainement l'une de ces associations fondamentales qui, de même que la famille, font partie de la constitution d'une société politique. Elle est une des institutions que Ton doit ranger parmi les constantes ^

i. Voyez labrochuref de H. Feugueray : La commune et la république.

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L'administration, ou plutôt les administrations, sont des institutions de conservation , d*ordre et d'exécution. C'est leur rôle dans les constantes dont elles sont les organes; c'est encore leur rôle lorsqu'elles sont seules, comme dans la commune. Toutes les administrations se ressemblent, sous certains rapports d'organisation, quoique leur objet difiere ; mais k Tégard de l'objet la dissemblance est aussi complète que possible. Il n'y a en effet aucune similitude entre une constante et une autre, par exemple, entre la constitution d^un corps enseignant et celle d'un corps judiciaire, entre une commune et une autre, entre une com- . raune agricole, une commune maritime ou une commune manufacturière. Aussi c'est par le seul côté administratif que les pouvoirs centralisateurs ont toujours cherché à saisir des institutions si diverses. Cependant la différence est si manifeste et si absolue que, dans un pays unitaire comnae le nôtre , on a été forcé d'établir plusieurs ministères.

Mais l'existence des constantes ne tient nulle^ ment à leur dépendance d'un pouvoir central ; il n'est pas nécessaire non plus à la marche réguhère des choses^ dans le sein de chacune d'elles, qu'elles soient centralisées. Pour plusieurs d'entre elles, le contraire est certainejpent préférable. L.e sentinient du devoir social, Tintérét, TobéissaDce

à la loi peuvent suffire pour toute discipline. Il y a eu des époques, dans notre histoire, où il en était ainsi pour plusieurs institutions. Il y a encore aujourd'hui des pays où quelques-unes jouissent d'une certaine autonomie. On ne peut nier que les institutions d'enseignement, les institutions judiciaires, les administrations locales et communales ne puissent avoir leur autonomie sans danger et souvent avec avantage. La concurrence des universités en Allemagne est une des circonstances les plus favorables à l'enseignement. L'utilité de l'indépendance des corps judiciaires n'est pas contestable. Celle des communes ne l'est que dans des cas exceptionnels sans importance auprès de l'avantage qui résulte d'une situation libre. Il est très-probable qu'il y aurait utilité à l'indépendance même de l'administration des finances. Au reste, dans le système de la centralisation, on est obligé d'accorder aux administrations spéciales une certaine possession d'elles-mêmes, un certain droit de résistance ou mieux de conservation. Plus elles sont spéciales, plus cela est nécessaire afin qu'elles répondent au but de leur institution, afin qu'elles soient à l'abri des caprices et n'obéissent qu'à la loi. Dans l'état présent , on ne voit que l'armée à laquelle la centralisation convienne absolument. Encore on a l'exemple de forces militaires organisées différemment, de telle sorte que leur dé-

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pendanoe du pouvoir central est eu quelque sorte conditionnelle et ne peut s'obtenir qu'autant que ce pouvoir est d'accord avec la nation. Telles sont les milices Suisses et la garde nationale partout. En définitive, l'action du pouvoir central sur les constantes de conservation et les administrations spéciales ne devrait se manifester que par la législation et la surveillance. Nous reprendrons ces questions dans le livre suivant.