CHAPITRE VI

• 236. Les formes du gouvernement sont, ainsi que nous l'avons vu, très-diverses. Il en est évidemment un certain nombre qui sortent du cadre tracé par Aristote.et par Montesquieu. On oe peut les y faire rentrer que par force en quelque sorte^ en considérant comme prédominantes certaines analogies et en négligeant des caractères qui sont véritablement les principaux. Il n'est pas permis par exemple de considérer comme suffisamment exacte une classification qui met ensemble et déclare pareilles trois constitutions aussi différentes que celle de Sparte où la double royauté était héréditaire, celle de Rome où les deux consuls étaient annuels, et celle d'Angleterre où la couronne et la pairie sont héréditaires. Cependant

CLASSIFICATION DES GOnVERlSEMRNTS. [VXi nous devons conserver les nomenclaUires d'Aristote et de Montesquieu. Elles représentent des faits; elles se rapportent à des états qui ont existé, qui existent encore. Elles ne sont inexactes que lorsqu'on les généralise et qu*on les applique à des phénomènes que leurs auteurs n'avaient ni vus, ni prévus.

237. Il y a deux principes qui me paraissent dominer toutes les formes gouvernementales et en déterminer le caractère : ce sont le principe héréditaire et le principe électif. Par élection j'entends ici le libre choix des citoyens ou des associés. Dans le premier cas, les pouvoirs gouvernementaux sont exercés à titre de droit personnel, à titre d'intérêt et de privilège de famille ou de race, en un mot à titre de propriété patrimoniale ; dans le second cas, les pouvoirs sont des fonctions; ils sont exercés à titre de services, de devoirs ou de représentation.

Il y a opposition entre ces deux principes. L'un est la négation de l'autre. C'est aussi comme adversaires qu'ils apparaissent dans l'histoire. A chacun d'eux se rattache une série particulière de faits historiques qui expriment Tes résultats de leurs luttes séculaires. Quand on place ces deux séries l'une vis-à-vis de l'autre, on remarque tout de suite que l'une est décroissante et l'autre croissante. Or la série décroissante est celle du rôle de

:VSk TRAITÉ DE POUTIQl E.

riiérédité en politique, et la série croissante est celle du rôle de réleclion. Suivant la méthode des progressions on doit considérer ce double mouvenaent comme une démonstration des tendances de rhumanité et on peut en déduire Tavenir \

Plus en eiïet on recule dans le passé, plus llierédité est prédominante. Déjà dans les sociétés incomplètes et primitives, livrées encore à une vie nomade ou semi-nomade, où il n'existe aucune division du travail, cette prédominance est fortement caractérisée* En effet, on n'est associé que par cela seul que l'on descend du même père^ que Ton est du même sang. Conserver la famille, conserver la tribu, voilà l'unique but. Tous les autres hommes sont irrévocablement des étrangers et le nom d'étranger est synonyme d'ennemi ou cl'esclave. De plus, dans ces sociétés, il y a ordi nairement une sorte de tradition du droit d'aînesse. Celui-ci est représenté par une famille, par une tribu gouvernante ^ ou par une tribu sacerdotale. Certes dans cet état social, qui a été celui des temps primitifs de la Grèce, celui des Juifs, celui desTartares, celui despoths, etc., l'hérédité a joué déjà un très^rand rôle ; mais ce rôle a été

i . Voyez mon Introduction à la science de Vhistoire^ 1. 1, méthode des séries.

plus grand encore dans les sociétés complètement organisées.

Dans les grandes civilisations qui occupent la haute antiquité et dont un souvenir suflisant est venu jusqu'à nous, Thérédité apparaît comme le principe de l'organisation tout entière. On naissait pour être roi, pour être prêtre^ pour être so|d^^9 comme on naissait pour être laboureur, marchan49 ouvrier, pour exercer ^es plus humbles métiers. Telle était l'organisation sociale en Egypte; telle elle était dans les Indes. Le système actuel des castes indoues nous en présente les restes, Çlais à mesure qu'on s'éloigne de ces premiers temps^ le règne de l'hérédité diminue; chaque révolution politique lui enlève quelque chose; pendant un certain temps elle conserve les fonctions supérieures; ensuite quelques-unes lui échappent. Or quelle institution la remplace? C'est l'élection. Celle-ci d'a|3ord vient d'en haut, puis elle vient d'en bas, c'est-à-dire du vote des intéressés. Et cette dernière grandit et se généralise à mesure que l'autre se restreint. De là la possibilité, dont je parlais tout à l'heure, de construire deux séries historiques parallèles, se définissant l'une l'autre par leur opposition même, Tune décroissante, l'autre croissante. A moins de supposer, dans les tendances de la civilisation, un changement radical qui vien4rait on ne sait d'où, on est conduit à

.\'M\ ' TRAITK DK POLITIQrK.

conclure de ce fait que le système électif doit un jour devenir non moins universel que le fut le système héréditaire. C'est ainsi que Thistoire donne des certitudes imprévues. Le christianisme, qui est la religion des peuples les plus avancés, n'admet, depuis dix-huit siècles, que l'élection comme principe de pouvoir dans son sein.

238. Puisqu'il s*agit en ce moment, pour nous, de la classification des formes de gouvernement, les deux principes, dont je viens de parler, doivent y dominer comme ils dominent dans l'histoire. Je procède à la manière des naturalistes et je n'ai d'autre but que de mettre les faits dans leur ordre naturel.

En conséquence je divise d'abord les gouvernements en héréditaires et en électifs. Ce sont deux genres sous chacun desquels j'inscris, comme espèces, les formes typiques décrites par Aristote et Montesquieu. Il y a en effet des monarchies héréditaires comme aujourd'hui en Europe et des monarchies électives comme autrefois en Pologne; il y a des despotismes héréditaires comme en Turquie, et des despotismes électifs comme dans Tancienne république d'Alger et chez les Mameluks; il y a des aristocraties héréditaires comme à Venise, et des aristocraties se recrutant par voie d^élection sous diverses formes, comme les éphores à Sparte, comme les sénats ou les conseils gou-

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS, 337 vernauts de quelques villes souveraines d'Italie et d'Allemagne au moyen âge. Enfin ^ en prenant le mot aristocratie dans le sens même que lui donnait Aristote, nous trouvons, comme Tun des éléments de plusieurs gouvernements mixtes des temps modernes, une aristocratie complètement élective; il me semble en effet qu*on peut appeler ainsi les sénats ou chambres des pairs qui procèdent de Télection^comme le sénat belge. La démocratie, telleque nous la concevons aujourd'hui y est la seule espèce typique qui ne paraisse pas pouvoir être comprise dans les deux genres à la fois. Cependant la démocratie antique n'échappe pas à l'hérédité aussi complètement qu'on le croirait. Prenons pour exemple la démocratie athénienne. C'était, il est vrai, le peuple en masse, réuni en assemblée générale, qui gouvernait ; mais pour faire partie de ce peuple il fallait être né citoyen de père et de mère, et il ne suffisait pas d'être né à Athènes. U y avait une population nombreuse, libre et originaire d'Athènes, qui ne faisait pas partie de la cité. Les citoyens y formaient une caste, rien de moins. On peut donc dire que dans les démocraties de ce temps le principe héréditaire était encore prédominant. Prenons maintenant un exemple opposé^ celui de la démocratie romaine. Là, sans doute, pour participer à la souveraineté, il fallait appartenir à une tribu ou à une centurie; mais c'était

338 TRAITÉ DE POUTIQUE.

un magistrat qui faisait les inscriptions et il admettait les affranchis aussi bien que les purs Romains. C'était une politique, dans cette république, de s'assimiler les esclaves, et c'est par cette méthode qu'elle eut toujours une population capable de suffire à toutes ses guerres. Mais j'ai eu tort de parler ici de la constitution romaine; elle n'appartient ni à l'un ni à l'autre des deux genres dont il vient d'être question. Sa place est ailleurs.

Pour comprendre tous les faits^ il n^ suffit pas, en eff*et, de ces deu& premiers genres. Il faut y ajouter un troisième qui est mixte ou syncrétique. Dans celui-là, j'inscris tous les modes de combinaison où se mêlent le système électif et le système héréditaire. Ce genre n'a ni plus ni moins de réalité historique que les deux précédents. Il représenta la période de transition de Tun à l'autre. C'est à celui-là qu'appartient le gouvernement romain dont nous venons de parler, mais avant César; c'est encore à celui-là qu'appartiennent le gouvernement anglais et le gouvernement institué en France ()ar la charte de 1 814. Dans ces constitutions une part importante est donnée au système électif; mais celui-ci est loin d'être pur de toute influence héréditaire. En général le droit ou l'influence électorale y est établie sur le cens. Par suite, les électeurs forment une oligarchie fondée sur la, fortune et comme les fortunes sont en gêné*

GLASSIFIGÂTIOIH DES GOUYEflNEMENTS. d3d

rai le fruit de Théritage, iUe trouve que le système héréditaire y joue un plus grand rôle qu'il ne parait au premier coup d'œil. Notre ancien système de vote universel à deux degrés était autrement pur et valait mieux.

Comme je ne veux pas ici développer cette classification, ce qui ip'exposerait à me répéter, mais seulement la proposer, je n*en dirai pas davantage. Je me bornerai à quelques remarques sur les points principaux que je viens de toucher.

239. On comprend sans peine que l'hérédité du pouvoir ne constitue p^s le gouverneqient le plus favorable au progrès. Elle met à la tète de rÉtat un intérêt toujours le même, l'intérêt dynastique. Cet intérêt répugne naturellement au changement parce qu'il croit que le mieux pour lui est ce qui l'a établi et maintenu depuis longtemps. Il ne devient progressif que devant le danger^ lors* qu'il faut qu'il prenne parti dans une lutte entre citoyens, ou lorsqu'il est menacé du côté de l'étranger. Encore opère-t-il ces progrès le plus lentement possible, comme il arrive en toutes choses où la volonté est contrainte et nop spontanée. Mais s'il est peu progressif dans le sens général, il Test beaucoup en ce qui le concerne ; il a une grande propension à étendre son pouvoir dans toutes les directions. Il a l'ambition commune aux propriétaires d'être sans rivaui et d'accroître

ses domaines. La guerre et les conquêtes sont d^ailleurs des moyens de détourner Tattention, d'occuper les esprits inquiets^ d*épuiser des forces exubérantes. Enfin comme en raison de l'héréditéy la solidité et la grandeur d'un royaume deviennent des intérêts égoïstes ou de familley ce genre de gouvernement est très-propre à rallier autour d'un centre commun des groupes dispersés de populations^ les débris de peuples dont le but est épuisé, et à fonder de grands empires. En même temps , comme il est sous tous les autres rapports stationnaire et conservateur, il peut convenir aux pays dont le but est épuisé et où par suite il n'en reste plus d'autre que celui de conserver ce qu'on possède.

Dans un gouvernement héréditaire purement monarchique^ c'est-à-dire sans noblesse héréditaire, le monarque est tout. Il peut arriver qu'en vertu, par exemple, d'une croyance religieuse, comme ou l'a vu plusieurs fois, ce monarque se propose mieux et plus que son intérêt dynastique et s'attache à un but impersonnel. Alors il devient initiateur à un certain degré ; il met son pouvoir au service du progrès. Mais, malheureusement, ni le caractère, ni l'intelligence, ni la foi ne sont héréditaires. Il est ordinaire que dans les familles et plus encore dans celles que leur élévation soustrait aux incertitudes de l'avenir et aux émulations

de la concurrence, les fils ne soient pas dignes de leurs pères. C'est par ce vice de famille que périt le grand empire carlovingien. 11 avait été fondé par les efforts suivis de trois hommes supérieurs qui avaient compris Tœuvre de leur temps et qui l'avaient poursuivie sans dévier. Un succèsseur incapable mit, en un seul règne, cet empire si bas qu'il ne put se relever.

Les aristocraties héréditaires valent mieux sous ce rapport que les simples monarchies. Il y a toujours chance d'y trouver des hommes à la hauteur des circonstances. Elles ont d'ailleurs les mêmes ambitions, les mêmes dispositions à étendre leur domaine et leur pouvoir, les mêmes intérêts à la guerre ou à la conquête. La république aristocratique de Venise doit être ici prise pour exemple. Elle se maintint plus de treize cents ans. Elle était encore puissante lorsqu'elle succomba devant une force à laquelle rien ne résistait alors.

Lorsqu'à une monarchie héréditaire est jointe une aristocratie également héréditaire, il est rare que le gouvernement soit paisible. La noblesse n'est pas, comme on l'a répété d'après une observation de quelques années, un appui pour le pouvoir royal ; elle est au contraire une contrainte et un obstacle. La couronne y trouve des privilèges qui la limitent, et la noblesse elle-même trouve dans la couronne une barrière qui l'arrête. Aussi

342 TRAITÉ DE POLmQUB.

cette espèce de gouvernement est-il toujours agité par des entreprises et des intrigues de diverses sortes : mais s'il y a quelques désordres, ce mal est au moins compensé par le mouvement et par son résultat. C'est en effet grâce à ces agitations, et à l'aide des rivalités entre les deux pouvoirs, que le progrès se fait jour.

La constitution dont il s'agit a régné, pendant une assez longue période de temps, en France et en Angleterre. Qu'y voyons-nous? une rivalité constante entre les deux puissances. Chaque parti cherchait des forces partout afin de subalterniser son adversaire. Il appelait à lui tout ce qui pouvait l'aider. C'est ainsi qu'en Angleterre, avant la grande charte, la noblesse s'appuya sur les communes et par stiite favorisa leur avancement politique; tandis qu'au contraire, en France, ce furent les rois qui appuyèrent le mouvement des communes, s'en aidèrent contre la noblesse et procurèrent l'avènement du tiers état. Malheureusement pour nous et aussi pour eux, ils s'arrêtèrent en route ; ils reprirent tous les préjugés et toutes les passions de notre aristocratie, au moment où il s'agissait de terminer leur œuvre en constituant des états généraux réguliers.

Si, comme nous l'avons vu^ les aristocraties héréditaires ont plus de continuité dans leur action, et moins de déraillances que les monarchies

CLASSIFICATION DES GOUVERIŒMENTS. 343 du même genre, elles sonl sujettes à d'autres vices. Elles sont d*abord plus insupportables pour les peuples ((u'elles gouvernent, plus tracassières, plus avides. Mais ce qui les rend encore pires et même ce qui menace constamment de les perdre, c'est qu elles tendent inévitablement à se diviser contre elles-mêmes. Il s'y produit des rivalités d'ambition, dès dissidences, des antipathies, en un mot des partis qui deviennent aussi héréditaires. C'est à ce point qu'à Venise il ne fallut rien moins que la terreur du tribunal des Dix pour en triompher. A Gênes on prit une autre mesure qui caractérise bien la nature du danger et du mal. On posa en principe, en 1190, que l'administration de la ville ou la fonction de podestat serait désormais confiée à un étranger, et l'on s'en trouva si bien que, vingt-six ans après, on remit aussi à des étrangers l'administration de la justice.

Cependant ces rivalités d'ambition entre les familles aristocratiques ont un bon côté : elles favorisent quelquefois le progrès. C'est par là en effet que commencent les révolutions qui changent la constitution et élèvent la condition des masses populaires.

Presque toutes les aristocraties urbaines, depuis la chute de l'empire romain, ont commencé par être des oligârchips ou, selon l'expression moderne, des bourgeoisies. En effet une oligarchie

Mkk TRAITÉ DE POUTIQUE.

fondée sur la fortune ne peut manquer de conclure à une noblesse héréditaire. L'hérédité perpétue le pouvoir dans les mêmes familles en y maintenant la richesse, et finit par convertir eo un droit héréditaire ce qui n'était d'abord qu'un pouvoir accidentel. Les déplacements de fortune sont rares lorsqu'on mène une vie disciplinée, et on discipline généralement sa vie quand ou y a un grand intérêt. D'un autre côté^ une famille riche a cent fois plus de chances pour conserver et accroître ses biens, qu'une famille pauvre pour en acquérir. Aussi, très-probablement, si le régime électoral instauré parla charle de 181 4, aidé du droit d'ainesse qu'on voulut rétablir, se fût maintenu pendant seulement un siècle, le corps électoral lui-même fût devenu une oligarchie nobiliaire d'une nouvelle espèce, et certes ce n'eût pas été un progrès. La France a donc bien fait, quoi qu'on en ait dit, de rejeter ce système.

Si les aristocraties ont plus d'esprit de continuité, et une habileté plus suivie que les monarchies, c'est parce que la délibération et l'élection y jouent un certain rôle. Ces aristocraties en effet, si peu nombreuses et si enfermées ([u'eiles soient, forment comme de petites cités où tout dépend du vote des intéressés. Or, lorscju on a le choix entre plusieurs hommes et plusieurs avis, il y a toujours plus de chances en faveur du mieux, que

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 345 dans les monarchies où lout dépend de la volonté d'un seul qui peut être un homme médiocre^ distrait par les passions de la jeunesse ou afTaibli par la maladie ou l'âge.

240. Dans des sociétés politiques, telles que les nôtres qui sont composées de populations nombreuses, occupant de vastes territoires, séparées par de grands espaces, et ce qui est plus important encore, où chacun est en même temps rhomme d'une profession spéciale et l'homme de la nation c'est-à-dire citoyen, ce n'est qu'en nous faisant représenter par des députés que nous pouvons exercer notre droit de participation aux affaires publiques. Le système électif devient ainsi le principe du gouvei*nement. Le système représentatif et le système électif sont deux institutions corrélatives qui ne vont pas l'une sans l'autre, qui n'acquièrent leur réalité et leur perfectionnement que l'une par l'autre.

Dans les démocraties les plus pures de l'antiquité où les citoyens en petit nombre n'avaient d'autre occupation que celle du forum, d'autre profession en (|ueique sorte que celle de citoyen, et enfin gouvernaient directement eux-mêmes, l'élection ne servait qu'à pourvoir à certaines fonctions administratives et militaires spéciales qui ne représentaient rien de plus que ces fonctions ellesmêmes. Aujourd'hui les choses sont forcément

autres ; tous les pouvoirs dans le gouvernement doivent être représentatifs. C*est en cela surtout que notre idéal de gouvernement diffère de Fidéal des anciens.

11 y a aujourd'hui deux doctrines sur ce que Ton doit entetidre par représentation en politique. II y a deux déRnitions de ce mot.

Dans Tune, le représentant est considéré uniquement comme rhomme de ses électeurs, comme tenant leur place et rien de plus, ayant charge de leurs droits et de leurs intérêts ainsi qu'un avocat ou un avoué devant un tribunal, en un mot comme un simple mandataire, un simple délégué. Dans celte doctrine Télu n*est rieti par lui-même; il n'est quelque chose que par les électeurs qu'il représente ; il n'a droit de parler qu'en leur nom.

Dans l'autre, au contraire, le représentant une fois nommé, devient l'homme de la nation. Il est considéré comme la représentant tout entière.

Ces deux doctrines ont chacune son origine historique. La première nous vient des usages de nos premières assemblées politiques, usages analogues dans toute l'Europe. Ainsi, dans nos états généraux de France, le clergé ne représentait que le clergé, la noblesse que la noblesse, le tiers étal que le tiei*s état, et dans une époque antérieure celui-ci tae représentait même que certaines com-

CLASSinCATlON DES GOUVERNEMENTS. 347 munes et certaines corporations, les parlements, rUniversité. Prenons, comme exemple, le gouvernement anglais qui n'est qu'un perfectionnement du système où ilous eût conduits l'établissement régulier des états généraux. La couronne n'y représente en droit rien de plus qu'elle-même. Dans la chambre haute, pairs, laïques et ecclésiastiques ne représetitent qu'eux-mêmes personnellement. Si la noblesse et le clergé peuvent se considérer comme représentés par les pairs, c'est à cause de l'identité des intérêts et non en droit. Quant à la seconde chambre, elle ne représentait dans l'origine que les communes. Le temps et la force des choses en ont uii peu changé, il est vrai, lé caractère primitif; tuais, en principe, elle est toujours la chambre des commutaes.

C'est la révolution française qui me paraît avoir inauguré pratiquement la seconde doctrine. Ici le gouvernement est considéré comme un abrégé, une image de la nation elle-même dont il est l'élii. Celle-ci est supposée présente tout entière avec tous ses devoirs et ses droits dans son unité souveraine,dans sa puissance d'initiative etd'acceptation, de législation et d'action, dans ses sentiments et ses intérêts. Le gouvernement, eii un mot, est comme une petite cité qui représente et résume la grande. Cette doctrine parait aujourd'hui adoptée par tous les |)euplés européens qui arrivetit

aux gouvernements libres. Elle parait aussi la meilleure.

En effet, ce ne sont pds les côtés par lesquels les hommes diffèrent et s'individualisent qu'il sV git de représenter, mais c*est celui par lequel ils se ressemblent et se confondent, par lequel ils sont citoyens et parties de la nation. Le gouvernement^ comme la nation, ne représente pas seulement le présent, l'actuel de la politique, mais encore la tradition, les engagements pris, les espérances, les prévoyances établies, et enfin ce qui comprend et couronne le tout, le but d'activité commun.

241 . Il y a un système d'association qui est celui de sociétés politiques qui commencent à se former ou qui achèvent leur formation, et dont nous devons parler à cause du grand rôle qu'il joue aujourd'hui et des espérances qu'y attache l'opinion; c'est le système des associations fédératives. Il est compatible avec toutes les formes de gouvernements dont il vient d'être question; mais il n'est pas lui-même un gouvernement.

On distingue dans ce système deux formes principales, l'état de simple confédération et l'état de fédération. On peut considérer, ainsi qu'on va le voir, ces deux formes comme des degrés par lesquels des groupes de sociétés sont en position de s'avancer vers l'union complète. L'état de confé-

dëration représente le début de Tassociation; il y a dans cet état tendance à se transformer en fédération complète, et dans l'état de fédération tendance vers l'unité. Je n'ai pas besoin de dire que ces transformations, dont je n'exprime ici que les degrés principaux, ne s'opèrent qu'à condition d'un but commun d'activité adopté par les di« ▼erses sociétés qui font partie de l'union. Je vais décrire séparément ces deux états dont l'histoire nous ofîre d'assez nombreux exemples.

I-e système de confédération résulte d'une alliance entre des Étals, tous également indépendants, conservant leur autonomie propre, leur gouvernement particulier et complet, alliance dont le but primitif fut de fonder leur indépendance vis-à-vis de l'étranger et dont le but secondaire, mais constant, est de la maintenir, soit vis-à-vis du dehors, soit vis-à-vis les uns des autres. Celte alliance diffère des traités du même genre qui se font entre nations, en ce qu'elle s'établit pour exister toujours et surtout en ce qu'elle se centralise dans un pouvoir plus ou moins régulier, chargé de la représenter et de garantir ses intérêts, tant vis-à-vis d'elle-même que vis-à-vis du dehors. De cette manière, les divers États peuvent faire corps, tout en restant réciproquement indépendants. Tel fut l'ancien Empire germanique avec ses diètes et son empereur élec-

350 TBAITÉ DE POUTIQUË.

tif; telles étaient TaDcienne coiifédéralion wme, les ligues grises, I4 ligue acliéeppe ; telle es| aujourd'hui la confédération germanique. Cette simple énumération suffît pour démontrer à quel point deS) États confédérés peuvent être indépendants et autonomes sans que l'alliance soit rompue, puisque, dans quelques-nnesdecesconfédérations, les formes de gouvernement propres à chaque État ont diiTéré autant que possible. Parezemplei en Allemagne, il y S( à peine quelques années, il y avait des monarchies absolues, des gouvernements représentatifs, des principautés féodales, à côté de villes libres s'administrant sous forme républicaine. Cependant la confédération est d'autant meilleure quç la constitution intérieure des divers États qui la composent est moins dissemblable et plus uniforme, comme elle l'était dans la ligue achéenne. fille est encore d'autant meilleure que le pouvoir central a plus le caractère d'une repré^ senlation. Ce pouvoir peut en effet être établi de manière qu'il soit constamment représenté conime il l'est en Suisse^ ou seulement d'une fuanière accidentelle et intermittente comme en Alleoiagtie. 11 y ^ des degrés en quelques sorte infinis^ par lesquels une confédération peut s'éloigner de l'état fédératif ou s'en rapprocher sans se confondre avec lui. Ainsi elle s'en éloigne lorsqu'il est permis, comme autrefois il l'était en Allemagne et en

CLASSIFICATION QGS GOXJVOÇNf^MElVTS. 351 Suisse, àuQ Étatpartic^}ier c|e fairç des a|lianc^$ offensives ou cléfensjves avec l'étraDger. ^He 3'en éloigneencore lorsqu'elle comprend des Étajs (lopt les intérêts et le$ buts sont opposés entre eux et en même temps sans rapport avec ceux de la confédération, comme ceux de 1^ Prusse et de rAu^riche en Allemagne. Elle s'en rapproche au contraire lorsque certains intérêts sont mis et gérés en commun; tels que, par exemple, )e$ re)ations diplomatiques, le système militaire, le commerce extérieur et les douanes^ les voies de communication, les monnaies, les poids et mesures; ipais toutes ces cboses ne sont qu'administratives et il peut se trouver en conséquence qu'elle^ soient ré* glées uniformémenti lorsque la solution de questions plus importantes, telles que ce)le de la forme du gouvernement, 4^^^^^ d'État ài État.

Ce qui caractérise essentiellement l'État fédératif, ce qui le distingue nettement de la simple confédération, c'est l'existence d'un gouvernement régulier pt continu. Le pouvoir exécutif y peut être monarchique comme il l'était dans la fédération gallo-française ; pu il peut; être électif et présidentiel comme il l'est aux États-Unis d'Amérique ; ou bien encore appartenir à uue sorte de directoire ou de ministère, conime en Suisse; mais il est de toute nécessité représentatif; car, autrement, chaque partie de la fédération,

usant on abusant de l*indëpendance ou de 1 autonomie qu'elle possède, se croirait en droit de se refuser à ce qu'elle n'aurait pas consenti ellemême , de se séparer peut-être à propos de décisions sur lesquelles on ne Taurait pas consultée. Cest ainsiy comme nous l'avons vu, que dans la fédération française des premiers siècles, la monarchie^ tout héréditaire qu'elle était, tout absolue qu'elle prétendait être, s'appuyait cependant sur une représentation nationale, fort imparfaite sans doute, mais qui n'en était pas moins très-effective.

Il y a divers degrés d'union possible dans la forme fédérale. Les liens qui unissent les États sont plus ou moins serrés selon que plus ou moins d'autorité est accordée au gouvernement. Ainsi ou peut considérer comme réalisant le moindre degré d'union la constitution des anciens États unis des Pays-Bas où l'accord du stathouder, du premier ministre et des députés des États n'était pas admis comme suffisant, à moins que ces députés n'eussent reçu un mandat spécial, lorsqu'il s'agissait de certaines décisions graves, telles que des déclarations de guerre, des traités de paix ou d'alliance. Il en est de même aujourd'hui en Suisse, à certains égards. Chaque canton, par exemple, peut modifier sa constitution particulière ; il peut également contracter des alliances avec l'étranger pour des

CLÂSSinCATION DES GOUVERNEMENTS. 353 intérêts économiques. Seulement l'approbation du pouvoir central de la Fédération est exigible dans ces deux circonstances.

L'existence d'un gouvernement n'est pas le seul caractère qui distingue l'état fédéral de la simple confédération. Il en est un autre non moins important; c'est l'extension du but d'activité. Celui-ci ne consiste plus uniquement à mettre en commun les forces de tous pour la défense d'un seul, à garantir à chaque État son autonomie et enfin comme dernier résultat à maintenir la paix entre les États confédérés : il va plus loin, je dirai même plus haut; il consiste aussi, en effet, à garantir les droits individuels et politiques des citoyens dans chaque État, à imposer des devoirs soit aux États eux-mêmes, soit aux citoyens. Ainsi, au lieu de représenter un simple int^ét de conservation, il se convertit en une doctrine morale.

Cette extension morale du but n'est pas la conséquence nécessaire de l'existence d'un gouvernement fédéral, quoiqu'il doive l'accompagner toujours; mais il en est le plus souvent la cause. Ainsi, pour la confédération allemande, il est probable que peu de personnes eussent pensé à la transformer en un État fédéral, si les habitants eussent possédé, dans chaque État, avec une égale assurance et une sécurité complète, les droits indi-

354 TRAITÉ DE POLttiQUE.

vidùels et politiques, le gouvernement rej)résen-

tatif auxquels aspire la civilisation moderne.

Le système fédéral des États-Unis d'Amérique et son gouvernement y sont cités comme des modèles d'une constitution républicaine. La constitution primitive a accordé au gouvernement tous les droits qui sont les attributs nécessaires de ses devoirs, droits de paix, de guerre et d'alliances, droit de surveiller la milice, de lever et de commander des armées, droit de percevoir des impôts, en un mot tous les droits administratifs qui ont été énumérés plus haut. Tout semble prévu au point de vue de la représentation de Tunité nationale vis-à-vis de l'extérieur et au point de vue administratif; mais, en même temps, la plus grande indépendance a été donnée aux Etats; nulle institution de surveillance n'y représente l'autorité centrale. Aussi est-îl arrivé que des États se sont refusés à l'exécution de certains articles qui ne leur convenaient pas dans des conventions internationales; aussi a-t-on vu des armées de volontaires se former sur certains territoires et aller tenter des conquêtes dans des pays voisins avec lesquels la fédération était en paix. Il y a plus, la législation civile^ pénale et comoierciale, quoique d'origine anglaise, n'est pas absolument la même dans tous les États. Enfin les conditions électorales ne sont pas non plus les mêmes partout.

CLASSIFICATION DÈS GOUVERNEMENTS. 385 Dans certains États pour être électeur il faut payer un cens, dans d'autres il faut être propriétaire ou fermier, dans d'autres il sufïit d'être citoyen. Les conditions de naturalisation ne sont pas moins variées. Ainsi l'unité, l'espèce d'unité qui est partout désirable, est loin d'exister. Nous verton s de voir le Sud s'armer contre le Nord. La justice et l'humanité étaient du côté de celui-ci, et la victoire, cette fois, a été pour la bonne cause. Un grand motif de désunion, l'esclavage va disparaître ; mais cet intérêt n'était pas le seul motif de l'insurrection; il n'était pas même le premiet", H y avait, avant celui-là, la jalousie du Sud contre le Nord, sa fierté blessée dans l'élection présidentielle qui, pour la première fois, n'était pas tombée sur un des siens, enfin des intérêts commerciaux et des questions de douane. Grâces à l'énergie et à la patiente ténacité du Nord, Tinsurrection est vaincue, et Tunion qui menaçait de se rompre va être rétablie; mais qui pourrait affirmer qu'un fait analogue ne pourra pas se reproduire un jour!

La constitution américaine donne à peu près au gouvernement toutes les attributions nécessaires pour établir l'unité administrative; mais c'est précisément dans l'administration quel'unité est moins importante et que l'autonomie locale est plus désirable pour certaines parties. L'unité la plus

importante et j'oserai dire l'unité indispeusable, est celle de la législation civile, pénale et commerciale, ainsi que celle de la législation civique qui règle les devoirs et les droits des citoyens. C'est précisément cette unité qui manque aux États- Unis. C'est celle-là sans doute que le gouvernement de Washington, instruit par les derniers événements, cherchera d'abord à établir. Probablement aussi^ par suite des défiances qui subsisteront après la guerre, pensera-t-il à établir dans les États du Sud une autorité quelconque chaînée d'y représenter le pouvoir fédéral. Il y a aux États- Unis, deux grands partis : celui des démocrates, qui ne voient dans la société que l'individu et ses intérêts et qui en conséquence veulent l'indépendance absolue des États; c'était le parti du Sud. Le second parti est celui des républicains qui croient à l'existence d'une chose publique, qui veulent l'union et en conséquence doivent incliner vers l'unité : c*estle parti qui triomphe en ce moment. En résumé, il semble que rétablissement d'un pouvoir central continu, régulièrement constitué, formant gouvernement en un mot, doive avoir pour conséquence, dans une confédération, d'amener l'État fédéral^ et dans une fédération, de conduire à l'unité sociale, c'est-à-dire de convenir des États d'abord complètement indépendants en États unis, puis ceux-ci en simples provinces, ou

en d'autres termes, en administrations locales, jouissant seulement de Tespèce d'autonomie nécessaire dans une bonne et libérale organisation de la chose publique. Un gouvernement, en effet, est nécessairement une institution de progression; quelque modéré qu'il veuille être, quelque défiance qu'il ait à l'égard de ses propres tendances, qui sont d'accroître incessamment son pouvoir, néanmoins il marchera. Il subira les obligations des initiatives et des acceptations. Il agira, et lorsque son activité ne sera pas détournée vers des affaires extérieures, elle devra s'exercer forcément à l'intérieur. Il posera dans la fédération un autre but que celui de la défense réciproque, c'est-à-dire un but moral, si toutefois ce but lui-même n'a pas été la cause de son institution. Il ne sera donc plus seulement l'agent des États, mais le représentant de la population elle-même et, ce qui est plus, le représentant de quelque idée, de quelque doctrine qu'il s'efforcera de faire triompher. Il inaugurera ainsi l'œuvre d'unification, et en définitive, de progrès en progrès, il fera, selon les lieux, de plusieurs États un seul État, ou de plusieurs peuples un seul peuple \

Mais c'est assez discuter des probabilités. Lais-

' Il est probable que dans un avenir quelconque, telle sera la marche des États-Unis eux-mêmes. 11 semble qu'elle soit

sons lliypcftièse, et reprenant la question de la classification des formes de gouvernement^ voyons à laquelle d'entre elles appartiennent les diverses espèces de fédérations.

On ne peut ranger l'état de confédération parmi

sur le point de commencer. Ce qui a retardé ce mouTement, cVst leur position particulière, c'est Tinipulsion ou Thabitude qu'ils tiennent de leur origine même. Après avoir conquis leur indépendance, ils ont continué dans une voie déjà établie. C*est toujours un peuple de colonisateurs par voie d'entreprise individuelle exactement comme sous le régime anglais. Il s'avance incessamment sur le territoire immense qoi lui est ouvert, portant partout le caractère de l'indépendance et de rintérét individuel par lequel toute colonisation commence. Lorsque les colons sont assez nombreux sur un point, ils forment, dans leur propre intérêt, un gouvernement et constituent un nouvel Etat. Ainsi le:- Etats s'ajoutent aux Etats. Chaque gouvernement partiel n'a d'autre but que ses fondateurs, la protection de leurs personnes et de leurs intérêts. Jusqu'à ce jour, le gouvernement général, lui-même, n'a eu d'autre but que celui de chaque État particulier, proléger les personnes et les intérêts. Si l'on voulait définir le but des États-Unis, avant la guerre actuelle, on pourrait dire que c'était la production et tout ce qui s'y rapporte. C'était un but purement matériel. Or ce but ressemble beaucoup à un intérêt extérieur; il est capable de détourner l'attention de toute autre question; et en effet il a eu, pendant longtemps, ce résultat. On dira que j'oublie la chose principale et la seule morale de lacomtitulion : la liberté individuelle. Non ; mais elle existait déjà avant rindépendance, même en matière religieuse ; car les colons se composaient de réfugiés de toutes les sectes et de toutes les opinions. Tant que les États-Unis auront de la place pour s'étendre, du sol à peupler, le but actuel pourra leur suffire. Mais lorsque la population sera aussi serrée qu'en Europe, d'autres problèmes surgiront, auxquels le but actuel ne répond pas.

les systèmes (]e gouvernement^ car dans ce cas il n'y a pas à propre^ient dire, d^ gouvernement. Il en est tout autrement de TÉtat fédéra); il y a là uq système de gouvernement. On pourrait, il est vrai» se borner à le considérer comme transitoire et le classer en conséquence dans les formes secondaires; mais ce serait d'abord dépasser les droits de l'hypothèse, quelque probable qu'elle soit; en outre l'opinion et l'usage ont prononcé et en quelque sorte fixé sa place. Je suivrai l'opinion et l'usage.

Le système fédératif ou fédéral formera donc un quatrième genre de gouvernement. Il n'est, en effet, nécessairement ni héréditaire, ni électif, ni une combinaison de l'un et de l'autre. Il peut comprendre toutes les formes. C'est un mode à part bien distinct, qui résulte de l'accord stable de plusieurs gouvernements dans un but commun. Il ne représente pas nécessairement une nation, mais une association d'États ou de populations qui peuvent différer grandement par les mœurs, la religion, la langue, les traditions, comme dans la Suisse actuelle, par exemple, ou même par leurs gouvernements particuliers comme dans la Suisse ancienne ou comme il pourrait arriver en Allemagne. Le but de la communauté peut être ou très-borné ou fort étendu; cependant il est toujours tel qu'il peut ouvrir la voie à une commu-

nautc plus complète. Tout dépend de I^autorîté que rassociation accorde au gouvernement qu'elle a mis à sa tête. Le principe de ce gouvernement rëside dans Talliance primitive, volontairement accomplie par les parties fédérées, et sa forme doit résulter des conditions posées dans cette alliance*

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