RÈGLES GRNKRALES DE COMPÉTENCE

i. Compétence générale de Tautorité judiciaire. — L'autorité judiciaire est seule compétente pour connaître des litiges qui naissent, soit entre une Compagnie et des particuliers, soit entre deux Compagnies, au sujet de l'interprétation et de l'application des tarifs, ainsi quedes clauses du cahier des charges qui s'y rattachent.

Le Conseil d*État et la Cour de cassation n'ont cessé d'affirmer ce principe en toute circonstance. Mais les motifs sur lesquels ils ont fondé leur jurisprudence ont varié. Nous devons faire connaître sommairement ces motifs.

C'est en 1851 que la question a été solennellement posée pour la première fois. Le cahier des charges de la concession du chemin de fer du Nord portait que « toute réduction de tarifs consentie sur Tune des sec- « (ions de la ligne du Nord, en faveur des voyageurs ou des marchandises (( allant de Calais à Paris et réciproquement, devrait être consentie jusce qu'à concurrence de la même somme, entre Paris et Amiens, au profit <( des voyageurs et des marchandises allant de Paris à Boulogne et réci- (( proquement )>. La Compagnie d'Amiens à Boulogne et les sieurs Lebeau et consorts, considérant les tarifs du Nord comme établis et perçus en violation de cette clause, intentèrent une action en dommages- intérêts contre la Compagnie du Nord devant le tribunal de commerce. Cette action provoqua un conflit d'attributions. L'autorité administrative soutenait, d'accord avec la Compagnie du Nord, que les taxes, ayant été homologuées par l'Administration, échappaient à toute censure de la part des tribunaux et que, d'ailleurs, l'interprétation des actes d'homologation ne rentrait pas dans les pouvoirs de l'autorité judiciaire. La Compagnie d'Amiens à Boulogne et les sieurs Lebeau et consorts plaidaient au con-

traire que les cahiers des charges, ayant un caractère législatif^ pouvaient être interprétés par les tribunaux et que, du reste, les cahiers des charges eussent-ils un caractère administratif, la compétence de Tautorité judiciaire résulterait néanmoins de Tassimilation entre les taxes de chemins de fer et les contributions indirectes.

Par deux décisions du 3 janvier 1851, le Tribunal des conflits repoussa la prétention de l'Administration et de la Compagnie du Nord. Ces décisions étaient basées sur les motifs suivants :

« Considérant que la Compagnie demanderesse (ou les demandeurs)

« soutient que les articles du cahier des charges ont consacré des

(c droits à son profit (ou au profit des tiei*s) et imposé envers elle (ou en* (c vers eux) à la Compagnie du chemin de fer du Nord des obligations « que celle-ci aurait méconnues par le passé et qu'elle devrait, à Tavenir^ « être tenue d'exécuter ;

« Considérant que l'interprétation et l'application de ces dispositions « législaiivesy invoquées comme constituant des droits particuliers et des a obligations déterminées, appartiennent au pouvoir judiciaire, seulcom- « pètent pour statuer sur les demandes en dommages-intérêts réclamés à « raison de l'atteinte prétendue portée pour le passé et qui serait portée à «r Tavenir à ces droits particuliers par l'inexécution d'obligations légales ;

« Considérant^ d'ailleurs, que l'homologation des tarifs réduits de Paris « à Calais, sur la demande expresse de la Compagnie du chemin de fer du «r Nord, n'a eu lieu que sous la réserve des droits des tiers ; que, pour (c l'avenir, la demande n'a pas pour objet de contester le droit d'homoloc gation des tarifs réservés par la loi à l'Administration ; qu'ainsi l'autorité « judiciaire, dans l'exercice de sa compétence, ne rencontre aucun obstacle « tiré de l'existence d'actes administratifs qu'il s'agirait d'apprécier »

Le 5 février 1861 (Contet-Muiron conti'e C du Nord), la Cour de cassation affirmait à son tour le caractère législatif des cahiers des charges. Elle allait plus loin encore, le 31 déeembre 1866 (C*^ du Midi contre Pauilhac), et rendait à cette date deux arrêts dans lesquels elle proclamait les principes suivants : « L'ordonnance du 15 novembre 1846 et le cahier des char- « ges sont des ar/e5 législatifs dont l'interprétation et l'application, à l'égard « des tiers, appartiennent aux tribunaux judiciaires. lien est de même des € tarifs dressés en exécution de ces dispositions et qui, comme elles, devien- « neni la loi du public et des Compagnies. En conséquence, les tribu- « naux chargés d'appliquer ces tarifs ont le droit et le devoir )>

A une date peu difi'érente de celle de ce dernier arrêt, le 17 avril 18(56, un décret sur conflit reconnaissait également la compétence de l'autorité judiciaire, mais en la justifiant par des raisons différentes. Comme nous

QO TRArTK DES CHEMINS DE FER

Tavons déjà rappelé précédemment, la convention conclue en 1863 entre le Ministre des travaux publics et la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée instituait une 4'' c1asse.de marchandises pour les transports à petite vitesse et y comprenait notamment la houille. Contrairement aux déclarations du Directeur général des ponts et chaussés et des chemins de fer, commissaire du Gouvernement, devant le Corps législatif, la Compagnie s'était refusée à admettre que rcmbranchcment de St-Étienne à Monlrambert bénéficiât de cette addition. Il en était résulté un procès entre elle et la Société des houillères de Montrambert et de la Béraudière. Le préfet de la Loire demandait à Tautorité judiciaire : 1"* au principal, de renvoyer les parti&s à se pourvoir devant la juridiction administrative pourFinterprétation de la convention ; 2° suhsidiairement, de surseoir jusqu*à ce que cette juridiction, saisie de la difficulté par une ins'.ance introduite par la Compagnie contre TÉtat, eût rendu sa décision. Le Conseil d'État repoussa cette double prétention; parmi les considérants du décret sur conflit du 17 avril 1866,voici ceux qu'il importe de retenir : «il s'agit d'une question « d'application de tarifs. Le jugement des contestations relatives à la perce ception des tarifs autorisés, pour le transport des marchandises sur les Cf chemins de fer, a lieu comme en malU)re d'impôts indirects. — Il résulte « des lois des 7-11 septembre 1793 et 5 ventôse an XII que l'autorité judi- « ciaire est seule compétente pour connaître des contestations auxquelles « peut donner lieu le recouvrement des impôts indirects entre les rçde- « vables et les Administrations chargées du recouvrement et que, dès lors, « le litige existant entre la Société des houillères et la Coropagniede Parisce Lyon-Méditerranée ne présente aucune question préjudicielle dont la (( connaissance puisse être revendiquée par l'autorité administrative, v

Quelques mois plus tard, le 17 janvier 1867, le Conseil d'État annulait Farrêté par lequel le Conseil de préfecture de la Seine avait, sur larequéte de la Compagnie, interprété la convention de 1863. La demande en interprétation avait été, en effet, formée alors qu'il n'existait entre l'État et la Compagnie aucune contestation qui permit de la considéi'er comme rece* vable. Le décret du 17 janvier 1867 rappelait d'ailleurs, conformément au décret sur condit du 17 avril 1866. que l'autorité judiciaire était seule compétente, aux termes de la loi des 7-11 septembre 1790, pourstatucr sur les difficultés entre la Compagnie et les particuliers au sujet de l'application des tarifs.

Enfin, le 21 janvier 1868, la Cour de cassation, jugeant le fond du litige, donnait tort à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditen*anée, la condamnait à rembourser à la société houillère les excédents de taxe perçus depuis le l''' janvier 1864 et insérait dans son arrêt un considérant ainsi

j, w^*^ : (£ L'autorité judiciaire est exclusivement compétente pour pro- ^ n» *^cer sur les questions que peut soulever l'application des tarifs de "^tnins de fer et pour apprécier, à ce point de vue, les actes servant de ^ u^seà la perception. »

Les diverses décisions que nous venons de relater appellent quelques observations :

a. Les unes et les autres reconnaissent la compétence exclusive de l'autorité judiciaire, pour connaître des litiges entre deux Compagnies ou CDtre une Compagnie et un particulier. Mais, tandis que la décision du Tribunal des conflits du 3 janvier 1851 et les arrêts de la Cour de cassation du 5 février 1861 et du 31 décembre 1866 se fondent sur le caractère législatif des cabiers des charges et môme des tarifs, le décret sur conflit Au t7 avril 1866 se fonde sur l'assimilation des taxes de chemins de fer aux contributions indirectes et sur l'applicabilité des lois dos 7-11 septembre 1790 et 5 ventôse an XIL

Nous avons déjà exposé, tome II, page 108 et suivantes, les objections auxquelles donne lieu Tattribution du caractère législatif aux cahiers des charges. Quelques mots suffiront pour les rappeler. Parmi les actes du législateur, il faut distinguer les lois proprement dites et les actes de haute administration réservés au Parlement, en raison de leur importance : c'est dans cette dernière catégorie que doivent être placés les actes approbatifs des contrats de concession. En outre, de ce (ju'un cahier des charges a été arrêté par les Chambres et annexé à une loi, il ne s'ensuit nullement que ce cahier des charges fasse partie intég[rante de la loi.

D'autre part, les contrats do concession ne sont pas tous approuvés par le législateur. Il en est dont l'approbation est dans les pouvoirs du Gouveroement. Faudra-t-il admettre des règles de compétence différentes pour les concessions qui ont été ainsi réalisées sans l'intervention des Chambres? Personne ne Fa admis, et cependant ne pourrait-on pas le soutenir, si la compétence de l'autorité judiciaire s'appuyait exclusivement sur le caractère législatif des cahiers des charges ?

A un autre point de vue, ce caractère ne suffirait point à déterminer l'ordre des juridictions. Car les difficultés relatives à l'application de certaines lois sont incontestablement dans ledomaine du contentieux administratif; inversement, les tribunaux ordinaires sont à connaître des litiges concernant l'application de certains actes administratifs : ce sont eux, par exemple, qui jugent les contestations entre les concessionnaires des ponts à péage ou des bacs et les redevables (Lois des 6, 7, 11 septembre 1790, du 6 frimaire an VII, des 2 vendémiaire et 27 frimaire an YIU,du 14 floréal an X.

— Décrets au contentieux du 17 mai 1855, Mahé contre Escarraguel et Desse,et du le»" juin 1870, Woilquin).

Du reste, comme l'indique M. Aucoc dans ses conférences sur le droit administratif, la Cour de cassation parait avoir surtout cherché le moyen d'éviter que les difficultés relatives à l'application du cahier des charges fussent considérées comme des litiges sur de simples conventions et tranchées souverainement par les cours d'appel, sans possibilité de pourvoi en cassation. Mais il convient de remarquer que le recours en cassation est ouvert pour le cas de violation de tous les actes de l'autorité publique.

A peine est-il besoin d'ajouter que ces observations s'appliquent à fortiori aux taxes perçues en vertu d*une décision homologative du Ministre des travaux publics.

Quant à l'assimilation entre les tarifs de chemins de fer et les impôts indirects, qui a servi de base au décret sur conflit du 17 avril 1866, elle semble quelque peu hasardée au premier abord. Si on l'envisage au point de vue économique, on a quelque peine à saisir le lien entre une contribution et le prix d'un service rendu. Même au point de vue juridique, les concessionnaires ne disposent pas des voies de contrainte réservées à l'Administration pour le recouvrement des impôts indirects. Cependant, on peut faire valoir, à l'appui de l'assimilation, que divers impôts indirects représentent, au moins à certains égards, le prix d'un service individuel (droits d'enrv?gistrement, de greffe, d'hyphothèque ; péages sur les ponts, bacs et passages d'eau; droits pour prises d'eau], et que le classement de ces droits par des lois spéciales est confirmé par les lois annuelles de finances.

Peut-être eût-il été plus simple de s'inspirer des principes généraux qui ont présidé à l'organisation des Pouvoirs publics et de dire qu'à défaut de toute disposition attributive de compétence à une juridiction autre que celle de droit commun, les contestations des Compagnies entre elles ou avec des particuliers devaient nécessairement être déférées à l'autorité judiciaire.

Quoi qu'il en soit, la plupart des auteurs admettent la doctrine du décret sur conflit du 17 avril 1866.

b, La compétence de l'autorité judiciaire a été reconnue, non seulement pour Tapplication des tarifs, mais encore pour leur interprétation.

On a parfois soutenu qu'en cas de doute sur le sens et la portée d'un tarif, les tribunaux civils devaient surseoir à statuer jusqu'à interprétation par l'autorité administrative. Cette distinction entre le pouvoir d'application et le pouvoir d'interprétation eût été inapplicable; la ligne de démarcation eût été impossible à tracer et à respecter. Aussi le Tribunal des con-

flits, le Conseil d'État et la Cour de cassation se sont-ils toujours prononces dans un sens contraire.

Nous avons déjà cité la décision du Tribunal des conflits du 3 janvier 1831, rendue dans une espèce cependant très favorable au renvoi devant Tautorité administrative; le décret sur conflit du 17 avril 1866; les arrêts de la Cour de cassation du S février 1861 et du 31 décembre 1866.

Des décisions semblables ont été rendues en matière de ponts à péage et de bacs : c*est ainsi qu'un décret au contentieux du 17 mai 18 jo a rejeté une demande en interprétation d'un tarif de pont suspendu, présentée par le sieur Malié, et déclaré que « les contestations sur Tapplication des « tarifs de celte nature ne pouvaient être portées devant la juridiction ade ministrative sous prétexte d'interprétation » ; le même motif a été invoqué dans un décret analogue du 1" juin 1870 (Woilquin).

Avant et depuis 1866, le Conseil d'État et la Cour de cassation ont rendu un grand nombre d'arrêts confirmant la compétence de l'autorité judiciaire. Nous relevons, pour ainsi dire au hasard, les suivants :

— Décret sur conflit du 21 avril 1853 (Dupont, Duval et consorts contre C** du chemin de fer de Versailles, rive droite) : application des tarifs, quotité des droits exigés, restitution de taxes indûment perçues.

— Arrêt de la Cour de cassation du 21 janvier 1857 (C*« de l'Est contre Ancel) : restitution de taxes indûment perçues.

— Décret au contentieux du 26 février 1887 (C*« du Nord contre Ministre des finances] : droit de magasinage à percevoir sur les objets abandonnés depuis plus de six mois sans réclamation, dans les gares et stations de la Compagnie, et vendus à la diligence de l'Administration de l'enregistrement en vertu du décret du 13 août 1810.

— Décret au contentieux du 17 janvier 1867 (C*® de Lyon) : interprétation d'une convention au point de vue des tarifs.

— Arrêt de la Cour de cassation du 21 janvier 1868 (C*« de P.-L.-M. contre Société des houillères de Montrambert et de la Béraudièro) : application des tarifs.

— Arrêt de la Cour de cassation du 3 février 1873 (C*« du Nord contre Jonglez, Hovelacque et C*') : interprétation d'une clause limitative d'indemnité en cas de retard.

— Arrêt de la Cour de cassation du 26 août 1874 (C*" des Dombes contre G'* du Rhône) : application des droits de péage afférents à la circulation des trains d*une Compagnie sur les rails d'une autre Compagnie.

Des décisions de même nature sont intervenues, soit implicitement, soit explicitement, en matière de traités de camionnage (Cour de cassation,

9i THAITÈ DES ClIKMlNS DE FEU

30marsl863, G'*deP.-L.-M. contrcDesplas), de classification des marchandises (Cour de cassation, 19 juin 1866, Gcnestet Taffu contre G'* d'Orléans; 12 février 1867, C^« de P.-L.-M. contre Cacheux et G'" de TEsl), de délais do transport (Cour de cassation, 4 février 1874, C^^de P.-L.-M. contre Cahier; 3 juillet 1882, C^^ de P.-L.-M. contre Simonin ; 3 juillet 1882, C* de P.-L.-M. contre Prost).

2. Contrôle de la Cour de cassation. ^On sait que les tribunaux apprécient souverainement les faits, sans ([ue la voie du recours en cassation soit ouverte aux plaidelirs. Mais il appartient à la Cour suprême d'examiner si les tribunaux ont respecté la loi^ eu égard aux faits, et notamment s'ils ont fait Tcxacte et ri^çoureuse application des cahiers des charges, des tarifs, des actes réglementaires ou des arrêtés ministériels qui s'y rattachent.

La Cour de cassation a notamment reconnu le pouvoir souverain d'appréciation des tribunaux pour décider :

— d'après la lettre de voiture, quel était celui de deux tarifs, Tun spécial intérieur et Tautre commun, dont l'expéditeur avait entendu réclamer l'application (5 juin 1872, Liberge contre G'* de l'Est) ;

— si un objet appartenait à la catégorie de la broderie ou de la lin£;erio (4 août 1874, G^* de l'Est contre Daulnoy et Lecomey) ;

— si des matières déclarées « chrysalides de vers à soie pour engrais » rentraient, d'après leur nature, leur prix et les usages du commerce, dans la catégorie des engrais innommés ou dans celle des déchets de soie [3 août 1877, Riboulet) ;

— si des matières déclarées chiffons de laine pour engrais devaient être classées parmi les engrais non dénommés (26 janvier 1881, G'* du Midi contre Albouy).

En revanche, elle a explicitement affirmé son droit de contrôle dans les cas suivants :

— 18 juillet 1870 (Genestout contre C»« de P.-L.-M.) : refus du bénélice d'un tarif à des tiges de chanvre sauvage de l'Inde, préparées et destinées à la fabrication du papier commun ;

— 3 février 1874 (G'« de P.-L.-M. contre Galvier) : vérification de la conformité entre les délais effectifs de transport et les délais réglementaires;

— 3 mare 1874 (G'" d'Orléans contre Maréchal) : rejet do la prétention de la Compagnie^ qui voulait refuser le bénéfice d'un tarif spécial à >vagoii complet, sous le prétexte que le chargement comprenait des marchandises diverses et alors que les matières comprises dans ce chargement pouvaient profiter isolément du tarif;

— 4 août 1875 (C*^ de P.-L.-M. contre Ghabanne) : vérification de délais;

INTKUPHÉTATION KT APPLICATION l)KS TAKlKa 0^

— 3 Juillet 188i (C'*' de P.-L.-M. contre Prost) : vérilication analogue;

— 3 juillot 1882 (C'*' de P.-L.-M. contre Simonin) : vérilication analogue;

— 9 mai 1833 (C* de P.-L.-M. contre Jullicn) : vérilication analogue.

Au cas où le lilige porterait sur un tarif étranger, la violation de ce tarif par les tribunaux no constituerait pas un motif de cassation, si elle ne portait pas en même temps atteinte à un texte de loi française (Cour de cassation, 18 février 1874, G'° d'Alsace -Lorraine contre Ganet frères; ' 31 mars 1875, G*'' de P. L.-M. contre Rochas, Gusin-Rivoire et Routens et C** de la Haute-Italie).

3. Limites imposées à rautorité judiciaire dans rapplication et rinterprétation des tarifs. — a. Si les tribunaux civils sont compétents pour interpréter et appli(iuer les tarifs, leur droit ne saurait aller jusqu'à apprécier les taxes dûment homologuées par le Ministre des travaux publics. Les décisions ministérielles ne pourraient être ainsi soumises à leur censure, même sous la forme indirecte d'une demande en dommagesintérêts formée par des tiers qui se prétendraient lérf^s dans leurs droits ou leurs intérêts. H y aurait là, en effet, une violation manifeste du principe de la séparation des pouvoirs.

Cette règle avait été quelque peu méconnue par les décisions du Tribunal des conflits du 3 janvier 1851, que nous avons relatée pages 47 et 89. Mais elle a été rappelée, dès le 21 avril 1853, par un décret sur conflit, intervenu dans un litige entre la Compagnie de Versailles, rive droite, et plusieurs entrepreneurs de services de voitures ; depuis, elle a toujours été respectée et même explicitement affirmée par la Cour de cassation.

Nous ne revenons pas sur les développements dans lesquels nous sommes entré à cet égard, page 47.

b. Les tribunaux civils excéderaient également les limites de leur compétence, si, sous un prétexte d'équité par exemple, ils usa'ent de leur droit d'interprétation pour étendre les eHets d'un tarif, pour en modifier la portée et pour empiéter ainsi sur le domaine exclusivement administratif (Cour de cassation, 28 décembre 1837, Vasse contre G'* de l'Ouest; 12 avril 1859, C'* de P.-L.-M. contre Delessert, Lel)erthe et autres; 12 février 1877, C»- de P.-L.-M. contre Chailan; 14 mai 1878, C« d'Orléans contre Hage-Boité, etc.).

lis commettraient encore un excès de pouvoirs, si, contrairement aux prescriptions formelles de l'article h du Gode civil, ils prononvaienl par voie de dispositions générales et réglementaires sur les causes (jui leur wnt soumises (Cour de cassation, 7 juillet 1852, G'* de Strasbourg à Bàle contre Pilug et G'*"; 24 novembre 1873, G"» de P.-L.-M. contre Deville;.

Toutefois, on ne pourrait considérer comme entachée d'un vice de cette nature une décision qui, sans prononcer au delà de la contestation, sans statuer autrement qu'à l'égard des parties en cause , aurait déclaré en termes généraux les droits résultant pour l'une des parties d'un contrat, d'une décision ministérielle 61 d'un jugement antérïeur (Cour de cassation, arrêt précité du 24 novembre 1873; 15 juin 1875, Houssin contre G*" de l'Ouest et du Nord).

Comme nous l'avons dit, page 48, l'autorité judiciaire a qualité pour juger si les formalités préalables à la mise en vigueur des tarifs ont été accomplies, si les taxes ont été dûment homologuées et publiées et si, par suite, la perception en est légale.

4. Compétence des tribunaux correctionnels pour les infractions aux clauses des tarifs. Intervention des Compagnies. — En traitant delà police de l'exploitation, nous avons exposé, avec tous les détails nécessaires, quelles sont les peines édictées par la loi du 15 juillet 1845 pour réprimer les cpntraventions aux décisions prises par le Ministre des travaux publics en vue d'assurer l'exécution de l'ordonnance du 15 novembre 1846. Nous avons dit sur quelles considérations l'autorité judiciaire s'est appuyée, pour étendre la sanction del'article 21 de la loi de i845 aux conditions d'application des tarifs. Nous avons relaté enfin les objections puissantes opposées par la plupart des auteurs à cette extension.

Pour le moment, il suffira de rappeler que, d'après la jurisprudence de la Cour de cassation, les contraventions aux clauses des tarifs peuvent donner lieu à des poursuites judiciaires contre les voyageurs ou les expéditeurs devant les tribunaux correctionnels (Cour de cassation, 11 avril 1868, Michaud ; 9 août 1872, Rondel ; 12 mai 1875, Couturier et autres ; 12 mars 1875, Marthe et Ghirat ; 12 mars 1875, Marcet et C»* ; 8 août 1877, Riboulet).

L'action civile des Compagnies, pour la répai*ation du dommage qu'elles prétendent leur avoir été causé, peut être poursuivie, soit devant les tribunaux civils, soit devant les juges de l'action publique ; mais elle s'éteint comme cette dernière, après les délais de prescription spéciaux aux contraventions (Art. 2 et suivants du Code d'instruction [criminelle). (1)