DE LA DÉCHÉANCE DES CONCESSIOYNAIRES

d'Ktat a été saisi de propositions dans Tétude des<|uc'lles il n'en avait pas été tenu un compte suTtisant.

Le cahier des charjjes ne détermine pas les formes à suivre pour l'adjudication. On devra donc consulter les précédents : il en existe un récent, celui du chemin de Lagny aux carrières de Neufinoutiers et à Morlcerf. qui a fait l'objet d'un arrêté ministériel du 8 août I87U, publi»'- au J'uimat nf/iricl du \i août 1870. Nous reproduisons en n(»te (I) le texte de cet

fl Article 1. — Il sera procédé, le à.... heures, au .Ministère des travaux publics à

Paris, eu pn-seiice de la Commisiun qui sera nommée par un arrêté ultérieur, à une seconde adjudication de la concession du chemin de fer »le La);ny aux carrières <le Neufnioutiers avec ses reclitications. prolongement jusqu'à' la gare de .Mortcerf et raccordement de Lagny-Sainl-Denis ix la gare <le l.agny-Thorigiiy.

Art 2. — A partir du jour où l'ailjudication aura été approuvée conformément à l'art. il ci-dessous, l'adjudicataire sera subrogé dans tous les droits et obligations résultant pour les concessionnaires des décrois susvisés et des cahiers des charges annexés aiixdits décrets.

Il de^ra notamment exécuter ou continner les travaux nécessaires pour le prolongement de Villeneuve-le Comte à la gare de .Mortcerf, pour le raccordement de Lagny-Sainl-Denis avec celle de Lagny-Thorigny et pour la rectilicalion du chemin de fer aux abords »le Villeneuve-le-(x)mte.

Ces travaux devront être terminés dans le délai de dix-huit mois à partir du jour de l'adjudication.

A cet effet et conformément à l'art 38 du c;ihier des charges, l'adjudicataire entrera en possession des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés dans l'état où ils se trouveront.

(Juant à la partie livrée à l'exuloitation. il entrera en possession du chemin de fer et de tous les immeubles et objets mobiliers qui en dépendent, conformément aux indications contenues dans le troisième paragraphe de l'art. 35 du même cahier des charges.

Sont, en conséquence, compris dans l'adjudication les quais d'embarquement situés sur la rive gauche de la .Marne, le bâtiment de prise d'eau, les remises, les voies qui al>outisseiit à ces ouvrages, ainsi que la partie des terrains y attenant reconnue nécessaire à l'exploitation, telle qu'elle est tiéterminée par le procès-verbal de bornage dressé le 10 mars iS'M.

Kn ce qui concerne les objets mobiliers, tels que le matériel roulant, les niaiériaux, combustibles el approxisionnemenUs de tous genres, le mobilier des stations, l'ouliilagc des ateliers et des gares, l'adjudicat.-ure aura les mêmes droits et obligations que l'Iàal aurait eus vis-à-vis des concessionnaires à l'expiration de la concession, conformément aux deux derniers parugra|>lies de l'art. 3.*i

Art. 3. — L'adjudicataire pourra demander un délai de trente jours au plus pourpren- «Ire l'exploitation; mais il en sera responsable ii partir du jour de l'approbntion de l'adjudication el le séq-iestre o|)èrera |)endant ce délai, pour le compte et auv risques et pt-ril» «le l'adjudicataire. Celui-ci devra, en conséquence, verser immédiatement it la caisse du trésorier-payeur général «lu «lépartement de Seine-et .Marne la somme nece.ssaire pour assurer l'exploitation, calculée à raison de KHJ fr. par jour.

.■\rt. i. — I>'adju«lication aura lieu sur la mise ii prix «le H(H) (HM1 fr.

Les soumissions pourront étr« inférieures à la mise i prix ; mais elles ne seront pas admises «lans le cas où elles n'attein«lraient pas un rhilire niiniinnm imliqué sous un pli cacheté qui sera «léposé, au début de la s<'ance, sur le bireau de la Coinmission chargée de procéder i» l'adjudication.

L'a«iju«licatioii sera prononcée en fa»eur de celui qui offrira la plu» forte somme.

.\rt. .%. - Le m'>ntan) d'i cautio-ineTienl e,l (ixé à li •*><•<) francs, somme égale au cautionnem-^nt exigé d:i concessionnaire par le cahier «les charges du IM janvier |X73. Il devra être fourni avant l'adju'iication. soil en numéraire, soit en rentes calculées conformément au décret du 31 janvier IS/i.soii en b>!isoi autres effets du Trésor, avec transfert

arrêté auquel il n'y aurait lieu d'apporter que de légères modifications, nécessitées par le décret du 18 novembre 1882 « sur les adjudications et « marchés passés au nom de l'État ».

L'adjudicataire doit fournir un cautionnement réglé d'après les stipulations du cahier des charges primitif, en ayant égard à l'état d'avancement des travaux, c'esl-à-dire égal à la partie du cautionnement du premier concessionnaire qui n'avait pas encore dû être restituée. On peut, au premier abord, être tenté de considérer ce nouveau cautionnement comme faisant double emploi avec le premier; mais il ne faut pas perdre de vue que celui-ci a été confisqué, est définitivement acquis au Trésor, et ne peut plus servir de gage pour l'achèvement des travaux.

an profit de la Caisse des dépôts et consignations, de celles de ces valeurs qui seraient nominatives ou à ordre.

Art. 6. — Nul ne sera admis à concourir à cette adjudication, s'il n'a pas été préalablement agréé par le .Ministre des travaux publics.

A cet effet, les personnes qui voudront concourir devront déposer, avant le 11 septembre 1879, une déclaration écrite, faisant connaître leur intention de prendre part à ladjudication, en y joignant tous les documents propres à justifier quelles offrent les garanties de capacité et de solvabilité nécessaires à l'exécution des engagements imposés aux concessionnaires envers l'Etat.

Ces pièces seront reçues à la direction générale des chemins de fer, boalevard Saint- Germain, jusqu'au lU septembre 1879, à 4 heures du soir.

Récépissé sera donné des pièces déposées.

Art. 7. — Les pièces produites seront examinées par la Commission mentionnée cidessus, qui proposera l'admission ou le rejet. 11 sera statué définitivement par le .Ministre et il sera ensuite donné connaissance à chaque intéressé de la décision qui le concerne.

Art. 8. — Les personnes admises à concourir devront déposer leur soumission devant la Commission réunie au Ministère des travaux publics, au jour et à l'heure ci-dessus indiqués pour ladjudication.

Les soumissions seront reçues cachetées des mains des soumissionnaires, numérotées et rangées par ordre sur le bureau.

Chacune d'elles, pour être valable, devra être :

!• Rédigée sur papier timbré;

2* Conforme au modèle annexé au présent arrêté;

3* Accompagnée d'un récépissé de la Caisse des dépôts et consignations constatant le dépôt du cautionnement de 14 îiW francs.

Aucune soumission conditionnelle ne sera admise.

Art. 9. — Les soumissions seront ouvertes dans Tordre de numérotage par le président et il sera prononcé au fur et à mesure sur leur validité ; si deux ou plusieurs soumissions renferment la même offre et que cette offre soit la plus élevée, il sera ouvert, séance tenante, un nouveau concours entre les signataires de ces soumissions.

Art. 10. — .aussitôt après l'adjudication, l'adjudicataire devra payer comptant à la caisse du Ministère le montant des frais d'affiche, de publication, de timbre et d'enregistrement, sur un état arrêté par le Ministre.

Le prix de l'adjudication devra être payé immédiatement entre les mains des concessionnaires ou. s'il y a lieu, versé à la Caisse des dépôts et consignations.

Art. 11. — L'adjudication ne sera définitive qu'après avoir été homologuée par un décret délibéré en Conseil d'Ftat

Art. 12. — Le conseiller d'État, directeur général des chemins de fer, est chargé de l'exécution du présent arrêté, qui sera notifié aux concessionnaires et à l'administration du séquestre.

DE LA DÉCHÉANCE DES CONCESSIONNAIRES 6tl

Si l'adjudication est infructueuse, elle est renouvelée trois naois après, sur les mêmes bases. Pour aHle seconde adjudication comme pour la première, les soumissions peuvent être inférieures à la mise à |)rix. C'est seulement en cas d'insuccès de ces deux tentatives que la Compagnie est définitivement déchue de tous droits et (|U0 le chemin de fer revient à l'Htat.

Il est d'usa^'e de réserver l'approbation de l'adjudication à un décret en Conseil d'État.

La Section des travaux publics du Conseil d'Ktat, consultée récemment sur diverses (piestions relatives à une adjudication après déchéance, a émis le 8 juillet 188't un avis dont il ne sera pas inutile de reproduire les parties essentielles, bien qu'il concerne un canal d'irrigation : car il s'agissait de l'application des règles dont nous nous occupons en ce moment.

« La Section considérant que la convention et le cahier des charges

« constituent un contrat synallagmaliiiue, qu'il n'est paspo.ssible de modi- « lier sans \c consentement dos deux parties qui l'ont signé ;

« Que l'article de ce cahier des charges stipule expressément que

(' l'adjudication qui doit être ouverte, en cas de déchéance, le sera sur les « clauses mêmes dudit cahier des charges et sur une mise à prix des Ira- I' vaux déjà exécutés, des matériaux approvisioimés et des portions du « canal déjà mis en exploitation ;

« Qu'en conséquence la convention et le cahier des charges primitifs <' doivent être conservés dans leur intégralité et sans aucune modification ;

« Que le seul droit qui appartienne à l'Administration est de prendre « les mesures nécessaires pour arriver à l'adjudication;

« Que ces mesures comportent, indépendamment de la fixation de la « mise à prix, prévue expressément par l'article susvisé, la détermination « des formes et des conditions dans les(|uelles l'adjudication doit se faire ' pour assurer la bonne et entière exécution du travail déclaré d'utilité (' publique;

'( Que le Ministre tient ce droit de ses pouvoirs généraux et aussi de « l'article 2 du décret du ;

(( Qu'ainsi il lui appartient de fixer, en outre de la mise à prix :

« 1° I^a forme et les conditions danslcsjpielles se fera l'adjudication ;

« 2'^ Les garanties de capacité et de solvabilité à exiger des personnes « qui se présenteront à l'adjudication ;

« 3" Les délais dans lescpiels l'adjudicataire devra terminer les travaux '( restant à exécuter ;

« Sur le premier point, considérant <{u'il convient, dans l'arrêté minis-

6i2 TRAITÉ DES CHEMINS DE FER

« tériel et dans l'avis qui sera affiché et publié , de préciser les formes, « d'autant plus qu'il n'y a pas à proprement parler de formes réglomen- « taires pour les adjudications après déchéance ;

« Qu'il appartient au Ministre de les fixer, eu s'inspirant soit du décret « du 18 novembre 1882, relatif aux adjudications et aux marchés passés « avec l'État, soit de l'arrêté rendu par le Ministre des travaux publics le « 19 avril 18G2 pour les adjudications de chemins de fer et dont celui du « 21 juillet 1874 a fait une application pour le chemin de fer de Besançon (( à Morteau, soit des arrêtés rendus par le même Ministre en 1879 pour « arrivera l'adjudication après déchéance des chemins de fer des Bouchesce du-Rhône et de Lagny à Mortcerf

« Sur le troisième point, considérant que, pour éviter toute difUculté, « il convient de communiquer le chiffre do la mise à prix aux concessionce naires et de provoquer leurs observations avant de rendre l'arrêté « ministériel ;

« Considérant aussi qu'il y aura lieu de réserver l'approbation de (( l'adjudication par un décret rendu eu Conseil d'État, conformément « aux arrêtés ci-dessus cités »

b. ChemiiNs de fer d'intérêt local, — Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local est beaucoup plus explicite que les cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt général. Nous en avons reproduit, page 611 , l'article 38. A l'inversede ce qui est stipulé pour les lignes d'intérêt général, les soumissions déposées lors de la première adjudication ne peuvent être inférieures à la mise à prix : il y a là une garantie supplémentaire que l'on a voulu ménager aux concessionnaires déchus. Il est procédé aux opérations suivant les formes prescrites par les article 11, 12, 13, lo et 16 de l'ordonnance du 10 mai 1829. Le décret du 18 novembre 1882, que nous rappelions à propos des' adjudications de chemins de fer d'intérêt général, étant exclusivement applicable aux marchés de l'État, ne régit pas les adjudications de chemins de fer d'intérêt local.

6. Exclusion des pénalités autres que celles qui ont été fixées par le cahier des charges, spécialement la déchéance. — Les cahiers des charges déterminent avec précision les droits respectifs des parties et les pénalités encourues par le concessionnaire dans les divers cas d'inexécution du contrat de concession. L'État ou les départements peuvent-ils néanmoins prétendre à l'allocation de dommages-intérêts ?

DE LA OÉCliKANCE DES CONCESSIONNAIRES 6i3

I^^ Conseil d'État statuant au contentieux u eu à se prononcer à deux reprises différentes sur cette (piestion, pendant ces dernières anntn^s. Voici quelles étaient les espèces.

La Compagnie d'Orléans à Rouen était concessionnaire, dans le département d'Eure-et-Loir, de trois réseaux de lignes d'intérêt {(jcal, ayant ensemble un développement de 'lOO kilomètres, lors(|u'intervint la loi du 18 mai 187S «pii incorporait au réseau d'intérêt général le premier, lo troisième et une partie du second de ces réseaux d'intérêt local. Cent cin- (juante kilomètres seulement étaii'iit en exploitation, alors «jue, d'après les conventions, tous les travaux auraient dû être terminés au plus tard à la tin de 1875. Sur les neuf lignes restant au département, deux étaient en construction ; les autres n't'taient pas entreprises. Le iH août 1878, le préfetengagea devant le tribunal de commerce de la Seine une procédure <jui fut ensuite portée devant la Cour de Paris, puis devant le Conseil de préfecture d'Eure-et-Loir, et qui tendait: 1° à faire déclarer le département créancier (le la Compagnie pour la somme de 2.*} millions nécessaire à l'achèvement des lignes concédées; i° à lui reconnaître, pour le recouvrement de cette somme, un privilège sur l'indemnité do rachat de 28 millions environ attribuée par l'Était à la Compagnie. Puis, le 10 mai 187!), il prit un arrêté prononvant la dt''ché;uice delà Compagnie pour la partie du second réseau non rachetée par l'État.

Par un arrêté du 17 juillet 1879 , le Conseil de préfecture d'Eurc-etb)ir attribua au département le prix de rachat des lignes du second réseau ipii avaient été reprises par l'État, ainsi que la propriété des terrains acquis, des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés sur les autres lignes do ce njseau. Il prescrivit de plus une expertise, pour révaluation des dommages «{u'avait causés au département le retard aj)|)orlé à l'exécution du IV réseau, et ordonna le dépôt provisoire à la Caisse des dépôtset consignations des sommes dues par l'État pour la rej)rise de ce réseau.

Cette décision étiiit baséiî sur l'ini^xécution des obligations imposées à la (Compagnie d'Orléans à Houen, (jui avait encouru la déchéance prévue par larticlc 38 du cahier des charges. Les deux adjudications indis|)ensables dans les circonstances normales étant dovetiues impossibles par suite du rachat, le (Conseil de préfecture avait cru possible «l'applicpier immédiatement les c^jns*''(juences do la déchéance, c'est-à-dire d'attribuer au département, soit la propriété des ouvrages exi'-cutés et des matériaux approvisionnés pour les lignes qui n'étaient pas passées entre les mains de lÉtat, soit leur valeur représentée par I indi'UHiilé de rachat pour les autres, soit une indemnité à lixer par voie d'expertise.

Il y avait là une accumulation d'erreurs juridiques.

62i TRAITÉ DES CHEMINS DE FER

En ce qui concernait les lignes du second réseau reprises par l'État, la déchéance ne pouvait plus être prononcée; si le rachat avait causé un préjudice au département en l'empêchant d'appliquer les mesures prévues par l'article 38 du cahier des charges, mesures dont il avait du reste négligé d'user en temps utile (1), il ne pouvait plus que faire valoir ses droits au regard de l'État, en conformité du § final de l'article 1""" de la loi du 18 mai 1878 (2).

En ce qui concernait le surplus du deuxième réseau, le préfet avait prononcé la déchéance; mais les deux adjudications réglementaires n'avaient pas eu lieu. Vainement le département prétendait-il que le démembrement du réseau avait rendu ces adjudications impossibles : ici encore il ne pouvait que s'adresser à l'État pour obtenir une réparation.

En ce qui concernait le -troisième réseau, le département ne pouvait prétendre, ni à une indemnité, ni à un droit de préférence sur le prix de rachat pour le recouvrement de cette indemnité. Le cahier des charges réglant les pénalités, le Conseil de préfecture avait eu tort de recourir aux dispositions du droit commun, qui ne pouvaient trouver leur application à l'occasion d'un contrat de concession. Il s'était trompé aussi en reconnaissant au département un droit réel sur l'indemnité due au concessionnaire pour l'éviction de son droit mobilier de concession.

Sur le recours du syndic de la faillite, le Conseil d'État a annulé la décision du premier juge par un arrêt fondé en particulier sur le considérant suivant : « Considérant qu'au point de vue de l'inexécution des obli- « gâtions de son contrat de concession, la Compagnie ne doit non plus {( aucuns dommages-intérêts au département, puisque ce contrat stipule « formellement, comme seules pénalités applicables au cas d'inexécution (( des obligations qu'il édicté, la déchéance du concessionnaire dans des « formes déterminées et la confiscation du cautionnement de l'entreprise » (15 juillet 1881).

Un arrêt à peu près identique est intervenu le même jour, au sujet du litige pendant entre la même Compagnie et le département de l'Eure.

Telle est la première espèce, dégagée de ses détails.

Dans la seconde, il s'agissait de l'inexécution du chemin d'intérêt local d'Avesnes-le-Comte àSavy qui avait été concédé au sieur Level par le département du Pas-de-Calais, en vertu du convention du 29 défi) Le département avait même restitué le cautionnement en dehors des conditions déterminées par l'art 64 du cahier des charges.

f2) .Vri. i", § final : « Il sera statué par décret rendu en conseil d'Ktat sur lindem- « nité et sur les dédommagements qui pourront être dus aux départements. »

DE LA DÉCIIËANCF: DES CONCESSIONN AIKES 028

cerabre 1874. Le concessionnaire avait été dispens(5 par une clause expresse du contrat de verser un cautionnement, de telle sorte (jue la déchéance ne |)Ouvait fournir au département aucune réparation p«'*cuniaire. Sur une instance inlnnluite |>ar le préfet, le Conseil ôv préfeclure. {HMisant «|ue les stipulations du cahier des charges pouvaient se compléter par l'application des priuci|>es du droit commun et invotpiant les dis[K)sitions des articles llii et 1147 du Code civil, condamna le sieur Level à payer au département une somme de 1)0 000 francs à titre de dommagesintérûls.

Ijl' Conseil d'État a annulé la décision du Conseil de préfeclure par un arrêt du 11 janvier 1884 ainsi motivé : « Considérant ({ue,parapplic{ition « de l'article 37 du cahier des charges afférent au chemin de fer d'intérêt (( local d'Avesnes-le-Comte à Savy, le concessionnaire peut encourir la « déchéance, faute par lui ù avoir rempli les diverses obligations cpii lui (' sont imposées, et que le contrat de concession ne stipule aucune autre (( |)énalité appliaible au cas où le concessionnaire n'a pas commencé les (( travaux dans le délai d'un an à partir du décret d'utilité publique; que, « si le sieur Level a été dis{)ensé de tout versement de cautionnement et « si, par suite, le cahier des charges n'a pu prescrin' la confiscation du u cautionnement dans les cas prévus par l'article 37 précité, le départe- »i ment du Pas-de-Calais ne j)0uvait se prévaloir de cette circonstance « pour demander, eu dehors des dispositions du cahier des charges, des « dommages-intérêts représentant le préjudice (ju'il prétend avoir subi « par le fait de l'inexécution de la ligne concédée; qu'ainsi c'est à tort « que le Conseil de préfecture a fait droit à la demande d'indemnité foru mée par le département du Pas-de-Calais... »

Dans les deux espèces que nous venons de rappeler, la prétention de« départements était fondée sur les articles suivants du Code civil :

Article 1142, aux termes duquel toute obligation se résout en dommages-intérêts, en cas d'inexécution de la part du débiteur;

Article 1147, portant que 1(^ débiteur est condamné, s'il y a lieu, au paiement de donmiages-intéréts, soit à raison de l'inexécution de l'obligation, soit à raison du retard dans l'exi^ution toutes les fois qu'il ne justifie pas que l'inextK^ulion provient d'une cause étrangère qui ne peut lui être imputée, encore qu'il n'y ait aucune mauvaise foi de sa part;

Article 1382, disposant que tout fait quelconque de l'homme qui cause un dommage à autrui oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Les départements soutenaient que les stipulations du cahier des charges II 40

ne pouvaient être considérées que comme déterminant un minimum de réparation.

Sans sortir du Code civil, il eût été facile de répondre, au moins pour les départements d'Eure-et-Loir et de l'Eure, que, les conventions conclues avec la Compagnie d'Orléans à Rouen ayant lixé le montant des dommages-intérêts (perte totale ou partielle du cautionnement;, l'article ll.ïi interdisait d'allouer une somme plus forte ou moindre.

Mais la réponse eût elle-même péclié par la base : car elle se fût appuyée à tort sur l'applicabilité des règles du droit commun aux contrats de concession. Or ces contrats sont d'une nature toute spéciale et ne sauraient être assimilés à ceux que régit le Code civil. Le cahier des charges qui sert de base aux concessions forme à lui seul un tout auquel il n'y a rien à ajouter, dont on ne peut rien retrancher, qui règle tous les rapports entre le concessionnaire et l'autorité concédante, qui lixe leurs engagements, leurs droits et leurs obligations réciproques. Alors même que l'acte de concession a dispensé le concessionnaire de verser un cautionnement, l'autorité concédante ne saurait en exciper pour soutenir que, le contrat n'ayant point lixé de dommages-intérêts, les parties ont entendu demeurer sous le régime du droit commun. L'État ou le département ne peuvent s'en prendre qu'à eux-mêmes de l'imprudence à laquelle ils se sont laissés entraîner, en ne se réservant pas des garanties suffisantes ; le plus souvent, d'ailleurs, cette dispense est la contre-partie d'avantages obtenus en échange. De plus, il n'est pas exact de dire que la confiscation du cautionnement soit prévue par application de l'article lloi du Code civil: c'est une clause pénale sut gencris.

En laissant de côté ces considérations juridiques, on conçoit combien il serait diflicile de déterminer la valeur du dommage causé à l'État ou au dépai'tement. Tout d'abord, il faudrait éliminer le préjudice indirect causé aux citoyens par la privation des avantages ([ue leur aurait procurés la voie de communication nouvelle : car, bien que l'autorité concédante stipule dans l intérêt de la collectivité des usagers, ce préjudice n'a pas le caractère immédiat et direct indispensable pour donner lieu à une réparation en argent au prolitdu Trésor ou de la caisse départementale. Même dégagée de cet élément, l'indemnité serait, dans la plupart des cas, impossible à lixer avec quelque précision. Telle est l'une des raisons principales (jui ont toujours amené l'Administration à stipuler des pénalités bien définies dans les conti'ats de concession, afin d'éviter des conflits inextricables.

Certains contrats de concession de lignes d'intérêt local ont ajout.' à la coniisca'ion du cautionnement, en cas de déchéance, des dommages-inté-

DE LA DÈCHÉANCt: DES CONCESSIONNAlRKS 6S7

rèls arbitrés par avance à une somme û\e. En |>areil ras.ca sont les textes spéciaux des conventions qui font la loi des parties. (Cons«iI d'État, 13 juillet 1883, Richard-Grison contre département de la S:ivoie.)

7. Frais d'exploitation entre les deux adjudications. — Nous avons vu qu'en cas de déchéance il est généralement procédé à deux adjudications. I^ question s'est posée de savoir si l'exploitation doit être assurée par la Com{>agnie ou n ses frais et riscfues, pendant le dél/u <|ui sépare ces deux opt'-rations. L'affirmative n'est pas douteuse, puisque la déchéance ne devient délinilive (lu'après la seconde adjudication.