PROJETS — LIMITES DES FOUVOIKS DU MINISTRE «S

figuratif des modifications ù apporter aux dispositions de la station ainsi qu'un mémoire explicatif. Kn effet, l'expropriation ('tant poursuivie en vertu de la déclaration d'utilité publique de la nouvelle ligne, on se contente de procéder à ren(|uète parcellaire ; le public n'étant ainsi consulté qu'une fois, il a paru utile de placer sous ses yeux des renseignements complets et détaillés sur les changements projetés dans les divers services de la gare. Il convient, en outre, de remar<pier (jue les transformations do gares soulèvent des ({uestions délicates, à raison des intérêts qui sont venus se grouper autour d'elles et des situations acquises au\(|uelles il peut être nécessaire de porter atteinte. L'Administration ne saurait donc s'entourer de trop de lumières, avant de prendre sa décision. L'encfuéte ayant pour objet d'éclairer, non seulement le public, mais encore l'Administration, on ne saurait dénier au Ministre le droit de modifier les emplacements indi(|ués sur les plans (jui ont été déposés dans les communes et même de supprimer des stations, soit parce qu'il y a lieu de leur en substituer d'autres, soit parce qu'elles ne répondent pas à des besoins réels. Cependant, quand les modifications sont trop profondes, il peut être opportun de procéder à une enquête supplémentaire : on conçoit en effet ({u'une loc;dité à laquelle une station était attribuée par les plans soumis à la première enipiête et qui ne pouvait en prévoir la suppression n'ait pas été à même de faire valoir toutes les raisons susceptibles de militer en faveur de son maintien. Il appartient au .Ministre d'apprécier, le cas échéant, si un complément d'instruction l«K"ale peut offrir de l'utilité. Les ingénieurs doivent d'ailleurs avoir soin de justifier avec précision les emplacements qu'ils proposent d'assigner aux gares et aux stations, lorsqu'ils présentent leurs projets de tracé et de terrassements ; il importe, en effet, que l'Administration supérieure soit complètement éclairée à cet égard, avant l'ouverture do l'enquête, et (pi 'elle ne laisse placer sous les yeux des intéressés que des plans parfaitement étudiés, afni de réduire au minimum les changements à y apporter ultérieurement et de ne point laisser concevoir des espérances dont la réalisation serait plus tard jugée impossible.

(». Observations sur les haltes. - I^'s cahiers des charges de 1857- 18.'i9 ne visent que les gares d'évitement, les stations de voyageurs et les gares de marchandises.

Pendant assez longtemps, on n'a guèn^ établi. s.uif dans certjiins cas spéciaux, que des gares ou stations complètes, appropriérs tout à la fois au service des voyageurs, au service des marchandises à grande vitesse et au service des marchandises à |»etite vitesse.

Il 43

Depuis, Ici Compagnies ont civé un assez grand nombre de stations incomplètes et notamment de halles, affectées au service des voyageurs avec ou sans service annexe de bagages ou de messageries. Elles ont pu, ainsi, moyennant une dépense relativement faible (1), donner satisfaction à des intérêts qui jusqu'alors étaient mal desservis.

Les haltes ont été, pour la première lois, mentionnées en termes explicites dans la convention du 14 décembre 1873 avec la Compagnie du Midi, au nombre des travaux complémentaires de premier établissement, et ont reçu ainsi, en quelque sorte, la consécration de leur état civil.

La mention en a été reproduite à l'article 9 du caliier des charges type des chemins de fer d'intérêt local, approuvé par décret du 0 août 1881. On la trouve aussi dans le cahier des charges du chemin d'Aïn-Thizy à Mascara, concédé en vertu de la loi du 3 juillet 1884 à la Compagnie Franco-Algérienne; dans la convention des 13 juillet-11 septembre 1883, relative aux chemins de Sancoins à Lapeyrouse et de la Guerche à Chàteaumeillant; dans celle des 23 juillet-17 août 1883, relative aux chemins du Var, etc.

7. Régies d'ordre relatives à l'instruction des projets. — Les règles d'ordre à suivre pour l'instruction des projets aux divers degrés de la hiérarchie administrative ont été déterminées par les circulaires ministérielles du 28 décembre 1878 et du 9 janvier 1882, sur lesquelles nous n'avons pas à insister.

Pour les enquêtes sur le nombre et l'emplacement des gares et stations et pour les enquêtes parcellaires, les dossiers sont préparés par la Compagnie ; l'enquête est ordonnée par le préfet, sur la proposition de l'ingénieur en chef du contrôle; lorsqu'elle est close, le préfet en communique les résultats à ce fonctionnaire (|ui lui fait parvenir un rapport des ingénieurs et, le cas échéant, les observations de la Compagnie; puis il transmet les dossiers avec son avis personnel au Ministre, qui statiie.

\]\\e; décision ministérielle est nécessaire sur les résultats des enquêtes parcellaires, lorsque la Commission d'enquête demande des changements de quelque importance au projet.

8. Approbation des projets. — En ce qui concerne l'approbation des projets, nous n'avons à signaler que les réserves générales auxquelles elle est ordinairement subordonnée pour les projets de tracé et de terrasse-

'1 I^s lialtcssont so':venl inslallées nu moyen dune simple transformalion d'une maison de garde barrières.

PHOJETS — LIMITES DES FOUVOlUS lH' MIXISTKE KO

ments, ainsi que pour l'emplacement des stations, lorsque cet emplacement fait l'objet d'une proposition $ptk:iale (I).

Los projets de tracé et de terrassements sont approuvas sous la réserve des inodilications qui seraient la consé(|uence des décisions à intervenir : 1" sur le nombre et l'eniplacenuMil iies stations, à la suite de remjuéie définie par la circulaire ministérielle du 25 janvier 1854 et sur les projets de dél;nl des mêmes stations; i" sur les ouvrages à construire pour le rétablissement des communications et I écoulement des eaux ; 3" sur les plans et états parc<:llaires soumis à ren({uétedu titre 11 de la loi du 3 mai 18U.

Les projets s[>éciaux d'emplacement de stations sont approuvés sous la réserve des modilications (|ui pourraient résulter des décisions à intir- *' venir : 1" sur le projet des dispositions de ces stations, qui doit être soumis à l'Administration préalablement îi tout commencement d'exécution des travaux; â" sur les voies d'accès, dont les dispositions ne sont arrété'es définitivement <iu'après remjuétu du titrc 11 de la loi du 3 mai

!). Pouvoirs de l'Administration pour modifier les projets présentés par les Compagnies et pour prescrire des travaux supplémentaires. — Aux termes de l'article 9 du cahier des chaînes , le Ministre des travaux publics peut prescrire telles modifications que de droit dans les projets présentés par lesCompa^Miies. En exécution de cette ivgle et conformément à l'article U du cahier des charges, il détermine le nombre, l'étendue et l'emplacement des gares d'évitement, des stations de voyageurs et des gares de marchandises. Les i>ouvoirs du .Ministre sont 'absolus, à la condition, bien entendu, «pi'il respecte les stipulations du contrat : il agit, à cet égard, comme représentant de la puissance pnblujue; son autorité ne saurait être tenue en échec; les Compagnies sont obligées de se conformer à ses décisions et ne seraient fondées à en demander la réformation (]ue si elles contenaient des prescriptions contraires au cahier des charges.

Mais le droit du Ministre d'ordonner des travaux supplémentaires rtnjtet-il indéfiniment ouvert pendant toute la durée de la concession?

I^ question a été {)ort('>e à diverses reprises devant le Conseil d't^ltat statuant au contentieux, pour des stations ou haltes nouvelles; les arrêts rendus par le Conseil ont une telle importance (|ue nous devons les examiner avec quelques détails.

(I Tel est le ra5 de sution.s Htipplémentaircs propn^c^eH pour des lignni en exploitation oa pour des lignes en consiractiOD, poslénearement ii la décision d'ensemble.

f>60 TRAITE DKS CHRMINS DE FE»

a. Airét du 31 mal 1 848. — Le chemin de fer de Saint-Étienne à Lyon avait été concédé par une ordonnance du 7 juin 1826. Ni cette ordonnance, ni le cahier des charges, ne déterminaient le nombre de gares ou ports secs que hi Compagnie devait étabUr. Il y fut pourvu par une seconde ordonnance du 4 juillet 1827 qui, en approuvant le tracé proposé par la Compagnie, décidait la construction de cinq gares. Ce nombre étant devenu insuflisant pour faire face aux besoins du trafic, le Gouvernement prescrivit, par ordonnance' du 8 octobre 18't6, la création de trois nouvelles gares et impartit à la Compagnie un délai pour la présentation des projets. Sans contester à l'Administration le droit de décider la construction de ports secs supplémentaires, la Compagnie lui dénia le pouvoir de mettre les dépenses d'établissement à sa charge et forma devant le Conseil d'État un pourvoi contre l'ordonnance du 8 octobre 1846. Par un arrêt du 31 mai 1848, le Conseil rejeta cette requête, mais en se fondant exclusivement sur ce qu'il s'agissait de l'interprétation du cahier des charges et sur ce que le litige devait êtr§ porté devant le Conseil de préfecture des Bouchcs-du-Rhône.

b. At^'ét du 28 juin 1 87 8. — Pendant près de trente ans, il ne surgit aucun litige nouveau entre les Compagnies et l'État, au sujet du droit du Ministre en matière de création de gares supplémentaires.

Vers 1873, le Ministre des travaux publics ayant invité la Compagnie du Nord à établir deux stations, l'une à Achette, sur la ligne de Saint- Quentin à Erquelines, l'autre à Camiers, sur la ligne d'Amiens à Boulogne, la Compagnie saisit le Conseil de préfecture de la Seine d'une demande en interprétation de l'article 9 de son cahier des charges. Ce tribunal décida que l'État était sans droit, en l'absence de propositions de la' Compagnie. Il se fonda sur le texte du § 3 de l'article 9 du cahier dos charges, ainsi conçu : « Le nombre et l'emplacement des stations de voya- « geurs et des gares de marchandises seront déterminés par l'Adminis- (( tration , sur les propositions de la Compagnie, après une enquête « spéciale. » La nécessité d'un concert entre les deux parties contractantes lui parut d'autant plus manifeste que les deux premiers paragraphes de l'article 9 avaient, au contraire, conféré au .Ministre le pouvoir d'exiger l'extension des gares d'évitement et l'augmentation de leur nombre, à charge par lui d'entendre la Compagnie. Il y avait lieu, suivant lui, de distinguer entre les mesures qui intéressaient la sécurité et celles qui concernaient l'exploitation. Pour les premières, l'État avait dû réserver et avait, en effet, réservé son indépehdance complète; pour les secondes, la concession ayant consisté dans l'abandon du droit d'exploitation, l'État avait seulement retenu la surveillance, le contrôle et l'approbation des projets.

PROJETS — LIMITES DÉS POUVOIRS DU MINISTRE (Ml

Le Ministre des travaux publics déféra au Consril d'I'^iat l'arn'lé du 2ijuiu 187<) du Conseil de préfecture. Il fit valoir que son droit et son devoir étroit étaient de veiller à ce que le service des lij»n«'s concédées |>ar l'État fût toujours eu rap|)(>rl avec les besoins de la circulation oi du commerce; il ajouta (jue, si rarticle î) du cahier des charjîos prévoyait des propositions de la Compagnie, la même formule était employée <lans d'autres articles relatifs à des cas pour les(iuels l'Administration pouvait incontestablement substituer son initiative à celle de la Compagnie, si cette dernière se refusait à formuler des propositions.

l-.e Conseil d'État, sur les conclusions de M. David, commissaire du Gouvernement, rejeta le recours du .Ministre des travaux publics par im arrêt du 28 juin 1878 motivé connue il suit : « Considérant qu'il résulte, « tant de l'ensemble des lois et rendements sur les chemins de fer que du « cahier des char{;es, (jue, si les concessionnaires restent tenus, pendant « toute la durée de la concession, de se conformer à toutes les mesures « «jue r-\dmini^lration supérieure juge convenable de leur prescrire dans « l'intérêt du bon entrelien du chemin de fer et de la sûreté «le la circula- « tion sur la voie ferrée, ils n'ont, en ce qui touche les travaux de con- « struction des chemins de fer et des ouvrages «|ui en dépendent, d'autre « obligation que celle d'exécuter ces travaux, conformément aux plans « approuvés par le Ministre des travaux publics dans les ttM'mes de l'ar- (' ticle 3 du cahier des charf^'es. sauf les cîjs où l'Administration s'est ex- « pressément ré.servé le droit de leur imposer des travaux complémen- « taires comme elle l'a fait par l'article 6 pour l'établissement d'une ((. seconde voie, et par le .^ i de l'art icie U pour les voies dans les gares et (( et aux ainmls de ces gares; que ni l'article i) ni aucun autre article du « cahier des charges ne contiennent, pour les gares de voyageurs et les sla- « tions de marchandises, aucune réserve de celte nature; que, dés lors, le « Ministre des havaux publics n'est pas fondé à SDiilenir (jue, en vertu de (( l'articley du cahierdes charges, il avaitledroitdeprescrireà la Compagnie

« la construction de deux gares nouvelles en sus de celles dont il avait

« déterminé le nombi*eet remplacement lorsdelaconstructiondeces lignes. »

c. Arrêt du 21 novembre i SS2. — L'arrêt de 1878 que nous venons* de relater concernait des lignes eu exploitation. En 1882, le Conseil d'Ltat a eu à se prononcer sur la même question, |>our une ligne en construction.

Le .Ministre des travaux publics avait, par une décision du 4 août 1877, fixé le nombre et l'emplacement des stations du chemin de Roanne à Paray-le-Monial. Après coup, sur les instances des habitants de Ferreux, il enjoignit à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée d'étitbiir une halle dans cette localité. La Compagnie refusa de se >oumettre à cette injonction

6tt« TMAITfi DES CHEMINS DE FER

el prétendit que la décison du 10 juillet 1878 avait épuisé les droits de TÂdministration.

Quoiqu'analogue à celle des gares d'Achette et de Camiers, l'espèce de Pcrreux était différente, puisque les travaux n'étaient ni terminés, ni même commencés.

Ct'i^endant le Conseil de préfecture de la Seine, saisi du difféivnd, donna gain de cause à la Compagnie et le pourvoi formé par le Ministre contre l'arrêté de ce tribunal fut rejeté par un arrêt du Conseil dÉtat du 2'i novembre 1882, dont les motifs étaient les suivants:

« Considérant que la halte de Ferreux n'avait été l'objet d'au-

V cune réserve dans la décision du 10 juillet 1878 .... ;

« Considérant qu'il résulte du cahier des charges que le concession- (< naire est tenu, pendant la dirée de sa concession, de se conformer à i< toutes les mesures que l'Administration juge convenable de lui pres- « crire dans l'intérêt du bon entretien du chemin de fer et de la sûreté « de la circulation ; mais qu'il n'a, en ce qui touche les travaux de con- « struction, d'autre obligation que de les exécuter conformément aux « plans approuvés par le Ministre, dans les termes de l'article 3 dudit « cahier des chaînes, sauf les cas où l'Administration s'est expressément (' réservé le droit de lui imposer des travaux supplémentaires, comme (( elle l'a ^ait par l'article 6, pour l'établissement d'une seconde voie, et i< par l'article 9, § 2, pour les voies dans les gares ;

« Considérant qu'aucun article du cahier des charges ne contient, pour « les stations, une restriction de catte nature; que, dès lors, le Ministre « n'est pas fondé à soutenir qu'il avait le droit do revenir, le l't) avril « 1880. en dehors de propositions nouvelles de la Compagnie, sur la déci- « sion du 10 juillet 1878, alors même que les travaux de la ligne de « Roanne à Paray-le-Monial n'étaient point encore commencés.... «

I^ jurisprudence établie par les deux arrêts du 2S juin 1878 et du 24 novembre 1882 peut donc se résumer ainsi: en ce qui concerne l'entretien et la sécurité de l'exploitation, le droit du Ministre reste indéfiniment ouvert; en ce qui concerne, au contraire, les travaux de premier établissement, sauf stipulation contrair.î de l'acte de concession, ce droit s'éseint par l'approbation dtîs projets. Pour bien ss rendre comptedes motifs qui l'ont fait prévaloir, le lecteur pourra se reporter au texte des conclusions présentées devant le Conseil d'État par .M. David, commissaire du Gouvernement, à propos de l'affaire des stations d'.\chette et de Camiers, et par M. Gomel, à propos de la halte de Ferreux. Ces conclusions sont reproluites dans le recueil des arrêts du Conseil et d.in> les Annales des ponts et chaussées.

PROJETS -LIMITES DES POUVOIHS OU UlMSTKe C0.1

La Section des travaux publics du Conseil d'état a ûinis, le 8 avril 187U, au sujet delà création d'un nouvel accès à une gare, un avis reposant sur les mêmes considérations ctalM)Utissantaux mêmes conclusions.

Examinons rapidement les raisons qui militent eu faveur de l'interprétation consacrée par les arrêts et avis du Conseil et les objections auxquelles elle a donné lieu.

Il est incontestable (|ue les textes ditfèrent pour l'entretien et l'exploitation d'une part, et pour la construction d'autre part.

En ce qui touche l'enlrelien, le Ministre est investi de pouvoirs étendus et permanents par l'ordonnaiice du 15 novembre 1840 et par le cahier des charges. Il nous suflira de rapi»eler les dispositions suivantes :

Article 'i de l'ordonnance du lo novembre 18'(G, obligeant la Compagnie à faire c«>un:iitre au Ministre les mesures prises par elle pour l'entretien du chemin de fer et autorisant le .Ministre à prescrire celles ({u'il jugera il nécessai res ;

Article i, conférant au Ministre le droit de régler, sur la proposition de la Compagnie, le type et les conditions de manœuvre des barrières des lissages à niveau;

Article 5, portant que la Compagnie sera tenue de placer des contrerails sur les points désignés par le Ministre des travaux publics;

Articles "il et 3.^, autorisant le .Ministre à prescrire les signaux utiles à la sécurité de la circulation ;

Article (iO, forçant les Compagnies à soumettre à l'approbation ministérielle leurs règlements sur le service et l'c^xploitalion;

Article ()9, disposant que, dans tous les eas où, conformément aux prescriptions de l'ordonnance de i8'iti, le Ministre devra statuer sur la proposition de la Compagnie, cette pro()Osition devra lui être présentée dans le délai qu'il aura lixé, faute de quoi il |)Ourra statuer directement;

Article 30 du cahier des charges, exigeant le constant entretien en bon état du chemih de fer et de ses dépendances, de manière que la circulation y soit (oujours facile et sûre, et donnant à r.\dministration le droit d'y pourvoir d'oflice, le cas échéant, aux frais de la Compagnie;

Article 33, relatif à la |)olice, à l'exp'oitation et à la con.servatioD des ouvrages.

Ainsi, l'initiative des mesures intéressant l'entretien et la sécurité n'appartient pas exclusivement à la Compagnie. Le Ministre peut vaincre sa résistance et statuer d'office; ses pouvoirs subsistent pendant toute la durée de la concession.

En ce qui touche les travaux de premier établissement, la situation

n'est pas la même et il y a lieu de distinguer entre les ouvrages susceptibles de mettre directement en jeu la sécurité de la circulation et ceux dont le seul effet doit être de donner de plus largessalisfactions au public.

Pour les ouvrages de la première catégorie, le cahier des charges contient des dispositions analogues à celles que nous avons citées relativement à l'entretien :

Article 6, obligeant la Compagnie à établir la deuxième voie, quand l'insuffisance d'une seule voie, par suite du développement de la circulation, a été constatée par l'Administration (1).

Article 9, § 1 et 2, donnant au Ministre le droit de déterminer, la Compagnie entendue, le nombre, l'étendue et l'emplacement des gares d'évitement, et de prescrire, s'il y a lieu, l'augmentation du nombre des voies dans les gares et aux abords.

Pour les ouvrages de la deuxième catégorie, le libellé du cahier des charges prévoit que l'Administration statuera sur les propositions de la Compagnie et laisse par suite à cette dernière l'initiative des projets; il se borne à subordonner l'exécution à une approbation préalable des projets par le Ministre.

Cette différence de rédaction a été considérée par le Conseil d'État comme répondant à une différence de régime. Il a paru au Conseil que, sauf les exceptions stipulées au titre I" du cahier des charges, on ne saurait reconnaître au Ministre le droit de prescrire des travaux complémentaires, par addition ou modification aux travaux primitivement exécutés sous son approbation, sans mettre les Compagnies à sa discrétion, sans détruire l'une des bases fondamentales du contrat synallagmatique de concession. Le Conseil a d'ailleurs pensé qu'il était impossible de distinguer entre la période de construction et la période d'exploitation, entre le cas où les travaux étaient commencés et celui oîi ils n'étaient pas entrepris, et que l'approbation des projets devait ou pouvait seule fixer définitivement et irrévocablement les obligations de la Compagnie. Sans méconnaître que des besoins nouveaux fussent susceptibles de naître penda'nt la durée de la concession, il a jugé que l'intérêt des Compagnies était de suivre le développement de la population, du commerce et de l'industrie, et de ne pas résister aux demandes légitimes du public.

La jurisprudence et la doctrine du Conseil d'État reposent sur des raisons puissantes, tirées soit de la forme, soit du fond même des contrats de concession; le respect dû à la chose jugée ne permet guère, d'ailleurs, de

{1} Voir, page 70S, les modifications apportées à cette clause par les conventions postérieures à 1839.