ALIÉNATION DES TERRALXS INUTILES

1. Terrains reconnus inutiles dés l'origine. Terrains déclassés ultérieurement. — Certains terrains sont reconnus inutiles dès l'origine: tels sont les excédents qui ont été acquis sur la réquisition du propriétaire, en vertu de l'article oO de la loi du 3 mai 1811, ou sans réquisition de sa part, pour faciliter la réalisation d'un contrat amiable.

L'article 6 des règlements sur les justifications financières à fournir par les grandes Compagnies rend obligatoire l'aliénation de ces terrains dans un délai de deux années après l'achèvement complet des travaux.

D'autres parcelles peuvent, après avoir été primitivement affectées au service public, perdre cette affectation et devenir inutiles, par exemple à la suite de changements dans les dispositions d'une gare. Le déclassement doit en être prononcé par le Ministre des travaux publics et faire l'objet d'une rectification sur le plan de bornage. En traitant de la rétrocession, page 818, nous avons rappelé les pouvoirs de l'Administration à cet égard et cité divers arrêts du Conseil d'État; nous n'avons plus à y revenir.

II importe de ne point ajourner l'aliénation des terrains disponibles : ce serait, en effet, pour les excédents inutilisés qui n'ont point été acquis sur la réquisition des propriétaires, s'exposer à porter atteinte aux droits conférés à ces intéressés par la loi du 3 mai 18il; ce serait aussi, dans tous les cas, courir le risque d'usurpations difficiles à réprimer et compromettre, soit les intérêts du Trésor, soit ceux des Compagnies elles-mêmes. L'Administration s'en est préoccupée à divei-ses reprises : on pourra consulter notamment une circulaire du Ministre des travaux publics, en date du 2 août 187a.

2. Propriété et attribution du prix de vente des parcelles à aliéner. — La propriété des parcelles à aliéner a donné lieu à de frér quentes contestations entre l'Administration des domaines et les Compagnies.

11 y a lieu de distinguer deux c^is principaux, celui oii les terrains n'ont pas été utilisés et celui où, au contraire, ils ne deviennent inutiles qu'après avoir été temporairement affectés au service du chemin de fer.

a. Cas ou les terrains .n'o.nt pas été utilisés. — Si les terrains ont été acquis par l'État, ceux qui dès l'origine sont reconnus inutiles ne doivent pas être remis aux Compagnies et appartiennent sans conteste au domaine privé de l'État.

S'ils ont été acquis parle concessionnaire, l'Administration des finances

BORNAGE — ALIÉNATION DES TlîRIlAINS INUTILES 875

ne saurait prétendre à l'attribution du prix de vente, puisqu'ils n'ont jamais été rattachés au domaine public.

Une diniculté s'est présentée pour des terrains (jui, bien qu'acquis par rf.tat et non utilisés, avaient été remis à la Compagnie. Le Conseil d'État a jugé, le 2(J janvier 1870, (pie le montant du prix de vente devait être versé entre les mains dii concessionnaire, appelé h en jouir jusqu'à la fin de laconc&ssion (Compagnie de Paris-Lyon-M«''diterrané<'). Dans l'espèce, il était intervenu, le 13 janvier ISTio, un décret autorisant le Ministre des travaux publics « à mettre la Compagnie de Paris à Lyon en possession de la « partie des terrains et bâtiments acquis, soit par la premii'-re Compagnie « concessionnaire, soit par l'État, en excédent des besoins actuels du « service et qui n'auraient poiut encore été remis à l'Administration des « domaines, lesdits terrains et bâtiments étant considérés comme compris « dans la concession autorisée par ledécret du 5 janvier 1832 », et portant « que les parcelles dont la Comjiagnie serait mise en possesion devraient, « après le terme fixé pour ladite concession, faire retour à l'État avec le a surplus de la ligne à larpielie ils étaient incorporés ». Cette solution, quoi(|ue particulièrement motivée par les circonstances de l'affaire, s'imposerait-elle, alors même qu'il ne serait intervenu aucun acte analogue au décret du 13 janvier 18.>')? Pour la défendre, on peut faire valoir que la remise des terrains a été l'un des avantages sur lesquels le concessionnaire a compté pour toute la durée de sa concession, lorsqu'il îi contracté avec l'État; qu'on ne saurait le dépouiller de la moindre part de ces avantages; mais qu'il ne serait pas fondé toutefois à réclamer l'attribution définitive du prix de vente, c'est-à-dire un traitement plus favorable pour les parcelles inutilisées que pour les parcelles qui, au contraire, sont indispensables à l'exploitation et doivent être restituées plus tard à l'État. Toutefois, nous le répétons, la question présente peu d'intérêt, puisqu'il est de rè^le de ne pas remettre aux Compagnies les terrains reconnus inutiles à l'exploitation.

h. Cas ou les terrains ont été utiusks. — L'Administration des finances a soutenu que les terrains incorporés au domaine public et ultérieurement déclassés appartenaient nécessairement et dans tous les c^s à l'État, qui, dès lors . devait entrer en possession immédiate du prix de vente. Suivant elle, les Compagnies n'ayant que la jouissance du chemin de fer et de ses dépendances en vue du service public dont elles sont concessionnaires, leurs droits devaient cesser avec l'affectation des terrains à ce service.

I^ prétention de l'.^dministration des finances a été repoussée à diverses

l'éprises par le Conseil de préfecture de la Seine (14 juillet 1870 et 2 avril 1873, Compagniedu Midi, gare de Séjour; 14 juillet 1870, Compagnie du Nord). On lit notamment dans la dernière décision de ce tribunal administratif les considérants suivants : « Considérant que si, en vertu des lois générales « sur le domaine de l'État, les biens qui font partie du domaine public « tombent de plein droit dans le domaine de l'État, quand cesse leur ({ affectation au domaine public, il n'en est pas de même pour les biens « dont il s'agit dans l'espèce, puisqu'il a été dérogé à ces lois générales « par la loi de concession du chemin de fer ; que, si le système contraire « était admis, il s'ensuivrait que même les matériaux de toute démolition « de bâtiments du chemin de fer, désaffectés du domaine public, appar- « tiendraient au domaine de l'État, par droit d'accession, et pourraient « être revendiqués par lui et vendus à son profit, sans que la Compagnie « ait le droit de les échanger , vendre ou même réemployer ; qu'un tel « résultat serait contraire à la convention sanctionnée par la loi de con- « cession ; que le Ministre des finances n'est donc pas fondé à soutenir « que les terrains dont il s'agit appartiennent au domaine de l'État, sui- « vant lesdites lois générales^, par le seul effet de leur désaffectation du « domaine public

« Considérant que l'ancienne gare de Chauny a été supprimée et rem-

« placée par une autre gare et a cessé de faire partie du domaine

« public en même temps que la nouvelle y était incorporée; que, dès lors, « suivant l'esprit et la teneur du cahier des charges, l'ancienne gare a été « de plein droit délaissée à la Compagnie à titre de compensation, pour « une partie de la dépense mise à sa charge dans les frais de construction « de la nouvelle gare; qu'elle en a, en conséquence, la libre et absolue « disposition, l'État n'éprouvant aucun préjudice, puisque ladite gare est

(( remplacée dans le domaine public par la gare nouvelle

« Considérant que, s'il en était autrement, le domaine de l'État se trou- « verait enrichi , sans bourse délier et au détriment de la Compagnie,

« dans des proportions qui pourraient devenir considérables; qu'une

« telle interprétation ne serait pas seulement contraire à la justice, mais {( encore à la commune intention des parties contractantes, lors du contrat, « et au texte même de la convention ; que, d'ail leui*s et dans le doute, la « convention doit être interprétée contre l'État, qui a stipulé, et en faveur « de la Compagnie, qui a contracté l'obligation »

Le Conseil d'État n'a eu à se prononcer qu'une fois à l'occasion du litige entre la Compagnie du Midi etl'État concernant la gare de Ségur, ancienne tête de ligne du chemin de fer de Bordeaux à La Teste, et la section de Ségur à Pessac, désaffectée par décision ministérielle du 23 avril 1862. Il

BOUNAGE — A LIÉNATION DES TEHIIAINS INUTILES 877

adonné gain de cause, le 11 décembre i87't, à la Compagnie par un arrêt ainsi motivé : « Considérant qu'aux termes i\c rarliole 'il du c^ihier des « chargesdu l"aoùl 1857, la Compagnie du Midi doit acheter et payer les « terrains nécessaires pour l'établissement du chemin de fer et de ses « dépendances; ({u'aux termes de larlicle 21), la Coin[)agnie doit faire faire « un bornage et un plan cadastral du chemin de fer et de ses dé[H'ndances « et que les terrains acquis postérieurement à cette opération . |)Our les « besoins de l'exploitation, doivent être compris dans les bornages sup- « plémentaires et ajoutés au plan Ciulaslral; (pi'enlin , aux termes de l'aru ticle 30, le Gouvernement sera subrogé, à l'expiration de la concession, « à tous les droits de la ('ompa^nie sur le cheniin de fer et ses dépen-

« dances; que de l'ensemble de ces disjx)sitions il résulte que l'État

« a simplement entendu ac<iuérir les terrains destinés au service du che- « min de fer et qu'ainsi il n'a, en vertu du cahier des charges, aucun « droit à exercer sur les terrains et constructions (jui, par suite de modi- « ficatious régulièrement autorisées, ont cessé d'être affectées à l'exploi-

« tation ; (jue la gare de Ségur vl la section de Ségur à Pessac ont

« cessé de constituer une dépendance du chemin de fer et que, dès lors, « c'est avec raison (jue le Conseil de préfecture de la Seine a décidé que « la Compagnie devait en avoir la libre et absolue disposition »

Dans l'espèce (jui a donné lieu à l'arrêt du 11 décembre 1874, las terrains avaient été achetés par la Compagnie et cette circonst^mce est l'un des principaux motifs de la décision.

Le Conseil d'État n'a pas eu à statuer sur le cas où les terrains auraient été acijuis par l'Étal. Trois solutions ont été indiquées; elles consistent : la première, à attribuer immédiatement le prix de vente au Trésor ; la seconde, à en reconnaître la propriété à l'État, mais à en laisser la jouissance à la Compagnie jusqu'à l'expiration de la concession; la troisième, à abandonner sans réserve à la Compagnie la propriété des terrains délaiss<';s. De ces trois solutions, la première ne semble plus soutenue aujourd'hui par l'Administration du domaine; cette administration parait admettre (|u'une fois entrée en possession des terrains, la ('compagnie peut légitimement prétendre à en conserver la jouissance, sous (|uel<|ue forme ((ue ce soit, jus({u'au terme de la concession. Ix; lise se mllic ainsi à la seconde solution, (pii est plus rationnelle et mieux en harmonie avec les princi[)cs dont le Conseil d'Ktat s'est inspiré dans son arrêt du 26 janvier 1870. Quant à la troisième solution, elle ne saurait se défendre ni en droit, ni en équité : les terrains accpiis par l'État et devenus inutiles ne peuvent, à aucun litre, entrer dans le domaine privé de la Compagnie; ils appartiennent nécessairement au domaine de l'État.

c. Réslmé. — En résumé, et sauf des circoiislancci spéciales, les règles à admettre en la matière nous paraissent devoir être les suivantes :

— pour les terrains acquis par la Compagnie et inutilisés ou devenus inutiles, attribution pure et simple du prix de vente à la Compagnie;

— pour les terrains acquis par l'État, inutilisés et non remis à la Compagnie, attribution immédiate du prix de vente au Trésor ;

— pour les terrains acquis par l'État, remis à la Compagnie et non utilisés ou devenus inutiles, aliénation au profit du Trésor et mise à la disposition de la Compagnie du prix de vente pour la durée de la concession.

Le produit des aliénations faites au profit des Compagnies doit être retranché de leur .compte de premier établissement, si ce compte n'est point fixé à forfait. Les intérêts produits par le montant des aliénations faites au profit du Trésor, mais avec jouissance pour les Compagnies pendant la durée de la concession , doivent être ajoutés aux recettes annuelles.

3. Des divers modes d'aliénation des parcelles inutilisées ou devenues inutiles. — Les modes ordinaires d'aliénation pour les terrains acquis en vue de l'exécution des travaux publics et inutilisés ou devenus inutiles sont les suivants :

a. RÉTROCESSIO.V en vertu de l'article 60 de la loi du 3 MAI 1841. —

La propriété ne pouvant être enlevée aux particuliers que pour l'exécution d'une entreprise déclarée d'utilité publique, il est- de toute justice que les anciens propriétaires soient admis à reprendre les immeubles ou portions d'immeubles (|ui n'ont pas été employés et dont, par consé«iuent, ils sont réputés avoir été dépossédés à tort. Le droit de rétrocession constitue un droit principal attaché à la qualité d'ancien propriétaire et non à la possession de tel ou tel immeuble ; il reste dans le patrimoine de l'exproprié, alors même que ce dernier aurait vendu à des tiers le sur|)lus de son immeuble; il est susceptible de faire l'objet d'une cession distincte. 11 est subordonné à la triple condition : 1° que le terrain dont la rétrocession est demandée ait été acquis pour cause d'utilité publique; 2" qu'il n'ait pas reçu la destination pour laquelle l'acquisition avait eu lieu ; 3° que l'expropriant ait renoncé à cette destination. Il ne pourrait être exercé, si l'ancien propriétaire y avait renoncé dans l'acte de cession ou lors du règlement de l'indemnité par le jury. Il s'applique, non seulement aux terrains expropriés, mais encore aux terrains acquis à l'amiable, j>ourvu ([u'il soit intervenu un acte déclaratif d'utilité publiipie donnant à la ces-

BORNAGE — ALIENATION DES TERHAINS INUTILES M70

sion un caractère obligatoire. Ix^s act^uisitions en eicédent faites eu conformité (le l'article 50 de la loi du 3 mai !8il, sur la ré(iuisitiou du propriétaire, sont exclusives du privilège de rétrocession.

Comme nous l'avons déjà dit, l'Administration n'est liée par aucun délai pour employer les terrains qu'elle ac(|uierl; les décisions par lesquelles le .Ministre compétent manifeste son intention de les utiliser no sont susceptibles d'aucun recours par la voie conlentieuse. Mais la renonciation de l'expropriant peut résulter de la vente de l'inimcuble à un tiers ou de son affectation définitive à une destination différente.

Nous n'avons pas à entrer ici dans l'exposé détaillé des formes dans lesrpielles se réiilisc la rétrocession. Il sutlira de rappeler (jue, dans tous les cas, un contrat administratif doit être passé devant le préfet ou son délégué, conformément à l'ordonnance du H mars 183o.

b. Cession aux départements, aux communes et aux particuliers du SOL des voies publiques déclassées. — La loi du 2't mai iSW prévoit, |>our les parties de routes nationales déclassées, trois modes d'aliénation amiable dans l'ordre de priorité suivant: •

Cla.ssement dans la voirie départementale ou vicinale, au cas où la conservation de ces voies intéresse les localités;

Cession aux riverains, chacun en droit soi, avec ou sans réserve do chemin d'exploitation;

Abandon, à titre d'échange, par application de l'article 4 de la loi du 20 mai 18.30.

.Nous reviendrons ultérieurement sur ce dernier mode d'aliénation. Les deux premiers ne s'ajopliquent évidemment point aux chemins de fer. D'une part, en effet, les voies fern-es ne sont affectées qaà une circulation spéciale et leur déclassement n'est pas susceptible de porter à la circulation générale une atteinte justifiant leur maintien, à titre de voie départementale ou communale. D'autre part, le privilège concédé aux riverains ne peut être revendi<pié que sur les terrains retranchés de voies f>ubli(iucs destinées à desservir les propriétés en bordure (1).

il) Kien que la loi du ti mai IHïi soh inapplicable, la Seciion des travaux publics, de l'a^n'icullure et du commerce du (/>nAeil d'Klat a rxprim>>, le il octobre iSKi et le 10 février iHH>\, l'avi» qu'un décret autorinant le changement d'afTectalion sufUrait pour retrancher des terrains du domaine public du chemin de fer et pour le^ réunir à une route départementale.

I^ Ministre de* finances arait combattu celte solution. Suivant lui, les parcelles distraites du domaine public national «levaient étrn déciassre^ et pa9>er dîna le domaine de l'Ltat (il s'agissait de terrains acquis par l'Ëiat). Itne déclaration d'utilité publique des travaux d'olargissement de la route dcpartnraentale était ensuite nécessaire pour permettre l'aliénation au profit du département.

L,a Section a très éucrgiquem^nt maintenu s»n avis djns les termes suivants : •> Le

c. Cession aux riverains par voie d'alignement. — L'article 53 de la loi du 16 septembre 1807 donne aux riverains un privilège sur les terrains retranchés de la voie publique par voie d'alignement. Ce privilège a exclusivement pour objet de conserver l'acct'S de la voie publique aux propriétés riveraines; il ne s'applique donc pas plus que le précédent aux chemins de fer, qui ne sont point appelés à desservir les propriétés en bordure (1).

d. Cession par voie d'échange. — Aux termes de l'article 4 de la loi du 20 mai 1836, les portions de terrains dépendant d'anciennes routes ou chemins et devenues inutiles, par suite de changement de tracé ou d'ouverture d'une nouvelle route, peuvent être cédées, sur estimation contradictoire, à titre d'échange et par voie de compensation de prix, aux propriétaires des terrains sur lesquels les parties de routes neuves doivent être établies. L'acte de cession doit être soumis à l'approbation du Ministre des finances, lorsqu'il s'agit de terrains dépendant de routes nationales.

a terrain retranché de la ligne de n'a point été déclassé: il n'avait pûint â

« subir ce passage fictif dans le domaine privé de TEtat ; il fait encore et continuera à « faire partie du domaine public; il conservera le caractère d'inaliénabilité attaché à ce « domaine. Sa situation ne sera modifiée qu'au point de vue de son affectation et de sa o garde, qui sera confiée au département, au lieu de l'être à l'État. Cette modification « ne présente point le caractère d'une aliénation comportant l'application de la loi du 3 « mai 1841. Un décret concerté entre les ministres intéressés suffit à la régulariser.

« La procédure- indiquée par la Section aura l'avantage, sinon dans l'espèce, du moins o dans les cas analogues, d'éviter l'accomplissement des formalités préalables à la déclao ration d'utilité publique.

« Elle ne saurait compromettre les intérêts du Trésor Rien n'empêche, en effet,

« de ne consentir au changement d'affectation qu'à titre onéreux ou. tout an moins, de « réserver les droits de l'État pour l'éventualité d'un déclassement ultérieur de la route.

« Les Compagnies ne seraient nullement fondées à en tirer argument pour prétendre « à la remise gratuite des parcelles du domaine public mises à leur disposition. Appea lées à jouir, pendant toute la durée de leur concession, de ces parties du domaine public « national, elles peuvent être légitimement contraintes au paiement d'une indemnité envers « le Trésor. »

Le Ministre des finances ne s'en est pas moins refusé à suivre la procédure indiquée par la Section. 11 a persisté à considérer la cession au département ou à la commune comme une aliénation interdite par la loi, à moins qu'elle ne fût la conséquence d'une déclaration d'utilité publique prononcée par l'autorité compétente, c'est-à-dire par le Gouvernement pour les routes départementales, par le Conseil général pour les chemins de grande communication ou d'intérêt commun et par la Commission départementale pour les chemins vicinaux ordinaires. Afin de ne pas prolonger le débat, le Ministre des travaux publics s'est mis d'accord avec son collègue des finances, pour réaliser la remise au département sous forme d'une concession indéfinie de jouissance, par acte administratif passé devant le préfet avec le concours des agents locaux des domaines et des ponts et chaussées (la propriété des terrains étant expressément réservée à l'Etat, pour le cas d'un déclassement ultérieur de la route départementale).

(1) Des parcelles du terrains n'en ont pas moins été vendues fréquemment de gré à gré, par voie d'alignement. (Voir notamment l'espèce qui a motivé le décret au contentieux du 26 janvier 1870.)

BORNAfiE — ALIÉNATION DES TKURAINS INITILRS «81

Ces dispositions peuvent être appliquées aux chemins do fer dont les terrains sont livrés par l'État.

Les décrets de décentralisation ont d'ailleurs donné aux préfets, statuant en Conseil de préfecture, le droit de consentir directement à la cession.

La soulte et la part des frais à la charjje de l'Étal sont payées sur le budget des travaux publics ; la soulte à la charge des particuliers est encaissée par l'Administration des domaines; les directeurs de cette administration concourent à l'opération.

e. Aliénation aux encmkrks. — A défaut des cas spéciaux que nous venons de relater, l'aliénation des terrains dont le prix doit revenir au Trésor, soit immédiatement, soit à l'expiration de la concession, a lieu aux enchères, conformément aux lois des 16 brumaire an V, H frimain? an YIII, 15 et 10 lloréal an X, 5 ventôse an XII, 18 mai 1830 et 1" juin 18(54.

Il appartient aux préfets, substitués par la loi du 28 pluviôse an YIII aux administrations départementales, de procéder à la vente avec le concours de l'Adminislration des domaines.

f. Résumé. — Ainsi, parmi les modes ordinaires d'aliénation, il en est trois qui sont applicables, le cas échéant, aux chemins de fer, à savoir : la rétrocession, en vertu de l'article 00 de la loi du 3 mai 184i, des terrains qui n'ont point reçu la destination en vue de laquelle ils avaient été ac<iuis, la cession par voie d'échange et l'aliénation aux enchères.

Les parcelles à rétrocéder ou à aliéner aux enchères doivent être remises à l'Administration des domaines et vendues par les soins de cette administration, toutes les fois que le produit de l'aliénation doit appartenir au Ti-ésor, soit immédiatement, soit à l'expiration de la concession. L'échange doit être également réalisé par les représentants de l'Klat, quand le prix d'aci|uisition des terrains est imputé sur son budget.

Lors(]u'au contraire le prix de vente est dévolu à la (^onipagnie, elle procède elle-même à l'aliénation, sauf à se conformer aux prescriptions de la loi du 3 mai 1841, en cas de rétrocession, comme le ferait l'Administration aux droits et obligations de laquelle elle est substituée.

4. Propriété des parties de routes ou chemins délaissées par suite des déviations. Renvoi à un paragraphe précédent. — En traitant du rétablissement des communic^itions intera-ptécs par le trac<', nous avons exposé les dissentiments qui se sont élevés entre l'Administration des domaines et les Compagnies, au sujet de l'aliénation dos délaissés disponibles M 56

par suite des déviations de routes ou chemins; nous avons Çait connaître, en outre, la décision du Conseil d'État par laquelle le débat s'est clos en faveur de l'Administration.

Le lecteur voudra bien se reporter à la page 769 ci-dessus.

5. Du contentieux relatif à l'aliénation des terrains inutiles. Compétence. — L'Administration des finances a soutenu que les litiges nés entre elle et les Compagnies, concernant l'attribution du prix de vente des parcelles déclassées, soulevaient des questions de propriété dont l'autorité judiciaire pouvait seule connaître. Le Conseil d'État (26 janvier 1870;, Compagnie de Paris-Lyon-Méditorranée , et 16 mai 1872, Compagnie de l'Est) et la Cour de cassation (24 août 1870, Compagnie d'Orléans et Compagnie du Midi) ont l'un et l'autre repoussé cette prétention. En effet, la revendication dirigée par l'État ne reposait sur l'invocation d'aucun titre de propriété assujetti aux règles du droit civil ; son action no dérivait que d'une difficulté sur le sens et la portée du contrat de concession ; les tribunaux administratifs étaient donc seuls compétents, aux termes de l'article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII.

Quant aux contestations entre l'État ou les Compagnies, d'une part, et les particuliers, d'autre part, au sujet de l'exercice du droit de rétrocession ou au sujet de l'exécution des actes d'aliénation, elles seraient le plus souvent de la compétence des tribunaux ordinaires; la juridiction admi' nistrative aurait à intervenir notamment pour résoudre certaines questions préjudicielles, pour décider parexemple si tel ou tel acte de l'Administration constitue une preuve suffisante que les terrains ne recevront pas leur destination ou si l'affectation donnée à ces terrains rentre bien dans les prévisions de la déclaration d'utilité publique.

6. Obéervatione sur les chemins de fer d'intérêt local. — La plupart des principes que nous venons d'exposer s'appliqueraient, le cas échéant, aux chemins de fer d'intérêt local, si ce n'est, bien entendu, que le département ou la commune prendraient la place de l'État au regard du concessionnaire et des particuliers.

L'aliénation des terrains inutiles appartenant au domaine privé du département ou de la commune devrait se faire suivant les règles spéciales à la gestion des biens départementaux ou communaux.