CHAPITRE V

1. Modes de concession successivement adoptés en France. — Les chemins de fer peuvent être concédés, soit par voie d'adjudication, soit par voie de soumission directe. On a beaucoup et longuement discuté sur la valeur relative de ces deux systèmes, qui ont été tour à tour appliqués en France. Avant d'indiquer les raisons invoquées en faveur de l'un ou de l'autre, nous devons rappeler sommairement quels ont été les errements pendant les diverses phases du développement progressif de notre réseau.

La première ligne qui ait été concédée, celle d'Andrézieux à Saint- Étienne, l'a été directement en 1823 ; les deux suivantes, celles de Saint- Étienne à Lyon et d'Andrézieux à Roanne (1826 et 1828), ont fait l'objet d'adjudications.

De 1831 à 1837, les deux modes de procéder ont été employés concurremment : c'estainsiqueles chemins de Montbrison àMontrond (183.3), d'Alais àBeaucaire (1833), de Paris à Versailles, rive droite et rive gauche, (1836j et de Bordeaux à la Teste (1837), ont été adjugés, alors qu'au contraire les chemins de Toulouse à Montauban (1831), de Paris à Saint- Germain (1833), de Montpellier à Cette (1836) et de Mulhouse à Thann (1837), étaient concédés directement.

De 1838 à 18i3, il n'a été fait que des concessions directes : Bàle à Strasbourg (1838); Paris à Rouen, au Havre et à Dieppe (1838) ; Paris à Orléans fl838); Paris à Rouen (1840); Rouen au Havre (1842); Avignon à Marseille (1843).

En 1844 et 184o, c'est l'adjudication qui a prévalu (Montpellier-Nimes, Amiens-Boulogne, Orléans-Bordeaux, Montereau-Troyes, Orléans-Chàteauroux, en 1844; Paris à la froulière de Belgique, avec embranchements sur

\)V M ni) F. OK CONl'.KSSIOV 81

Calais et sur Dunkerque, Oeil-Sainl-(jiiontin, Fainp(»u\-lia/.cl)rouck, Paris- Lyon, en 18i5).II n'y a eu d'«'xc«^plion quo pour la li;:no do Paris à Sceaux et les embranchements de Dieppe et de Féaimp (!8Wi.

De 1846 à 1851, les concessions, d'ailleurs peu nombreuses, ont été directes.

En 1851, il en a été de même de la concession de Versailles à Hennés; au contraire, le chemin de Lyon à Avignon a été adjujré.

De 18o2 à 1801, le Gouvernement a renoncé au système de l'adjudication. Puis il y est revenu pour b«'aucoup de lignes, de 18(î2 à 1870, conformément à un avis du Conseil d'Ktat en date du 'iO août 1801. Telle a été l'origine des Compagnies de la Vendée (18(52); des Charcutes, de Perpignan à Pnides, du Médoc(18(W); de Lérouvilleà Sedan (18C9); d'Orléans à Chàlons et de Glermont à Tulle (1870), pour ne parler que des sociétés secondaires les plus connues. Quant aux Compagnies de Lille à Valenciennes etdu Nord-Est (18()'i et 1869), elles ont, dès l'origine, obtenu des concessions directes.

Depuis 1871, nous n'avons à mentionner qu'une adjudication, celle de la ligne de Besançon à Morteau.

2. Arguments invoqués à l'appui de l'un et l'autre des deux systèmes de l'adjudication et de la concession directe. — A l'appui du syst«''me de l'adjudiattion, on a fait valoir : 1° qu'il est seul susceptible de mettre l'Administration à l'abri de toute suspicion; 2" qu'il doit assurer à l'État et au public des conditions meilleures; 3" qu'il s'impose, notamment, au cas où les études ont été faites par l'État et où l'on est en présence d'offres de plusieurs Compagnies sérieuses.

Dans un sens opposé, les parlisjuis de la concession directe ont objecté : 1° que les adjudications donnent lieu à des entraînements ou à des collusions et assurent trop souvent le succès des entrepreneurs téméraires ou indélicats; 2" que, seids, les contrats de gré à gré peuvent donner d'utiles garanties au point de vue de la capacité et de la moralité des soumissionnaires et provofjuer les dévouements généreux, en attribuant aux concessionnaires l'initiative, la resprmsabilité morale et l'hoiiueur de leurs entreprises; 3" que les adjudications nécessitent une immobilisation fâcheuse de capitaux considérables, par suite de l'obligation impo.sée aux sociétés concurrentes de réunir des fonds avant d'y prendre part; i" enfin, (jue les concessions directes s'imposent, en tout état de cau.se, quand une seule Compagnie se présente avec un projet sérieusement étudié.

A un point de vue purement spéculatif, l'adjudication peut paraiire de Il 6

prime abord préférable à la concession directe. 11 semble en eftet qu'elle soit plus conforme aux traditions et aux règles administratives; qu'en provoquant le concours et l'émulation de toutes les capacités, elle doive donner plus de garanties et de satisfactions à l'intérêt public ; qu'avec une détermination rigoureuse des conditions d'admission, il soit facile d'en écarter les agioteurs; qu'elle prémunisse mieux l'Administration contre le soupçon et la calomnie.

Malheureusement, les faits ne donnent pas raison à ces appréciations optimistes. Même pour les adjudications des entreprises ordinaires de travaux publics, on constate fréquemment des collusions manifestes ou déguisées sous les dehors d'une concurrence purement fictive; souvent aussi, on a à regretter des rabais exagérés de la part d'entrepreneurs qui se sont trompés dans leurs prévisions, ou qui ont escompté la bienveillance de l'Administration, et dont la témérité a inévitablement pour effet de compromettre tout à la fois l'exécution des travaux et les intérêts du Trésor. Pour les entreprises spéciales, telles que celles des chemins de fer, qui exigent des capitaux considérables, qui ne sont accessibles qu'à un petit nombre de concurrents, qui sont parfois très aléatoires et qui offrent un champ étendu à la spéculation, le péril est plus redoutable. Les résultats de l'expérience ont été des plus mauvais, dans la plupart des cas. II serait facile de citer des concessionnaires qui, en soumissionnant, ont eu évidemment pour but à peu près exclusif la réalisation de primes sur leurs émissions et de bénéfices sur les marchés de construction, et pour lesquels l'œuvre n'était qu'une occasion de battre monnaie. Il serait facile aussi d'en citer d'autres qui, faute d'études suffisantes et de prévoyance, ont imprudemment consenti des rabais exagérés et en ont été réduits à implorer plus tard le secours de l'État, à solliciter des subsides, à demander la revision de leurs contrats ou même le rachat de leurs lignes. On n'en est plus à compter les faits de cette nature. Vainement fait-on valoir qu'il est possible d'éliminer du concours les entrepreneurs dont la capacité et la moralité ne sont pas complètement assurées : même restreintes et entourées des précautions les plus sages et les plus prudentes, les adjudications ne sont jamais complètement à l'abri des écueils que nous venons de signaler. Vainement encore allègue-t-on que les contrats de concession renferment tous des clauses, dont la stricte application obligerait les concessionnaires à remplir leurs engagements. Les enseignements du passé sont là pour prouver que les Pouvoirs publics ont toujours compté avec les intérêts des obligataires, qu'ils n'ont jamais usé avec une rigueur inflexible des pénalités prévues au cahier des charges, <|u'ils ont le plus souvent reculé devant les retards, les embarras et les procès, auxquels les mesures

extrêmes devaient exposer rÂdiiiinislralioii, (|u'ils oui presfjne toujours préféré consentir à des tempéraments et à des modifications dans les contrats primitifs, qu'ils ne se sont prescjue jamais refusés à tendre une main secourable aux Compagnies en détresse et à oublierou à pardonner les fautes et les erreurs. Au surplus l'ultima ratio de la déchéance a inévitablement pour conséquence de discréditer l'œuvre pour la(|uelle elle est prononcée et de forcer l'État à des sacrifices pour son achèvement.

Sans doute, les concessions directes ne sont pas conj|)l«*temenl indemnes de ces inconvénients; sans doute, elles ont leurs défauts et leurs dangers. Mais, somme toute, on ne saurait méconnaître qu'elles soient préférables aux adjudications.

La question n'a plus du reste qu'un intérêt théorique, puisque nos grandes Compagnies sont maîtresses de la presque totalité du réseau français et que les embranchements ou les lignes secondaires à construire plus tard seront inévitablement rattachés à leur concession, si le régime général des chemins do fer n'est pas modifié.

3. Bases du rabais ou de la surenchère en cas d'adjudication. — lorsqu'il est procédé à une adjudication au rabais, le concours peut porter sur divers éléments. Nous citerons notamment le maxinmm des tarifs, la durée de la concession, le montant de la subvention, le taux de la garantie d'intérêt, le chiffre du capital garanti.

Quand, au contraire, l'adjudication comporte une surenchère, ce qui est le cas des affermages, le concours peut porter sur le chiffre de la redevance à payer au Trésor ou sur les bases de la fixation annuelle de ce chiffre.

En France, on a toujours écarté le rabais sur les tarifs, comme susceptible de compromettre le sort des Com|)agnies et, par suite, celui des chemins de fer; il convient, d'ailleurs, d'observer que les concessionnaires sont presque toujours conduits à appliquer en fait des taxes inférieures aux maxima prévus par le cahier des charges et que, dès lors, les offres de rabais, lors de l'adjudication, seraient plus fictives que réelles.

Il n'existe pas non plus d'exemples de rabais sur la garantie d'intérêt. Du reste, toutes les concessions dotées d'une garantie ont été faites de gré à gré, sauf une exception en 1851. Ajoutons que l'ouverture d'un concours sur le taux de la garantie pourrait, en provorpiant des réductions exc<*ssives, ébranler le crédit de la Compagnie, lui créer des embarras pour ses emprunts et nuire au succès définitif de l'entreprise.

L>e 1836 à 1843, les adjudications ont toujours été ouvertes sur la durée de la concession. Parmi les exemples de rabais les plus considérables pro-

voqués par les adjudications de cette nature, on peut citer ceux des chemins d'Orléans à Bordeaux (1844) et de Fampoux à Hazebrouck (1845), pour lesquels le délai a été respectivement réduit de 47 ans à moins de 28 ans et de 75 ans à moins de 38. Il y a lieu de remarquer que, durant la période de 1836 à 1845, les concessions qui ont fait l'objet d'adjudications n'ont pointdonné lieu à rallocation de subsides pécuniaires et que l'intervention de l'État s'est manifestée, le cas échéant, sous forme d'exécution partielle des travaux.

En 1851, le seul chemin adjugé, celui de Lyon à Avignon, l'a été sur le montant de la subvention. C'est également ce système qui a prévalu depuis 1862, sauf pOur les lignes de Dunkerque à la frontière belge et de Bordeaux au Verdon, qui n'étaient point subventionnées et dont l'adjudication a eu lieu moyennant un rabais sur la durée de la concession. La préférence donnée au rabais sur la subvention s'expliquait, d'un côté, par le peu d'importance attribuée à la durée des concessions et, de l'autre, par le désir de réduire les sacrifices immédiats du Trésor.

Quant aux adjudications avec surenchère, on ne peut en citer qu'une pour la France : celle de l'affermage du chemin de Montpellier à Nîmes (1844). Le concours a porté sur la redevance annuelle à payer par le fermier ; cette redevance, qui était fixée à 150 000 francs pour chacune des quatre premières années du bail, à 250 000 francs pour chacune de quatre années suivantes et à 350 000 francs pour chacune des quatre dernières années, a été ainsi accrue de 131 000 fr.

4. Garanties exigées des concurrents à radjudication ou à la concession. — Dès 1837, l'attention des Pouvoirs publics fut appelée sur les garanties à exiger des concurrents, pour éviter que les chemins de for fussent concédés à des sociétés incapables de tenir leurs engagements ou ne poursuivant qu'un but exclusif de spéculation financière.

Le 24 mai 1837, M. Gordier, rapporteur à la Chambre des députés d'un projet de loi sur la ligne de Paris à Orléans, signalait cette question à toute la sollicitude de l'Administration.

En 1838, la Commission de la Chambre à laquelle avait été renvoyé un projet de classement conseillait, par l'organe -d'Arago, un certain nombre de précautions, telles que : T le versement d'un cautionnement ; 2'' la justification d'engagements dûment souscrits pour la moitié au moins de l'estimation de la dépense et le versement du dixième de cette somme avant l'adjudication ou avant la présentation de la loi approbative de la concession, s'il s'agissait d'un contrat de gré à gré ; 3° l'obligation pour les gérants, administrateurs et directeurs, de posséder une partie du capi-

Dl MODE DE CONCESSION 85

tal social, assez forte pour répondre de leur bonne gestion, et d'en effectuer le dépôt à la Caisse des dépots et consignations jusi|u'à l'entier achèvement des travaux ; 4*' Tinterdiction des actions industrielles susceptibles de négociation et de transfert, de telle sorte «pie la part de bénéfices destinée à récompenser les ingénieurs et les gérants et à stimuler leur activité leur fût purement personnelle; t'y l'obligation d'attendre la promulgation de la loi pour entreprendre l'émission et la négociation des titres, même provisoires.

En 1815 , l'agiotage s'était livré à de tels écarts que le Gouvernement dut provoquer des dispositions législatives pour y couper court, à l'occasion d'un projet de loi sur le chemin de Paris à lu Belgifiue avec embranchements sur Calais et sur Dunkerque. Nous ne rappellerons ni le texte des propositions primitives du Ministre des travaux publics à cet égard, ni les modilicalions qui y furent apportées par la Commission de la Chambre des députés. Le lecteur en trouvera un exposé complet dans le tome I de notre Ktude historique sur les chemins de fer (page 49i) et suivantes;. Les mesures qui furent définitivement sanctionnées par la loi du l?j juillet 18io étaient les suivantes:

« Art. 7. — i\ul ne sera admis à concourir à l'adjudication d'un chemin « de fer, si préalablement il n'a été agréé par le Ministre des travaux « publics (1) et s'il n'a déposé :

« A la Caisse des dépôts et consignations, la somme indi(iuéc au « cahier des charges ;

« Au secrétariat général du Ministère du commerce, en double exeni- « plaire, le projet des statuts de la Compagnie ;

« Au secrétariat général du Ministère des travaux publics, le registre à « souche d'où auront été détachés les titres délivrés aux souscripteurs ou, « pour les Compagnies dont les souscriptions auraient été ouvertes anté- « rieurement à la présente loi, l'état apf)uyé des pièces justificatives con- (' statant les engagements réciproques des fondateurs et des souscripteurs, « les vereements reçus et la répartition définitive du montant du capital « social (2).

« A dater de la remise des registres ou étals ci-dessus entre les mains « du Ministre des travaux publics, toute stipulation par la(}uelle les fon- « dateurs se seraient réservé la faculté de réduire le nombre des actions « souscrites sera nulle et sans efTet.

« Art. 8. — Les récépissés de souscription ne sont point négociables.

M) Le Ministre décide après avis d'une Commission ivoir infrà : formes de procéder). i) Voir également ci-dessous le paragraphe relatif aux formes de procéder.

« Les souscripteurs seront responsables, jusqu'à concurrence des cinq « dixièmes, du versement du montant des actions qu'ils auront souscrites.

i< Chaque souscripteur aura le droit d'exiger de la Compagnie adjudi- « cataire la remise de toutes les actions pour lesquelles il aura été porté i< sur l'état définitif de répartition déposé au secrétariat ' général du « Ministère des travaux publics. x

« Ces conditions seront mentionnées sur les registres ouverts et sur « les récépissés rerais postérieurement à la promulgation de la pré- « sente loi.

« Art. 9. — Les adjudications ne seront valables et définitives qu'après a avoir été homologuées par une ordonnance royale.

« Art. 10. — La Compagnie adjudicataire ne pourra émettre d'actions « ou promesses d'actions négociables avant de s'être constituée en société « anonyme dûment autorisée, conformément à l'article 37 du Code de « commerce.

« Art. 11. — Les fondateurs de la Compagnie n'auront droit qu'au « remboursement de leurs avances, dont le compte appuyé des pièces « justificatives aura été accepté par l'assemblée générale des action- « naires.

« L'indemnité qui pourra être attribuée aux administrateurs, à raison « de leurs fonctions, sera réglée par l'assemblée générale des action- « naires.

« Art. li. — Nul ne pourra voter par procuration dans le Conseil « d'administration de la Compagnie.

« Art. 13. — Toute publication quelconque de la valeur des actions, « avant l'homologation de l'adjudication, sera punie d'une amende de « 500 fr. à 3 000 fr.

« Sera puni de la même peine tout agent de change qui, avant la « constitution de la société anonyme, se serait prêté à la négociation des « récépissés ou promesses d'actions. »

Des dispositions complémentaires, sur lesquelles nous reviendrons en traitant spécialement de la constitution et de la réalisation du capital des Compagnies, ont été introduites dans le décret du 21 avril 1853, sur le Grand-Central, et dans la loi du 10 juin 1853, sur le chemin de Lyon à Genève.

Parmi les dispositions organiques de la loi de 1845, il en est une qui avait une réelle importance avant la loi du 24 juillet 1867, nous voulons parler de l'article 10. En examinant les statuts, le Conseil d'État et le

Gouvernement pouvaient veiller à ce que l'économie; do l'acte de société donnât pleine satisfaction à l'intérêt public, à ce que la Compagnie ne se livrât pas à des opérationsétrangères, à ce qu'elle fût intéressée à menerson œuvre à bien et à y consacrer tous ses efforts. Il y avait là une garantie des plus sérieuses, (jue la loi de 1867 a fait disparaître en émancipant les sociétés anonymes, en les dispensant de l'autor-isation du Gouvernement et en disposant que les sociétés antérieurement autorisées pourraient se transformer en sociétés libres.

Pour y obvier, le Conseil d'État a émis, à diverses reprises, l'avis (|u'il convenait d'insérer dans les lois ou décrets de concession des clauses suppléant à celles dont il était devenu impossible d'assurer l'introduction ou le maintien dans les statuts. Conformément à cet avis, plusieurs actes de concession intervenus depuis 1867 ont interdit au concessionnaire de faire, sans l'autorisation du Gouvernement, aucune opération étrangère à la construction et à l'exploitation des chemins de fer. Nous citerons notamment les textes suivants :

a. — Décret du 7 mai 1872, sur la substitution de la Compagnie des Dombes et des chemins de fer du Sud-Est à celle de la Dombes, pour la concession du chemin de fer de Sathonay à Bourg et le dessèchement de 6 000 hectares d'étangs dans le département de l'Ain, et aux sieurs Mangini pour la concession du chemin de Lyon à Montbrisou. — Art. l"",

Î5 2, ainsi conçu : « la société anonyme des Dombes et des chemin^

« (le fer du Sud-Est limitera ses opérations à la construction et à l'exploi- (' tation des chemins de fer dont elle a obtenu ou dont elle obtiendrait la « concession en France et à l'entreprise du dessèchement des étangs de la « Dombes »

b. — Décret du 27 mars 1874, pf)ur l'établissement d'un chemin de fer d'Anduze à Lt'zan. — Art. 2, § 2 : « La société devra se renfermer « strictement, à moins d'autorisation spéciale, dans l'objet de la présente (' concession ou des autres concessions de chemins de fer qui pourront ff lui être faites ultérieurement. »

c. — Décret du 29 avril 1874, pour l'exécution d'un chemin de fer d'Arzew à Saida, en Algérie. — Art. 2: « La Société concessionnaire devra « se renfermer, à moins d'une autorisation spéciale, dans l'objet des statuts « en date du 13 février 1873. »

d. — Décret du 12 août 1874, autorisant la substitution de la Compagnie de Lille à Valenciennes à la société Lebon et Otlet, pour le chemin de fer de Lérouville à la ligne des Ardennes. — Art. 2 : « La Compagnie du « chemin de fer de Lille à Valenciennes devra se renfermer strictement, « à moins d'autorisation spéciale, dans l'objet des concessions des chemins

« de for constituant son réseau, tel qu'il résulte des décrets des

« et du présent décret, et ce sous réserve des extensions que pourrait « recevoir le dit réseau par suite de concessions ultérieures de chemins « de fer. »

e. — Convention annexée à la loi du 17 juin 1874, portant concession du chemin de fer de Bourges à Gien. — Art. 4 (libellé identique à celui du décret concernant le chemin d'Anduze à Lézan).

f. — Décret du 16 novembre 1874, pour la concession définitive du chemin de Besançon à Morleau. — Art. 2, § 2 (même libellé).

g. — Loi du 17 août 1885, concédant à la Société marseillaise de crédit industriel et commercial et de dépôts différentes lignes dans la région du Yar, — Art. 5: « Le capital de la société concessionnaire (à former) ne « pourra être engagé directement ou indirectement dans une opération « autre que la construction ou l'exploitation des lignes indiquées à V l'article 3, sans autorisation préalable par décret délibéré en Conseil « d'État. »

h. — Loi du 11 septembre 1885, portant concession des chemins de Sancoins à Lapeyrouse et de la Guerche à Cliâteaumeillant, au profit de la société des chemins de fer économiques. — Art. 4 : « Le capital de la

« société ne pourra être engagé directement ou indirectement dans

« une opération autre que la construction ou l'exploitation des lignes qui « lui sont concédées, sans autorisation préalable, par décret délibéré en « Conseil d'État. »

/. — Loi du 27 juillet 1886, concédant à la Compagnie des chemins de fer départementaux les lignes de la Voulte- sur-Rhône auCheylard, de Tournon à la Mastre et d'Yssingeaux à la Voûte-sur- Loire. — Art. 4 (libellé analogue au précédent).

Dans le même ordre d'idées, lorsque la concession est faite à une société autre qu'une Compagnie de chemins de fer, l'autorité concédante impose en général à cette société l'engagement de constituer, dans un délai déterminé, une Compagnie anonyme distincte qui se substitue à elle dans tous ses droits et obligations. Cette stipulation a pour objet de séparer la gestion des chemins de fer des autres opérations faites par le concessionnaire primitif (voir par exemple la loi du 17 août 1885 sur les chemins de fer du Var).

Une disposition semblable est ordinairement insérée dans les contrats de concession à des particuliers. La longue durée des concessions ne permet pas en elfet de les laisser entre les mains de détenteurs appelés à disparaître avant leur terme. A la vérité, les sociétés anonymes ne sont

responsables que jusqu'à concurrence de leur capital social, tandis que les particuliers le sont sur toute leur fortune personnelle ; mais, en revanche, la responsabilité peut être plus effective, quand elle est répartie entre un grand nombre d'actionnaires.

On a également réglementé la constitution du capital et les conditions de sa réalisation. C'est là un point trop important pour être traité incidemment : nous nous réservons de lui consacrer un chapitre spécial, auquel le lecteur voudra bien se reporter.

La loi du 11 juin 1880 sur les chemins de fer d'intérêt locida, dans son article 10, interdit, « la cession totale ou partielle de la concession, la « fusion des concessions ou des administrations, les changements de con- « cessionnaire, autrement qu'en vertu d'un décret délibéré en Conseil d'État « et rendu sur l'avis conforme du Conseil général ou du Conseil municipal, c. suivant les cas. » Dès avant 1880, d'ailleurs, l'autorité administrativeetl'auto ri té judiciaire s'étaient accordées à reconnaître que la transmission ou la fusion des concessions devait être subordonnée à l'autorisation du Gouvernement. C'est ainsi que le Tribunal de la Seine (29 avril 18o5), la Cour d'appel de Paris (12 février 1856) et la Cour de cassation (14 février 1859), ont rejeté une demande en dommages intérêts fondée sur le refus du Ministre des travaux publics de donner son approbation à une cession; l'arrêt de la Cour suprême comprend le considérant que voici :

« Attendu que la concession d'un chemin de ïvv par l'Ettit à des par- « liculiers leur est accordée en vue des garanties qu'ils présentent pour « l'e.Kéculion et l'exploitation de cette entreprise d'utilité générale ;

(f Qu'il serait contraire à l'ordre et à l'intérêt publics qu'elle pût, sans « le consentement du Gouvernement, être transmise par ceux qui Tout ob- « tenue à des tiers qui pourraient ne pas offrir les mêmes garanties, « etc »

De son côté, le Conseil d'État avait consacré la même doctrine par un avis du 12 février 1876.

C'est un point sur le(|uel nous reviendrons avec plus de détails.

o. Observations sur la concession des chemins de fer d'intérêt général aux communes. — Le Conseil d'État , consulté sur la question « de savoir si le chemin do fer métropolitain do Paris devait être classé « dans le réseau d'intérêt général et s'il y avait lieu d'en faire la concession « à la Ville de Paris (comme l'avait proposé le Conseil général des Ponts et « Chaussies) », a dû examiner à cette occasion s'il était possible de con-

céder aux communes des lignes d'intérêt général. Sans se prononcer en termes absolument catégoriques sur le principe lui-même, il a émis l'avis suivant (février 1884) :

« Le Conseil d'État

« Considérant... (Les premiers considérants établissent le caractère d'intérêt général du Métropolitain);

« Considérant, en ce qui concerne la proposition de concéder le « Métropolitain à la Ville de Paris, qu'il importe de ne pas faire sortir les ce communes de leur rôle naturel et du cercle de la gestion des intérêts « locaux;

« Qu'on ne saurait tirer argument du § 2 de l'article 27 de la loi du « 11 juin 1880, dont les dispositions spéciales aux tramways ne sont point « applicables en l'espèce;

« Que, d'ailleurs, il n'existe pas d'exemple de concession de chemins « de fer d'intérêt général, faite à une commune avec ou sans faculté de « rétrocession, et que, dans le cas particulier, une dérogation à la règle « invariablement suivie jusqu'à ce jour ne saurait se concilier avec l'im- « portance, tant au point de vue civil qu'au point de vue militaire, des « intérêts si nombreux et si complexes engagés dans l'établissement du « Métropolitain , « Est d'avis :

« Que le Métropolitain est un chemin de fer d'intérêt général et qu'il n'y « a pas lieu de le concéder à la Ville de Paris. »

Il n'existe pas de lois organiques qui définissent et délimitent les attributions des communes, au point de les empêcher de se rendre concessionnaires d'un chemin de fer d'intérêt général. L'histoire abonde en exemples de concessions de travaux publics à des villes ou à des départements. On peut citer :

1" Les canaux d'irrigation de la Siagne et du Loup (ville de Cannes, décret du 23 août 1866), de la Vézubie (ville de Nice, loi du 26 décembre 1878), d'Escouloubre (commune d'Escouloubre, décret du 28 décembre 1871), de Marseille (villes de Marseille et d'Aix, loi du 4 juillet 1838), d'Aubagne (villes de Mai-seille et trois communes, décret du 2o mai 1864), de Martigues (ville de Martigues et trois communes, décret du 23 août 1868), de Saint-Martory (département de la Haute-Garonne, décrets du 4 mai 1864 et du 16 mai 1866). du Forez (département de la Loire, décret du 20 mars 1863 et loi du 7 août 1882\ du Lagoin et du Pont-Long (Syndicat de 9 communes, décret du 10 septembre 1859);

2° Les canaux de navigation de l'Ourcqet de Saint-Denis, que la Ville de Parisaété autoriséeà racheter et à exploiter par un décret du 22 avril 1876.

Dl' MODE DE CONCESSION 91

Plusieurs de ces canaux touchent à des intérêts collectifs très étendus.

Des exemples analogues pourraient être cités pour les ponts suspendus et pour les dessèchements.

Les articles 27 et 28 de la loi du 1 1 juin 1880 ont prévu que cr la conces- « sion des tramways pourrait être faite aux villes ou aux départements, (( avec faculté de rétrocession ».

Des décrets du 5 août 1866. du 9 novembre 1867 et du 2) avril 18()9 ont autorisé la ville de Munster, celle de Colmar et le département des Ardennes, à établir eux-mêmes des chemins d'intérêt local; plus récemment, le 26 septembre 1882, une loi a autorisé le département d'Indre-et- Loire à établir et à exploiter une ligne d'intérêt local de Ligré-Kivière à Richelieu ; une autre loi du 30 juillet 1885 a autorisé la ville de Langres à établir et à exploiter un chemin à crémaillère reliant cette ville à la gare de Langres-Marne, sur la ligne de Paris à Belfort.

On ne saurait nier l'importance de ces précédents, surtout si l'on considère que la distinction entre les chemins- de fer d'intérêt général et les chemins de fer d'intérêt local est purement conventionnelle et que, dans un cas comme dans l'autre, il s'agit d'accomplir une œuvre comportant avec elle des risques et des opérations aléatoires.

Mais, s'il n'existe pas de principes supérieurs s'opposant à la concussion des chemins de fer d'intérêt général aux villes, on doit reconnaître que l'organisation des municipalités se prête mal à la construction et à l'exploitation des chemins de fer et qu'il convient, comme l'a dit sagement le Conseil d'Ktat, de ne pas faire sortir les communes du cercle naturel de leurs attributious, c'est-à-dire de la gestion des intérêts locaux. Des dén)gations à cette règle ne sauraient se justifier qu'à titre exceptionnel et par des raisons d'ordre supérieur.

6. Autorité compétente pour accorder la concession. — L'autorité compétente pour ordonner ou approuver les concessions de chemins de fer d'intérêt général est en principe celle qui a (pialilé i)our prononcer la déclaration d'utilité publique. Nous ne pouvons donc que renvoyer le lecteur à lexposé de la page 25. Mais il importe de ne pas perdre de vue qu'aux termes de la loi du 27 juillet 1870, le vote préalable d'une loi créant les voies et moyens ou l'inscription d'un crédit à l'un des chapitres du budget est toujoui-s nécessaire pour les travaux dont la dépense doit être supportée en tout ou en partie par le Trésor. L'intervention du législateur est donc indispensable, dans tous les cas, lors(pi(' la concession doit engager les finances de l'État. Toutes les conventions portent d'ailleurs que

la concession est faite « par le Ministre des travaux publics , au nom de l'État».

Pour les chemins de fer d'intérêt local, d'après la loi du 11 juin 1880, les dispositions des traités sont arrêtées, suivant les cas, par le Conseil général ou par le Conseil municipal. La convention est ensuite conclue par le préfet, qui fait la concession au nom du département. Le législateur déclare d'utilité publique et autorise le département ou la commune à pourvoir à l'exécution du chemin, conformément « aux clauses et conditions de la « convention et du cahier des charges y annexé ».

Pour les voies ferrées des quais, la concession est faite par le Ministre des travaux publics, au nom de l'État, sous réserve de la ratification par décret délibéré en Conseil d'État.

7. Formes de procéder. — a. Adjudications. — Sous la monarchie de Juillet, sauf une exception qui remonte à l'année 1833, le Gouvernement a toujours soumis aux Chambres le cahier des charges qui devait servir de base à l'adjudication , avant de procéder à cette opération dont les résultats étaient ensuite approuvés par une ordonnance royale.

La procédure a été la même en 1831.

Sous l'Empire, elle a varié comme l'indique le tableau suivant :

Di; MODE DE CONCESSION

UKSIGNATION DES LIGNES

Bergerac i Libourne (63 km.).

Dunkerque à la frontière Helge (17 km.)

Lignes des Charentes {3H) km. . . . .

Lignes de la Veiulce (liO km. ^

Perpignan à Prades (40 km.)

Bordeaux au Verdon (iOO km.)

Arras à Étaples (141 km.)

Lorouville à Sedan (13i km.)

Orléans à Châlons (293 km.)

Clermont à Tulle (US km.)

ANNEES

OBSERVATIONS

Ix>i da 2 juillet 1881 aatorisant le Minùtre des travaux publics i entreprendre Pintrastruoture. — .adjudication ordonnée et homologuée par simples décrets en 1802, bien qu'une subvention fût allouée i la Compagnie.

Pas do subvention. — Adjudication prescrite et liomologuée par décrets.

Loi du S juillet 18(il autorisant le Ministre à entreprendre llnfrastructure. — Adjudication onlonnée par un décret et homologuée par an décret et par une loi.

Loi du 2 juillet 1801 autorisant le Ministre i entreprendre l'infrastructure. — Adjudication ordonnée par un décret et homologuée par un décret et par une lui.

Loi du 0 mai 18C3 autorisant l'allocation d'une subvention. — Adjudication ordonnée et homologuée par décrets.

Paa do subvention. — Adjudication ordonnée et homologuée p.<r décrets.

Pas de subvention sur les (ond.i du Trésor. — Décrets.

Loi du 18 juillet 1868 autorisant le Ministre des travaux publics i entreprendre Tinfrastnicture et à concéder la ligne avec subvention. — Adjudication ordonnée et homologuée par décrets.

Loi du 18 juillet 18C8 autorisant le Ministre i entreprendre l'infrastructure. — Adjudication ordonnée par un décret et homologuée par un décret et par une loi.

Loi du 18 juillet 18(>8 autorisant le Ministre i entreprendre l'infrastructure. — Adjudication ordonnée par décret en 1870 et bomolognée par an« loi de ItnO.

Depuis 1870, une seule ligne, celle de Besançon à Morteau,a éUîadjugt'C ; l'adjudication a été prescrite par la loi du 23 mars 187'*, à laquelle était annexé le cahier des charges. Les résultats de lopéralion ont été approuvés par décret.

Ce dernier mode de faire est correct et conforme aux principes.

Quant aux détails des formes de procéder, nous n'avons évidemment

pas à l'examiner ici. Le lecteur en trouvera des exemples dans les actes suivants :

1° Arrêté général du Ministre des travaux publics, en date du 19 avril 1862, réglant les conditions d'adjudication des lignes comprises dans la loi du 2 juillet 1861 {Moniteur vniversel du 6 mai 1862 ou Palaa, Dictionnaire des chemins de fer, page 5i) ;

2° Arrêté ministériel du 21 juillet 1874, pour l'adjudication du chemin de Besançon à Morteau [Journal officiel du 22 juillet 1874);

3° Arrêté ministériel du 21 avril 1879, pour l'adjudication, à la suite de déchéance, du chemin de Lagny aux carrières de Neufmoutiers et de Mortcerf (J. 0., 12 août 1879).

Nous nous bornons à signaler les dispositions suivantes, qui sont essentielles :

Les personnes qui veulent concourir sont tenues de le déclarer par écrit dans le délai qui leur est imparti et de déposer au secrétariat du Ministère des travaux publics, conformément à l'article 7 de la loi du lo juillet 1845, les états de souscriptions et autres pièces propres à justifier des ressources nécessaires pour remplir les engagements à contracter vis-à-vis de l'État.

Le montant des sommes souscrites avant l'adjudication doit atteindre une proportion déterminée du capital total à réaliser par la Compagnie.

Les titres des concurrents sont soumis à l'examen d'une Commission instituée par le Ministre, qui statue ensuite sur l'admission.

Les pei'sonnes admises doivent verser au Trésor un dépôt de garantie ou cautionnement fixé par le cahier des charges.

Les soumissions sont ensuite reçues et ouvertes en séance publique devant la Commission. L'adjudication n'est valable qu'après avoir été homologuée par décret.

Pour l'avenir, on aurait à se conformer au décret réglementaire du 18 novembre 1882 sur les adjudications, en tant que ce décret est susceptible de s'appliquer aux entreprises de chemins de fer.

b. Concessions. — Les concessions directes de chemins de fer d'intérêt général font l'objet de conventions provisoires entre le Ministre des travaux publics et la Compagnie et sont jensuite ratifiées par l'autorité compétente aux termes de la loi du 27 juillet 1870. (Voir p. 91.)

La procédure suivie pour la préparation des contrats a varié suivant les époques. Sous l'Empire, elle était réglementée par une instruction générale insérée au Monileur du 13 novembre 1834 et prévoyant notamment l'intervention du comité consultatif des chemins de fer et du €onseil d'État. L'avis du Conseil d'État a été également demandé à diverses reprises de-

puis 1870 ; toutefois cette haute Assemblée n'a pas été consultée sur les conventions de 1883.

Les seules questions sur lesquelles nous ayons à insister sont les suivantes :

1° Le Gouvernement doit-il soumettre les traités au Parlement ou au contraire ne traiter qu'après coup sur les bases et dans les limites arrêtées par les Chambres ? — De ces deux modes de procéder, le second a été très vigoureusment défendu dans diverses circonstances, sous ha Monarchie de Juillet. En 18't3, M. le comte Uaru, rapporteur à la Chambre des pairs d'un projet de loi sur le chemin de fer d'Avignon à Marseille (rapport du 19 juillet 1843), exprimait le vœu que le Gouvernement ne signal les contrats de concession que lorsque toutes les conditions en auraient été déterminées par les Chambres, de manière à dégager les questions de personnes susceptibles de provoquer des débats regrettables et irritants. Suivant lui, en livrant à la discussion, non seulement les clauses des conventions, mais encore la personnalité des demandeurs en cor.cession, on obligeait ces derniers à ne jamais confesser leur dernier mot dans leurs pourparlers avec l'Administration et à se réserver la possibilité de donner quelques satisfactions aux exigences du Parlement. Il y avait une véritable confusion de pouvoirs, un affaiblissement de l'autorité morale du (Jouvernement. M. le comte Daru invoquait du reste, à l'appui de son opinion, la décision même de la Chambre des députés <jui avait ajouté au texte du projet de loi un article déléguant au Ministre des travaux publics l'autorisation de traiter de gré à gré avec des Compagnies autres que la Société Talabot, soumissionnaire, si cette Société n'acceptait pas les modifications apportées au contrat par le Parlement.

En 1844, dans l'exposé des motifs d'un projet de loi sur les chemins de Paris à la frontière de Belgique, avec embranchement sur Boulogne, d'Orléans à Vierzon et de Montpellier à \iraes, le Ministre des travaux publics soutenait la même thèse, afin de laisser aux Chambres une liberté plus grande dans In discussion des projets de loi et de mieux sauvegarder la dignité et l'autorité du Gouvernement.

Enfin, en 1844 t^alement, M. Dufaure, rapporteur à la Chambre des députés d'un projet de loi sur le chemin d'Orléans à Bordeaux, appuyait la doctrine du Gouvernement. Il faisait valoir que jusqu'alors l'Administration avait borné son rôle à des ébauches de traités et ([ue les véritables conventions avaient été élaborées devant le Parlement, ce (|ui était absolument contraire à la .saine division des pouvoirs.

Mais, pour le chemin d'Orléans à Bordeaux, comme pourceuxde Paris à la Belgique, d'Orléans à Vierzon et de Montpellier à .Nimes, il s'agissait

de procéder à une adjudication et non de faire une concession directe. En fait, c'est le premier mode de procéder qui a toujours prévalu. Il convient d'ailleurs qu'il en soit ainsi : en effet, l'intervention sans réserve du Parlement a le grand avantage de prévenir l'Administration contre les calomnies et les suspicions auxquelles pourrait donner naissance le choi.x de telle ou telle Compagnie; le groupement des lignes entre les mains d'un même concessionnaire ou leur répartition entre des concessionnaires différents ont en outre trop d'importance au point de vue du régime général des chemins de fer, pour échapper à l'examen des Chambres.

2° Les conventions avec des Compagnies préexistantes doivent-elles être ratifiées par les Assemblées générales d'actionnaires, avant de Pêtre par les Pouvoirs publics ? — Dans la plupart des cas, les conventions conclues avec des Compagnies préexistantes ont été approuvées par les Pouvoirs publics, avant de l'être par les Assemblées générales d'actionnaires dont la ratification est indispensable aux termes des statuts.

Cette procédure, contraire à celle d'autres pays tels que l'Italie, a été vivement critiquée, particulièrement à l'occasion des conventions de 1883. Il est certain qu'au premier abord elle semble assez anormale ; ceux qui la combattent peuvent alléguer, avec quelque apparence de raison, qu'il importe à la dignité du Parlement de dire le dernier mot et de ne pas s'exposer à voir ses décisions tomber devant un vote d'actionnaires.

Cependant, en pratique, le mode de faire qui a été généralement suivi jusqu'ici s'impose presque inévitablement et n'est pas sans avantages pour l'État lui-même.

En effet, les conventions exigent toujours des négociations fort longues et fort laborieuses entre le Ministre des travaux publics et les représentants des Compagnies. Lorsque ces négociations ont abouti, le Gouvernement a hâte d'en soumettre les résultats à l'appréciation des Chambres, sans attendre les délais nécessaires pour la réunion des assemblées d'actionnaires.

En second lieu, le Parlement peut être conduit à réclamer des amendements, des modifications aux contrats provisoires signés par le Ministre, et à rendre ainsi indispensable, en tout 'état de cause, une nouvelle réunion des actionnaires : sa liberté est certainement plus grande, s'il n'a pas devant lui la perspective du renouvellement de formalités déjà accomplies.

Enfin, il convieut d'observer que les Assemblées générales d'actionnaires, placées en face d'une décision des Chambres, ne peuvent guère qu'enregistrer cette décision, sous i^eine de tout remettre en question et

parfois de conopromcttre le sort de leurs Gompaj^'iiies : c'est un peu pour elles « la carte forcée ».

Ce que l'on peut soutenir, c'est (ju'au lieu de promulguer la loi avant la ratilicalion du contrat pur l'Assenibléc générale, il serait plus correct d'attendre cette ratilicalion. Mais c'est là une observation secondaire et de peu d'importance.

8. Des concessions éventuelles. — Les conventions conclues aY<'c les Compagnies ont fréquemment porte, depuis 4852, non seulement sur des concessions fermes et définitives, mais encore sur des concessions cvenluelks, subordonnées à certaines conditions et le plus souvent à l'aclièviunent des études et à l'accomplissement des lormalilés nécessaires à la déclaration d'utilité publique.

En accordant les concessions éventuelles, l'Ktat a parfois imposé aux Compagnies un engagement à durée illimitée. Dans des cas beaucoup plus nombreux, l'engagement réciproque des deux parties a été limité à un délai déterminé.

Voici d'ailleurs (jnelques types de formules usitées à cet égard :

a. — IJngagemenl à durée indéfinie de la pari de la Compagnie. — Nord (convention approuvée par décret du 19 février 1852): « La Compa- « gnie du Nord s'engage à construire, à ses frais, risques et périls,. ... si « le Gouvernement l'exige, après raccoraplissement des enquêtes et (' formalités préalables, un chemin de fer de. . . . à .... »

Orléans (convention approuvée par décret du 17 août 185'J) : « La « Compagnie s'engage à exécut?r à ses frais, risques et périls,. . . tous les « travaux d'établissement d'un chemin de fer de. ... à .... et à les « terminer dans un délai de. . . . années, au plus tard, à dater du décret « qui rendra laconcession délinitive après racccoraplissement des enquêtes « et formalités préalables. »

Midi (loi du 23 mars 1874 et convention approuvée par la loi du \\ décembre 1875] : « Il est concédé, à litre éventuel, à la Compagnie du

(( .Midi, un chemin de fer de Cette concession sera rendue délinitive

« par une loi qui déclarera l'utilité publique, aprè^ accomplissement des « formalftés d'en(|uête prescrites par la loi du '.\ mai 18ii. »

Est (convention approuvée par la loi du 31 décembre 1873 : « Le « Ministre des travaux publics, au nom de l'État, concède à titre éven- « tuel à la Compagnie de l'Est les chemins de fer de. . . . *

Nord, Est, Ouest, Orléans, Paris-Lyon-.Méditerranée et .Midi (conventions approuvées par les lois du 20 novembre 1883) : c Le Ministre des Il 7

« travaux publics, au nom de l'État, concède à la Compagnie de les

« lignes suivantes à titre éventuel » Pour l'Orléans, cette formule a

été complétée par le paragraphe ci-après : « La 'concession de ces lignes « deviendra définitive par le fait de la déclaration d'utilité publique. » Pour l'Est et l'Ouest , elle l'a été ainsi : « La concession de ces lignes « deviendra définitive au fur et à mesure de leur déclaration d'utilité « publique. »

Dans les cas que nous venons de citer, bien que l'engagement eijt en apparence une durée illimitée pour la Compagnie, le Gouvernement était en réalité désireux de donner le plus tôt possible un caractère définitif à la concession ; il était sinon explicitement, du moins implicitement, obligé de ne point retarder l'accomplissement des formalités préalables.

ô. Engagement à durée illimitée. — Midi (convention approuvée par décret du 24 août 1852) ; Orléans (convention approuvée par décret du 21 avril 18j3) ; Lyon (convention approuvée par décret du 21 avril 1833) ; Est (convention approuvée par décret du 20 juillet 1853 : « La concession (f. dont il s'agit est dès à présent obligatoire pour la Compagnie conces- « sionnaire. En ce qui concerne l'État, elle devra être régularisée dans « un délai de.... au plus tard^en faveur de ladite Compagnie. — Dans le « cas où, dans ce délai, un décret spécial ou une loi confirmant les enga- V gements de l'État ne seraient pas intervenus, le présent article et le « précédent seraient considérés comme non avenus, le surplus de la « concession ressortissant son plein et entier effet. »

Orléans (convention approuvée par décret du 7 avril 1835) : première partie de la formule précédente.

Orléans et Paris-Lyon-Méditerranée (conventions approuvées par décrets du 19 juin 1837) ; Nord (convention approuvée par décret du 26 juin 1837) ; Est et Midi (conventions approuvées par décrets du 11 juin 1859 ; Est, Ouest, Paris-Lyon-Méditerranée et Midi (conventions approuvées par décrets du 11 juin 1863); Orléans (convention approuvée par décret du Gjuillet 1863); Ouest (convention approuvée par décret du 18 juillet 1863); Est (convention approuvée par décret du 11 juillet 1868); Orléans (convention approuvée par décret du 26 juillet 1868); Midi (convention approuvée par décret du 10 août 1868); Paris-Lyon-Méditerranée (convention approuvée par décretdu 28 avril 1869) : « Le Ministre... des travaux publics, au nom de l'État, s'engage à concéder

« . , . . à la Compagnie de , dans le cas où l'utilité

« publique en serait reconnue, après l'accomplissement des formalités « prescrites par l'article 3 de la loi du 3 mai 1841 , les chemins de fer de « La Compagnie s'engage à exécuter lesdites lignes à ses

(( frais^ risques et périls, dans un délai de à dater du décret

« de concession détinitive à intervenir. Les engagements ci-dessus énoncés V seront considéi*és comme nuls et non avenus, en ce qui concerne celles « des lignes mentionnées au présent article pour lesquelles rexécution des- « dits engagements n'aurait pas été réclamée, soit par le Gouvernement,

« soit par la Compagnie, dans un délai de à partir do la ratifica-

« tion des présentes, et en ce qui concerne les lignes pour les(|uelles « l'accomplissement de ces engagements aurait été réclamé, mais dont

« l'utilité publique n'aurait pas été déclarée dans un délai de , à

« partir de ladite époque. »

Sous le régime du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, les concessions éventuelles étaient englobées dans des conventions que les Chambres étaient appelées à ratifier au point de vue financier Le Parlement n'avait plus dès lors à intervenir pour la confirmation définitive de la concession. Il n'en serait plus de même aujourd'hui que pour les lignes de moins de 20 kilomètres de longueur. La question, qui du reste n'élaitpas douteuse, a été résolue dans ce sens, en 1871, par la Commission provisoire chargée de remplacer le Conseil d'État, par le Gouvernement et par l'Assemblée nationale, à propos d'une espèce particulière (Nord-Ii^t) où il s'agissait de rendre définitive une concession éventuelle de 1809.

Jusqu'en 1883, les concessions éventuelles n'avaient compris que des lignes déterminées dans des termes précis. Les conventions de 1883 ont inauguré une nouvelle catégorie de concessions plus éventuelles encore, pour .des lignes non dénommées et exclusivement définies par leur développement total. Ces contrats comprennent tous en effet une clause par laquelle les Compagnies se sont engagées à accepter les concessions qui leur seraient faites, jusqu'à concurrence d'un certain nombre de kilomètres environ, de lignes à désigner ultérieurement. Les longueurs de ces lignes non dénommées étaient les suivantes: *

pour le Nord (à fixer d'après un reliquat de fonds de concours).

— l'Est 2o0km.

— l'Ouest 200

— l'Orléans.... 400

— le P. L. M... COO

— le Midi 1()0

Ces ligues devaient être déterminées par l'Administration, la Compagnie entendue. Les Compagnies del'Estet de l'Ouest ont stipuléque les nouveaux chemins seraient situés dans les limites des déparlements qu'elles desservent.

iOO TRAITÉ DES CHEMINS DE FEU

La liste des lignes dont les Compaguies s'étaient ainsi engagées à accepter la concession a été arrêtée en totalité ou en partie, pour les réseaux de l'Est, de l'Ouest, de Pari.s -Lyon-Méditerranée et du Midi, par les lois des 30 avril 1886, 10 décembre 1885 et 15 mars 1886, 20 août 1885 et 2 août 1886, 17 juillet 1886.

9. Indemnités allouées aux concurrents évincés. — Il est arrivé que le Gouvernement subordonnât la concession à l'obligation de payer une indemnité à des concurrents évincés qui avaient fait des études utiles. On peut en citer plusieurs exemples.

a. Chemin de grande ceinture. — Le Conseil général de Seine-et-Oise avait concédé un chemin de circonvallatiou autour de Paris, par Versailles, Pontoisc, Écouen, Gonesse, Villiers-sur-Marne, Villeneuve-Saint-Georges et Juvisy, d'abord au sieur Passedoit et à la Compagnie de l'Anglo- Austrian-Bank , puis à un groupe constitué par la Banque françaiseitalienne, la Banque franco-autrichienne-hongroise et la Banque des travaux publics belges. Envisagée dans ses traits généraux, cette ligne n'était autre chose que le chemin de grande ceinture, considéré avec raison par le Gouvernement comme devant être retenu dans le réseau d'intérêt général. Un conflit très vif s'éleva entre le Ministre des travaux publics et le département ; lorsque l'Assemblée nationale fut saisie du projet de concession du chemin de grande ceinture aux Compagnies du Nord, del'Est^ de Paris à Orléans et de Paris-Lyon-Méditerranérée, uniesen syndicat, elle introduisit dans la loi (4 août 1875) un article 3 ainsi conçu : « Il sera statué par un décret délibéré en Conseil d'État, sur la demande de « la Compagnie du chemin de fer, dit de circonvatlatlon, tendant à obtenir « une indemnité à raison de& dépenses utiles faites par elle pour l'étude (( dudit chemin de fer. » Cette indemnité a été fixée à 60 000 francs par décret du 20 février 1877.

b. Chemin d'Amiens à Dijon. ' — Il s'était formé une Compagnie pour l'étude et la construction d'un chemin de fer d'Amiens à Dijon. Les négociations entre le Ministre et cette Compagnie avaient abouti à une convention et à un projet de loi présenté en 1874 à l'Assemblée nationale. Le projet de loi avait fait l'objet d'un rapport de M. Cézanne, mais n'avait pas été discuté. Des sections de cette ligne'ayant été concédées en 1875 à la Compagnie du Nord (loi du 30 décembre 1875) et à la Compagnie de l'Est (loi du 31 décembre 1875), le législateur décida « qu'il serait statué, « par un décret délibéré en Conseil d'État, sur l'indemnité équitable à « allouer à la Compagnie concessionnaire du chemin d'Amiens à Dijon, (' à raison des dépenses faites par elle pour l'étude dudit chemin de fer. »

Un décret du » juillet 1877 a fixé cetto indemnité à 370 i'iO francs, c. Chemin de Moslagnnem à Tiarel. — I)»'S éludes avaient été faites par plusieurs sociétés j)Our le chemin de Mostaganem à Tiarel. Le législateur a introduit dans la loi portant déclaration d'utilité publique de ce chemin au prolil do la Compagnie franco-algérienne un article ainsi conçu : « Des indemnités pourront être accordées, s'il y a lieu. |>ar décrets « délibérés en Conseil d'Ktat, pour les études (pii pourront avoir étt? « utilement faites par des Compagnies ou des particuliers pour l'établisse- « ment du chemin de fer de Mostaganem à Tiarel. Le montant de ces « indemnités viendra en augmentation du capiUil garanti à la Compagnie « franco-algérienne par les conventions approuvées par la présente loi. » Par application de celte disposition, un décret du 20 mars 188() a fixé à liO 000 fr. l'indemnité à allouer à la Compagnie de l'Ouest-Algérien, pour les études qu'elle avait faites directement ou ac(|uises antérieurement à la concession; un autre décret du 27 mars a alloué 30 000 fr. aux sieurs Desoliers et Ara y.

* Lors même qu'il n'y a pas de disposition expresse dans la loi, si la

Compagnie concessionnaire achète les éludes d'un concurrent évincé et en tire parti, la dépense peut être inscrite au compte de premier établissement, dans les limites et les conditions prévues par les conventions et les règlements pour l'admission des dépenses utiles de construction.

Mais, à défaut de stipulation dans l'acte de concession ou de contrat régulier, le concessionnaire ne peut être condamné à indemniser ses concurrents. (Conseil d'État, 24 novembre 1882, Henry Michel et C* contre Compagnie de Paris-Lyon -Méditerranée.)

Signalons en passant que la loi organique espagnole du 3 juin 18oo contenait la disposition suivante : «.... On adjugera la concession au plus (( offrant, avec l'obligation pour celui-ci de remettre à qui de droit le « montant des études qui auraient servi pour la concession. Cette somme « devra être li.\ée avant les euchères, aux termes des règlemenUs. »

10. Recours contre les actes de concession. — Les actes de concession émanant du Pouvoir exécutif peuvent donner lieu à des recours, soit pour excès de pouvoirs, soit pour violation d'engagements antérieurs, rtisultant par exemple de concessions éventuelles. En ce (|ui concerne spécialement les adjudications, le lecteur pourra consulter l'exposé très complet de M. Aucoc sur la jurisprudence du Conseil d État, en matière de marchés de travaux publics (conférences sur le droit administratif, tome II. p. 290).

Nous devons toutefois faire observer que l'homologation de l'adjudication ne saurait être réclamée par la voie contentieuse, au cas où elle serait refusée. Tant qu'elle n'est pas intervenue, les soumissionnaires seuls sont liés et non l'État.

11. Observations sur le mode de concession à l'étranger. — En AngletetTc, l'État ne prend aucune initiative pour la construction des lignes nouvelles. Cette initiative est complètement abandonnée aux Compagnies. Les promoteurs font les études préliminaires. Puis la Société se constitue sous diverses formes prévues par les (cCompanies acts » de 1862 et 1867 ; elle fait enregistrer son acte statutaire et acquiert dès lors la personnalité civile. Ces préliminaires accomplis, elle procède à des publications légales, conformément aux « Standing orders for private bills » et se présente devant la Chambre des communes (1). La demande est instruite avec tout un appareil fort compliqué, qui rappelle celui des instances judiciaires; r « examiner » entend les intéressés ou leurs représentants, et reçoit leurs dires et leurs observations. Le bill est ensuite examiné par la Chambre et soumis à l'épreuve de trois lectures. Dans l'intervalle des trois lectures, il doit y avoir une délibération de l'assemblée générale des actionnaires et une étude approfondie du v Comité des chemins de fer et des canaux », d'une Commission spéciale et de la Cour des « référées » (2). Une fois voté par la Chambre des communes, le bill est transmis à la Chambre des lords oîi il est soumis à une seconde instruction. Nous ne voulons pas insister sur les détails de cette procédure ; le point essentiel à en dégager est que le système de la concession directe est seul usité en Angleterre.

Aux États-Unis d'Amérique, les concessions ne sont pas précédées d'une enquête proprement dite, mais d'une simple déclaration par laquelle les demandeurs font connaître leur intention d'affecter à l'usage public un chemin de fer à établir entre deux points déterminés ; ce sont plutôt des autorisations, des permissions avec investiture légale, que des concessions, dans le sens usuel du mot. Cependant les Compagnies ne peuvent exister qu'en vertu d'un acte du pouvoir législatif de l'État oîi la ligne doit être établie; cet acte fixe en général avec assez de précision les conditions que la Société doit remplir pour jouir de la personnalité civile; il reproduit, à cet égard, les dispositions admises dans les divers États pour la formation

(1) Les bills de chemins de fer sont parfois examinés en premier lieu par la Chambre des lords.

[i) La Cour des « référées » est composée du Président du Comité des voies et moyens et d'arbitres rétribués, nommés par le « speaker » ou président de la Chambre.

DU MODE DE CONCESSION lOS

des Sociétés fmanciôres; ordinairement, il laisse toute lil)erté tant pour le tracé et la construction que pour l'exploitation. La Compagnie n'est soumise qu'aux décisions du jury d'expropriation et à un maximum de tarifs. On le voit, l'ingérence des Pouvoirs publics est encore moindre qu'en Angleterre, Telle est du moins la régie générale. Toutefois, durant ces dernières années, le législateur de l'I^lal de New-York, désirant favoriser rétablissement de lignes secondaires, a institué une procédure nouvelle par une loi du 18 juin 1875; lorsque cinquante contribuables d'un comté présentent à un magistrat de la Cour suprême d'un État une pétition tendant à l'établissement d'un chemin de for, les supervisors de ce comté (sorte de Conseil général), doivent désigner des commissaires chargés d'étudier la ligne, d'en évaluer les dépenses, de dresser un projet d'organisation de Compagnie et d'en poursuivre la constitution. 11 ne parait pas que cette loi ait eu des résultats utiles. Ajoutons que certains Étals ont, dans quelques circonstances spéciales, pris l'initiative de l'exécution de chemins indispensables à leur prospérité.

Les chemins de fer ne relèvent que du Gouvernement particulier de l'État où ils sont situés, alors même qu'ils s'étendent sur le territoire de plusieurs États. Toutefois, le Gouvernement fédéral est intervenu directement pour diverses lignes destinées à relier le littoral du Pacitiquc à la vallée du Mississipi: cette intervention était motivée par des considérations militaires, lors de la guerre civile. Il convient, du reste, d'observer que les chemins dont il s'agit traversaient, sur la plus grande partie de leur longueur, des territoires non encore admis au rang d'Ktat, et qu'aux termes mêmes des actes du Gouvernement fédéral, ils devaient être assujettis aux lois des États traversés, soit déjà existants, soit à constituer plus tard.

En Allemagne, les cona'ssions ont été accordées de gré à gré. Les conditions dans lesquelles elles ont été consenties ont même donné lieu à des scandales et à des abus qui ont été dénoncés avec éclat en 1873, devant le I^aiidtag prussien. En présence de l'émotion causée par ces révélations, le roi de Prusse a nommé, le 14 février 1873, une Commission parlementaire d'enquête, qui a déposé au mois de novembre de la mémo annt'Mî un rapport précisant l'état de la législation et les réformes à y apporter. Voici les principales observations consignées dans ce rapport.

L'enquête, au lieu de précétier la concession, n'était ouverte qu'après coup. C'était un décret royal qui donnait l'investiture au concussionnaire; les Chambres n'avaient à intervenir que si les finances publiques devaient être engagées. Bien que la loi du 3 novembre 1838 et le C(Mle de commerce déterminassent les conditions de formation des sociétés, ces dispositions étaient le plus souvent éludées. En général, les souscripteurs sérieux ne

formaient qu'une infime minorité; les autres signatures étaient données par complaisance ou vendues moyennant un prix qui atteignait jusqu'à 3 °/o du capital souscrit. Nous entrerons dans plus de détails à ce sujet, en traitant de la formation des Compagnies et de la constitution de leur capital. La Commission d'enquête a proposé une série de mesures, parmi lesquelles nous devons citer l'institution d'une autorité spéciale chargée de reviser le dossier des demandeurs en concession , avant la décision du Ministre. Le 29 mars 1876, la Chambre des députés a approuvé les conclusions de la Commission et en a recommandé l'adoption au Gouvernement, par un ordre du jour motivé.

Dans la plupart des autres pays de l'Europe continentale, c'est également le système de la concession directe qui a été adopté, souvent comme en Allemagne avec des garanties insuffisantes. Tous les peuples qui, au début, avaient laissé l'initiative aux Compagnies, ont été conduits à restreindre cette initiative et même à l'attribuer à leur Gouvernement.

Parmi les nations qui ont eu recours à l'adjudication, on peut citer YEspagne. La loi organique du 3 juin 18oo contenait la disposition suivante (art. 5o) : « Une fois que la loi de concession aura fixé le maxi- « mum du subside ou de l'intérêt à allouer à la Compagnie qui construit (' la ligne, on mettra aux enchères publiques, pjndant une période de « trois mois, la concession déjà accordée, en prenant pour point de dé- « part ce maximum, et on l'adjugera au plus offrant, avec l'obligation « pour celui-ci de remettre à qui de droit le montant des études de pro- « jets qui auraient servi pour la concession. » La loi classait comme lignes de premier ordre les voies allant de Madrid aux frontières ou au littoral et ordonnait l'achèvement des éludes des ces lignes par le Gouvernement. Elle déterminait les formes dans lesquelles les propositions du Gouvernement pour l'exécution des chemins de fer ou pour leur concession devraient être soumises aux Cortès, appelés à statuer dans tous les cas. Elle fixait des règles au sujet du capital des Compagnies. Elle prévoyait aussi l'exécution par l'État; mais, en fait, les chemins de fer espagnols sont toujours restés dans le domaine de l'industrie privée.

Nous avons déjà dit qu'aux termes d'une loi du 14 novembre 1868, les chemins de fer pour lesquels il n'était demandé ni subvention, ni déclaration d'utilité publique, pouvaient être construits et exploités sans l'intervention des Pouvoirs publics.

Cette disposition n'a pas été reproduite dans la grande loi organique du 30 novembre 1877, dont nous devons dire quelques mots.

Après avoir arrêté un plan général des chemins de fer d'intérêt général, lo législateur de 1877 a autorisé en principe leur exécution, soit par

1)U MODE DE CONCESSION lOS

l'État, soit par rindustrie privée. Dans tous les cas, il faut uno loi spéciale. Les formalités préalables aux concessions directes ou aux adjudications sont explicitement indi({uées.

il no sera pas sans intérêt de signaler le régime inauguré en /tussie parla loi du 30 mars 187;J. D'après cette loi, il devait être dressé un programme général de chemins fer pour être soumis à la sanction impériale; puis des études devaient être faites aux frais de l'État, pour les lignes nouvelles englobées dans ce programme. L'Empereur devait décider ensuite, sur la proposition du Conseil des ministres, l'ordre et le mode d'exécution. Quand il y a lieu à concession, elle est faite, soit de gré à gré, à la société déjà concessionnaire des lignes voisines, soit dans les conditions suivantes. Le Ministre des voies et communications publie un projet des statuts, ainsi que les projets des travaux. Puis il nomme, de concert avec le Ministre des finances et le Contrôleur général de l'Empire, une Commission organisatrice de trois membres. Cette Commission fait appel au public pour provofjuer les souscriptions et répartir les litres en favorisant les souscripteurs les plus faibles. Elle réunit enfin l'Assemblée générale des actionnaires pour la nomination du Conseil d'administration. Là s'arrête son rôle. Mais le Gouvernement conserve une action directe sur la gestion de la Compagnie, comme nous rexpliqucrons plus tard.