CHAPITRE XII

§ 1. - COiNCOURS POUR LES CHEMINS DE FER D'INTÉUf:T

GÉNh'RAL.

1. Précédents pour les travaux publics autres que les chemins de fer. — I^i loi du 10 septembre 1807 avait posé le principe du coneoui-s des départements et des communes pour l'exécution des travaux publics.

Aux termes de l'article 28, « lorsque, par louverturo d'un canal de « navigation, parle perfectionnement de la navigation d'une rivière, par « l'ouverture d'une grande route, par la construction d'un ponl, un ou « plusieurs départements, un ou plusieurs arrondissements, étaient jugés a devoir recueillir une amélioration à la valeur de leur leiritoire, ils pou- « vaient être appelés à contribuer aux dépenses des travaux par voie de « centimes additionnels aux contributions, et ce dans les proportions qui « seraient détermint'es par des lois spéciales. — Ces contributions ne « pouvaient s'élever au delà de la moitié de la dépense, le (jouvernement « fournissant l'excédent. »

L'article 29, prévoyant le cas de travaux d'un intérêt plus local , proscrivait une répartition de la dépense entre les départements, les arrondissements et les communes les plus intéressées, dans une proportion à fixer par des lois spéciales.

Quehjues années après, le dé-cret du 10 décembre 1811 divisa les routi*s impériales en trois classes et décida « (jue les frais de construction . «le « reconstruction et d'entrction des routes de 3" classe sen-^ienl support*'*» « concurremment par le Trésor et par les départements travers»'S. »

2. Système de la loi du 11 juin 1842. — I^rs<|ue le Gouvernement présenta, au commencement de 18W, son grand projet de loi sur l'exécution des chemins de fer, il crut devoir éten<lre à ces nouvelles voies de communication le principe inscrit dans la loi de 1807 et le dé-crt-l de

1811. il proposa donc de décider que « indépendamment des subventions « volontaires qui pourraient être offertes par les localités et acceptées par « le Gouvernement, le montant des indemnités de terrains et bâtiments « dont l'occupation serait nécessaire à l'établissement des chemins de fer « et de leurs dépendances serait payé jusqu'à concurrence des deux tiers « par les départements et les communes intéressés, » Cette contribution devait être établie ||ar département, puis répartie par le Conseil général entre le budget départemental et le budget des communes, en ayant égard aux circonstances, à la situation de ces communes, aux avantages dont elles seraient appelées à bénéficier. Le Parlement admit l'obligation du concours des localités : ce concours lui parut absolument justifié par l'accroissement inévitable de la valeur des propriétés dans les régions voisines des chemins de fer, par les éléments de richesse qu'y répandraient les dépenses d'exécution des travaux, par les bénéfices considérables que leur apporterait l'exploitation ultérieure. Il considéra d'ailleurs la forme adoptée pour la participation des départements et des communes comme susceptible de maintenir dans de justes limites les allocations des jurys d'expropriation. Toutefois, il apporta deux modifications au projet de loi. D'une part, il décida que les terrains et bâtiments appartenant à l'État ne donneraient pas lieu à indemnité : cette modification était parfaitement légitime pour les terrains qui restaient dans le domaine national et dont l'affectation seule était changée; elle l'était moins pour les bâtiments qui devaient être démoUs et reconstruits ailleurs. D'un autre côté, le législateur subordonna la validité des délibérations des Conseils généraux à la ratification par une ordonnance royale : l'assembléedépartementale ne pouvait en effet être juge en dernier ressort dans sa propre cause et recevoir, au regard des communes, un pouvoir souverain peu en harmonie avec la législation ; c'est ainsi qu'en matière de travaux de grande vicinalité, le rôle du Conseil général se bornait, d'après la loi de 1836, à désigner les communes appelées à contribuer à la dépense; c'est encore ainsi que, pour les travaux municipaux intéressant plusieurs communes, le Conseil général avait exclusivement à formuler un avis consultatif, destiné à éclairer le Gouvernement qui statuait ensuite par ordonnance royale.

Le texte définitivement voté fut le suivant :

Article 3 de la loi du 11 juin 1842. — « Les indemnités dues pour les (( terrains et bâtiments dont l'occupation sera nécessaire à l'établissement « des chemins de fer et de leurs dépendances seront avancées par l'État « et remboursées à l'État, jusqu'à concurrence des deux tiers, par les « départements et les communes. — Il n'y aura pas lieu à indeninitépour « l'occupation des terrains ou bâtiments appartenant à l'État. — Le Gou-

DU CONCOUKS KINANCIEU DES LOCALITÉS 381

« vernemeut pourra accepter les subventions qui lui seraient offertes par « les localités ou les particuliers, soit en terrains, soit en ari^ent.

Article 4. — « Dans chaiiue département traversé, le Conseil général « délibérera :

« 1« Sur la part qui sera mise à la charge du département dans les « deux tiers des indemnités et sur les ressources extraordinaires an moyen « descjuelk's elle sera remboursée, en cas d'iusutlisance des centimes (( facultatifs;

(( i? Sur la désignation des communes intéressées et sur la part à sup- « porter par chacune d'elles, en raison de son intérêt et de ses ressources « tinaucières.

« Cette délibération sera soumise à l'approbation du Hoi. »

Ces dispositions soulevèrent, dans leur application, les plus sérieuses dithcultés. Les résistances des départements s'accentuèrent d'autant plus que les Pouvoirs publics concédèrent sans subvention un grand nombre de lignes appelées à desservir précisément les contrées les ])lus riches et les plus aptes à fournir une contribution et que, dès lors, il devenait presque impossible d'imposer aux départements pauvres la stricte exécution de la loi de 1842. Aussi les articles 3 et 4 de cette loi furent-ils abrogés par une loi ultérieure du 19 juillet 1845.

3. Discussion au Corps législatif en 1860 sur l'opporlunité du retour au principe de la loi du 11 juin 1842. — Après le vote de la loi du i'J juillet 1845, le concours liuancier des localités prit un caractère purement facultatif.

En 1860, à l'occasion d'une loi portant déclaration d'utilité publique des chemins de Caen à Fiera, de Mayenne à Laval, d'I^^pinal à Kemiremonl et de Lnnéville à Saint-Dié, le Gouvernement voulut rétablir l'obligation pour les départements et les communes de contribuer à la dépense. Mais ses propositions rencontrèrent les plus vives résistances devant le Corps législatif; il dut les atténuer, en déclarantciue son seul but était d'être en mesure deprovoiiuer le concours des départements ou des communes aux<pielles leur situation permettrait des sacrifices. Sous le bénéfice de cette déclaration, le Corps législatif consentit à voter une disposition portant «jue les subventions de l'État aux Compagnies concessionniiires seraient réduites « du mont<'mt des subventions fournies, soit en terrains, soit en « argent, par les départements, les communes et les particuliers intéres- « ses. » Dans le cours de la discussion, M. le comte Dubois, conseiller d'État, commissaire du Gouvernement, avait insisté sur l'intérêt que présenterait la livraison des terrains par les départements et les communes.

4. Avis émis en 1863 par la Commission d'enquête sur les chemins de fer. — Certains jurys allouaient des indemnités si excessives que la Commission exlraparlementaire instituée en 1860, pour procéder à une enquête sur la construction et l'exploitation des chemins de fer, dut examiner avec un soin tout particulier les moyens de couper court à ces écarts.

Cette Commission étudia deux combinaisons : l'une consistait à reprendre, sauf amendement, l'article 3 de la loi du 11 juin 1842 et à obliger les départements et les communes à fournir une part proportionnelle des dépenses d'acquisition ; l'autre consistait à leur faire souscrire la garantie que ces dépenses ne dépasseraient pas un maximum déterminé par avance et à laisser le surplus à leur charge. Dans les deux combinaisons, les jurés devant se trouver en présence des contribuables de leur département ou même de leur commune, il était à espérer que leurs appréciations seraient plus modérées et plus conformes à l'équité.

Sans se prononcer catégoriquement entre ces deux systèmes, la Commission manifesta ses préférences pour le second, qui lui paraissait moins rigoureux pour les localités et en même temps plus conforme aux principes d'une bonne justice distributive, attendu que les régions les plus riches n'avaient rien payé pour obtenir les chemins de fer dont elles étaient déjà dotées.

Son avis ne reçut pas de consécration législative.

4. Discussion à la Chambre des députés et au Sénat en 1876, sur la participation obligatoire des localités aux dépenses d'établissement des chemins de fer. — L'Assemblée nationale avait prononcé, le 16 décembre 1875, la déclaration d'utilité publique d'un certain nombre de chemins de fer dans la région de l'Ouest et autorisé le Ministre des travaux publics à entreprendre les travaux, mais sous la réserve que les dépenses n'excéderaient pas celles qui étaient mises au compte du Trésor parles lois des 11 juin 1842 et 19 juillet 1845, sauf déduction « du mon- « tant des subventions, soit en terrains, soit en argent, qui avaient été ou « qui seraient offertes par les départements, les communes et les proprié- « taires intéressés ».

La Commission instituée en 1876 par la Chambre des députés, pour l'étude du budget de 1877, eut à discuter les voies et moyens d'exécution de ces lignes et conclut à décider que les travaux ne seraient commencés que lorsque le Ministre des travaux publics aurait reçu des départements, des communes et des particuliers, des offres de concours jugées par lui

suflisaiilos. Celle conclusion souieva une opi)osition violenle (I). Ses adversaires firent valoir l'insuccès des dispositions inscrites dans la loi de i8'i2; l'injustice qu'il y aurait à frapjKîr lesdéparlcnienls pauvres jusqu'alors déshérités du bienfait des voies ferrées ; le danj^cr do déposer entre les mains du Ministre un pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser les offres des localités et, par suite, pour commencer ou ajourner l'exécution des nouvelles lignes; l'anomalie d'une distinction entre des chemins qui étaient tributaires les uns des autres et se transmettaient réciprotpiement la fécondité et la vie; la proportion minime dans huiuelie i'Kiat soulagerait son budget, tout en grevant celui des départements et des communes. Cependant les propositions do la Commission furent adoptées à une faible majorité, grâce auxefTortsde son rapporteur, M. Sadi Carnol, et de son président, Gambetta. Mais elles furent rejetées par le Sénat.

5. Enquête sénatoriale de 1877. — Par une résolution du 4 août 1870, le Sénat avait décidé la création d'une Commission de dix-huit membres, pour l'étude des voies et moyens les plus propres à assurer l'exécution des chemins de for destinés à compléter le réseau d'intérêt général.

L'une des questions sur lesquelles cette Commission dirigea ses investigations fut celle des diflicultés que pouvaient rencontrer les grandes Compagnies dans Taciiuisilion des terrains. Les représentants des Compagnies furent à peu près unanimes à reconnaître que le seul moyen de diminuer les dépenses d'expropriation était de mettre ces dépenses à la charge des départements et des communes; la pensée que le prix des terrains serait soldé par la caisse départementale ou parla caisse municipale leur semblait de nature à modérer, dans beaucoup de cas, les exigences des propriétaires et les décisions du jury. C'était, suivant eux, la meilleure forme de subvention locale. I^ retour, au moins partiel, au i)rincipede la loi de 1842 leur paraissait d'autant plus rationnel que les chemins du troisième réseau devaient avoir une utilité plus restreinte et des produits plus nuxiiques; ils considéraient la participation des communes aux indemnités de terrains comme particulièrement justifiée pour les stations dont l'utilité locale était nettement caractérisée.

f). Avis émis en 1878 par le Conseil supérieur des voies de communication. — Le Conseil supérieur des voies de communications

(I) .M. Christophic. aloM .Ministre den traraux public», avait adressé le ii juin 1876 aux (x>nseils généraux une circulaire par laquelle il provoquait leurs offres de concours, pour bâter I établissement des lignes auxquelles ils s'intéressaient

fut appelé à examiner à son tour, en 1878, s'il convenait « de faire acheter « par les départements les terrains nécessaires à l'établissement des clie- « mins de fer. » Prenant en considération les motifs qui avaient été invoqués en 1870 contre les propositions de la Commission du budget à la Chambre des députés, il émit l'avis « qu'il ne semblait pas possible d'ad- « mettre, comme règle générale, l'acDat des terrains par les départements, « surtout en tant que cette charge leur incomberait tout entière » ; mais il ajouta qu'il y aurait souvent avantage à associer les départements et même les communes, sous une forme ou sous une autre, à l'acquisition des terrains et au règlement des indemnités, soit à l'amiable, soit par voie d'expropriation,

7. Lois de classement de 1879. — Pour terminer cet historique, il nous reste à rappeler que le législateur a introduit dans les lois du 16 et du 18 juillet 1879, portant classement de chemins de fer en France et en Algérie, une disposition aux termes de laquelle le concours financier offert par les départements, les communes et les particuliers, devait être l'un des éléments déterminants de l'ordre de priorité à adopter pour la construction des nouvelles lignes. ^

8. Observations sur la participation des localités aux dépenses sous forme de subventions en argent ou en terrains. — Les indications sommaires que nous venons de donner montrent la tendance incessante de l'Administration à faire contribuer les départements et les communes à l'acquisition des terrains nécessaires pour l'établissement des voies ferrées. C'est- qu'en effet l'État et les Compagnies ont eu plus d'une fois à subir des exigences tout à fait exagérées de la part des propriétaires et ont vu trop souvent les jurys leur imposer le paiement d'indemnités hors de proportion avec la valeur des immeubles expropriés. Tous ceux qui se sont spécialement occupés de la matière connaissent le fait d'un terrain qui, évalué d'abord à 30 000 francs environ, dut être payé 1 400 000 francs, pour l'exécution d'une des premières lignes dirigées vers le Midi. A cet exemple topique, on pourrait en ajouter beaucoup d'autres ({ui ont été relatés dans l'enquête sénatoriale et qui font ressortir des prix invraisemblables de 70, 80 et même 100 000 francs par hectare, en dehors des centres de population. L'augmentation continue du prix des terrains est d'autant plus regrettable qu'elle ne répond nullement à un accroissement correspondant de leur valeur vénale.

Or, il est incontesté que les exagérations sont d'autant moins à redouter que l'autorité expropriante représente des intérêts collectifs moins étendus.

Si les jurys soûl pou touchés des intérèU de ri<ltat ou des grandes Compagnies, ils le sont davantage des intérêts départementaux et plus enrore des intérêts conimunauv. I^ Compagnie des Doinhes. par exemple, a vu tomber de 10 ou ii 000 francs à 5 ou 0 000 francs, e'est-à-<lire s'abaisser de moitié, le prix do l'hectan', lorsipie le département de l'Ain a pris les acquisitions h sa charge.

On conçoit donc que le Ministre des travaux publics ait toujours fait ses efforts pour mettre tout ou partie des indomnilés de terrains au compte des localités. Il avait obtenu l'inscription d'une disposition etiicace à cet égard, dans la loi de I8W. Malheureusement l'obligation ainsi imposée aux département^s ou aux communes n'a pas tardé à être frappée de caducité et même à être supprimée ; depuis, elle n'a pu être rétablie. Les Pouvoirs publics ayant réalisé, s.ins subventions locales, la concession des grandes lignes qui desservaient des régions riches et devaient par suite avoir un tratic largement rénmnérateur, les régions moins bien partagées ont pu se prévaloir, avec plus de force que de raison, des principes de justice distributive et demander (pi'on n'aggravât pas leur situation, en leur inlligeant un traitement moins favorable; leur prétention devait nécessairement trouver un écho au sein du Parlement et faire échec aux vues de l'Administration.

Cependant, si le Gouvernement n'a pu réussir complètement, il a du moins maintenu la participation des localités, comme l'un deséléments cpii détermineraient l'exécution de telle ou telle ligne avant telle ou telle autre, et obtenu ainsi ce qu il ne pouvait exiger en vertu d'une loi. Il est arrivé notamment à faire payer par les départements tout ou partie des indemnités de terrains afférentes aux chemins classés en 187i) : à peine avon.snous l)esoin de dire (jue, pour atteindre ce but, il a dû se résoudre à des négociations laborieuses et opposer une grande force de résistance aux sollicitations dont il était assailli.

0. Des diverses formes d'intervention des localités dans les acquissions de terrains. — I..es départements ou les comnnini's peuvent intervenir sous diverses formes dans les ac(pusitions de terrains et y contribuer dans des proportions différentes.

Au premier iK)int de vue, tantôt ils poursuivent eux-mêmes les expropriations d'après les plans aiTêlés par l'administralicdi des Ponts et Chaussées, tantôt au contraire ils laissent ce .soin à IKlat et se bornent à ae(iuitter leur part contributive. De ces deux modes de procéder, le second a l'avantage de faciliter certaines transactions «|ui sont souvent de nature à réduire notablement les indemnités, moyennant l'exécution de II 25

travaux peu coûteux ; mais le premier met davantage les intérêts locaux en présence des propriétaires et des jurés.

Au second point de vue, les départements ou les communes peuvent, soit supporter la totalité des indemnités, soit en payer seulement une quote-part déterminée, soit enfin s'en charger à forfait, pour une somme convenue, en prenant ainsi à leur compte l'aléa et les mécomptes éventuels des opérations. Cette dernière combinaison est mise depuis longtemps en pratique et a donné les meilleurs résultats pour l'ouverture ou la rectification des traverses de routes nationales dans les villes. Nous pouvons aussi en citer une application très heureuse, dont nous avons été témoin, pour le chemin de ceinture de Nancy (ligne de Ghampigneules à Jarville), concédé à la Compagnie de l'Est par la loi du 17 juin 1873 : la ville de Nancy devait livrer les terrains à la Compagnie moyennant 200000 francs à forfait et le département appuyait la ville, en assumant la moitié de l'aléa; bien que la voie ferrée côtoyât une ville industrielle et se développât dans sa banlieue sur 7 kilomètres de longueur, le succès a été tel que le prix de revient a été en définitive inférieur .aux évaluations des ingénieurs.

Ce qui importe, c'est moins d'obtenir des localités un concours plus ou moins élevé que de les intéresser sérieusement aux économies sur les expropriations et d'atténuer ainsi tout à la fois les exigences des propriétaires et les allocations du jury.

10. Importance des subventions données par les localités jusqu'en 1882. — Quels que soient les efforts de l'Administration , le concours financier des départements ou des communes pour les chemins de fer d'intérêt général reste toujours enfermé dans d'étroites limites. Au 31 décembre 1882, les dépenses de premier établissement se répartissaient ainsi :

Dépenses à la charge des Compagnies