PRENNENT FIN
§ i. — DE L'EXPIRATION NORMALE DBS CONÔBSStONS
1. Rappel des indications relatives à la durée des concessions. — Nous avons consacré un chapitre spécial de ce volume à la durée des concessions (page 59 et suivantes). Le lecteur voudra bien se reporter aux indications très complètes contenues dans ce chapitre.
II nous suffira de rappeler ici que toutes les concessions de chemins de fer d'intérêt général ont aujourd'hui une durée limitée. Les chemins de fer d'intérêt local sont dans la même situation. Il en est de même de la plupart des chemins de fer industriels et nous n'avons d'ex ception à signaler que pour les chemins miniers déclarés d'utilité publique en exécution de l'article 4i de la loi du 21 avril 1810 sur les mines, modifiée par la loi du 27 juillet 1880, lorsque ces chemins ne sont point affectés à l'usage du public. Les lignes de cette dernière catégorie, ne donnant lieu à la perception d'aucune taxe, ne font point l'objet de concessions proprement dites.
2. Droits de l'État, des départements ou des communes à Texpition de la concession. — Lss cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt général contiennent tous la disposition suivante: « A l'époque m fixée pour l'expiration de la concession et par le seul fait de cette expice ration, le Gouvernement sera subrogé à tous les droits de la Compagnie (( sur le chemin de fer et ses dépendances, et il entrera immédiatement en (( jouissance de tous ses produits. La Compagnie sera tenue de lui remeta tre en bon état d'entretien le chemin de fer et tous les immeubles qui en « dépendent, quelle qu'en*soit l'origine, tels que les bâtiments des gares (( et stations, les remises, ateliers et dépôts, les maisons de garde, etc. Il « en sera de même de tous les objets immobiliers dépendant également
« dudit chemin^ tels que les barrières et clôtures, les voies^ changements « dévoies, plaques tournantes, réservoirs d'eau, grues hydrauliques , (( machines fixes, etc. »
Dès r6rigine,les Pouvoirs publics ont compris la nécessité de prendre certaines mesures de précaution, pour se prémunir contre les tendances que pourraient avoir certains concessionnaires à négliger Tentretien du chemin de fer pendant les dernières années. Aussi ont-ils introduit, à cet effet, dans le cahier des charges une clause qui a été définitivement libellée comme il suit : « Dans les cinq dernières années qui « précéderont le terme de la concession, le Gouvernement aura le droit (( de saisir les revenus du chemin de fer et de les employer à rétablir en (( bon ctat le chemin de fer et ses dépendances, si la Compagnie ne se « mettait pas en mesure de satisfaire pleinement et entièrement à cette (( obligation. »
Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local renferme des dispositions semblables, au profit des départements ou des communes.
3. Reprise des objets mobiliers. — D'après les cahiers des charges qui régissent actuellemsnt les chemins de fer d'intérêt général, TÉ tat « est tenu, si la Compagnie le requiert, de reprendre, sur une estimation (( faite à dire d'experts, les objets mobiliers, tels que le matériel roulant, « les matériaux, combustibles et approvisionnements de tout genre, le (( mobilier des stations, l'outillage des ateliers et des gares ». Réciproquement^ (( si l'État le requiert, la Compagnie est tenue de lui céder ces objets (( de la même manière }>, Toutefois l'État « ne peut être tenu de reprendre « que les approvisionnements nécessaires à l'exploitation du chemin « pendant six mois ».
Les premiers contrats de concession n'obligeaient point les concessionnaires à céder leurs objets mobiliers et se bornaient à leur donner la faculté de requérir l'acquisition de ces objets par l'État. C'est en 1838 que la cession est devenue obligatoire, sur la demande de l'État (1).
Les dépenses d'acquisition du matériel roulant et des autres objets mobiliers sont, au même titre que les dépenses de travaux, imputées au compte de premier établissement et payées au moyen de capitaux dont l'amortissement doit être accompli avant le terme de la concession : le remboursement de ces dépenses, sauf déduction de la dépréciation, constitue donc une sorte de prime d'éviction au profit des actionnaires. L'allo-
(1) La loi organiqae du 11 juin 18ii, dont le principe reposait sur rinstitution de contrats d'affermage et non de concessions proprement dites, prescrivait, en son art. 6, le remboursement da matériel et de la voie de fer.
cation de celte prime ne s'imposant pas, oa aurait pu stipuler pour TÉtat le retour gratuit du matériel roulant et des autres objets mobiliers^ avec le chemin de fer lui-même dont il est impossible de les séparer.
Aussi l'Administration inclinait-elle vers Tabandon des errements antérieurs, lorsqu'il s'est agi d'arrêter les termes du cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local, prévu par la loi du li juin 1880. Elle voulait qu'au moins pour les entreprises subventionnées la valeur du matériel roulant ne fut point remboursée en fin de concession; suivant elle, ce matériel devait être considéré comme amorti àTexpiration naturelle du con • trat. Mais le Conseil d'État n'a pas cru possible de faire un traitement plus défavorable aux Compagnies d'intérêt local qu'aux Compagnies d'intérêt général. Toutefois, admettant qu'il pourrait se présenter des cas où le matériel roulant fût défectueux et dut être remplacé, il a supprimé l'obligation pour les départements et les communes de reprendre ce matériel sur la réquisition des concessionnaires. L'article 35 du cahier des charges type contient en conséquence les dispositions que voici : (c En ce qui « concerne les objets mobiliers, tels que le matériel roulant, le mobilier f< des stations, Toutillage des ateliers et des gares, le département (ou la <K commune] se réserve le droit de les reprendre en totalité ou pour telle « partie qu'il jugera convenable, à dire d'experts, mais sans pouvoir y « être contraint. La valeur des objets repris sera payée au concessionnaire (( dans les six mois qui suivront l'expiration de la concession et la remise <{ du matériel au département. — Le département sera tenu, si le concescc sionnaire le requiert, de reprendre les matériaux, combustibles et ap- Q provisionnements de tout genre, sur l'estimation qui en sera faite à dire « d'experts; et réciproquement, si le département le requiert, le conces- <K sionnaire sera tenu de céder ces approvisionnements de la même mace nière. Toutefois le département ne pourra être obligé de reprendre que « les approvisionnements nécessaires à l'exploitation du chemin pendant a six mois. »
Des règles différentes ont été admises dans les conventions récentes avec les Compagnies algériennes ;
— Convention des 12 juillet 1883-3 juillet 1884 avec la Compagnie Franco- Algérienne pour la ligne d'Aïn-Thizy à Mascara: obligation pour la Compagnie de remettre à l'État le matériel roulant, les objets mobiliers, l'outillage et les approvisionnements, contre remboursement de la différence entre leur valeur estimée à dire d'experts et la dépense inscrite au compte de premier établissement.
— - Convention des 15 mai 188i-13 avril 1885 avec la Compagnie
Frauco- Algérienne, pour la ligne de Hostaganem à Tiaret : même disposition.
— Convention des 16 mai-16 juillet 1885 avec la Compagnie de TOuest- Algérien : même disposition applicable à tout le réseau, lexcédent de valeur devant, en outre, être compensé jusqu^à due concurrence avec le montant de la dette de la Compagnie au titre deia garantie d'intérêt.
— Convention des 23 mai-28 juillet 1885 avec la Compagnie de Bône à Guelma, pour la ligne de Souk-Arrhas à Tébessa : même disposition applicable à cette ligne seulement, sous la môme réserve en ce qui concerne la compensation éventuelle avec la dette de la Compagnie, celle-ci n'ayant d ailleurs rien à payer au cas oii le matériel aurait une valeur inférieure à la somme inscrite au compte de premier étaMissement.
— Convention des 23 mai-28 juillet 1885 avec la Compagnie Franco- Algérieune, pour la ligne de Modzbah à Mécherla : généralisation de la clause précédemment insérée dans la convention concernant la ligne de Mostaganem à Tiaret.
— Convention des 15 avrll-31 juillet 1886 avec la Compagnie Franco- Algérienne, pour la ligne de Mécheria à Aïn-Sefra : même clause, étant entendu que, si le matériel avait subi une moins -value, la Compagnie en tiendrait compte à TÉtat.
Les conventions approuvées par les lois du 17 août 1885, du 11 septembre 1885 et du 27 juillet 1886, pour la concession des lignes du Yar, des chemins de Sancoins à Lapeyrouse et delà Guerche à Chàtcaumeillant et des lignes du Yivarais, contiennent des dispositions analogues.
Pour les chemins de fer industriels et les chemins miniers concédés, la situation est la même que pour les chemins de fer d'intérêt général : cependant il a été parfois admis qu'après l'expiration de la concession, les sociétés minières seraient exemptées du droit de péage et conserveraient ainsi un privilège d'une nature spéciale sur les lignes rentrées entre les mains de l'État. Nous reviendrons plus tard sur cette question.
En relatant les clauses insérées dans les dernières conventions avec les Compagnies algériennes, nous avons mentionné, pour plusieurs d'entre elles, la compensation éventuelle de la dette de l'État pour le matériel avec la dette de la Compagnie au titre de la garantie d'intérêt.
Les conventions de 1859 avec les grandes Compagnies contiennent toutes la disposition suivante à cet égard : « A l'expiration de la conces- « sion ou en cas de rachat, si l'État est créancier de la Compagnie, le « montant de sa créance sera compensé, jusqu'à due concurrence, avec la
« somme due à la Compaguie, pour la reprise, s'il y a lieu, aux termes « de Tarticle 36 du cahier des charges, du matériel tant de l'ancien que (( du nouveau réseau. »
Nous nous réservons de discuter, à propos du rachat, la portée de cette stipulation et les modifications qu'elle a pu subir par le fait des conventions ultérieures.
1. Clauses successivement introduites dans les actes de concessions relativement au droit de rachat. — C'est en 1837, lors des débats auxquels donna lieu la concession du chemin de fer de Mulhouse à Thann devant (a Chambre des députés, que fut soulevée pour la première fois la question des réserves à insérer dans le cahier des charges en vue de Téventualité du rachat des concessions. M. Salverle présenta un amendement d'après lequel c< à toute époque, après l'expiration des trente pre- « mières années de la concession, le Gouvernement avait la faculté de race cheter la concession entière du chemin de fer; ce rachat devait avoir ((lieu au taux moyen du cours des actions pendant les cinq années précé- (( dentés ». Suivant Tauteur de la proposition, il fallait permettre à TÉtat de se substituer, le cas échéant, au concessionnaire, dans un intérêt public, politique ou commercial; c'était l'application, sous une forme spéciale, du droit constitutionnel d'expropriation dont le Gouvernement ne pouvait se dépouiller. Le principe même de l'amendement fut peu combattu; mais les conditions indiquées pour le règlement de l'indemnité furent au contraire très vivement critiquées. (Voir tome I" de notre Étude historique sur les chemins de fer, page 50.) Après une longue discussion, la Chambre jugea la question trop grave pour être résolue incidemment.
Le Ministre des travaux publics, reprenant peu de temps après l'initiative de la proposition, introduisit dans le cahier des charges du chemin de Lyon à Marseille (1837) un article reproduisant à peu près l'amendement de M. Salverte. Mais le projet de loi ne fut pas voté.
La Commission extraparlementaire instituée à la fin de 1837, pour l'étude de la création du réseau, eut à se prononcer sur la clause de rachat Plusieurs membi^srepoussèrcnt cette clause, dans la crainte de décourager l'industrie privée, en lui enlevant la sécurité, et d exposer le Gouvernement à la tentative d'user de son droit dans un simple intérêt fiscal. Mais lu majorité crut au contraire devoir ménager à l'État la possibilité de reprendre les chemins de fer dans un intérêt public, par exemple pour appliquer dans l'exploitation des procédés nouveaux que le concessionnaire se refuserait à mettre en œuvre ; pour abaisser les taxes, si la concurrence avec les pays voisins rendait celte mesure nécessaire ; pour faciliter le prolongement des lignes, etc. Sur le délai avant l'expiration duquel le rachat ne pourrait être opéré, la contradiction fut encore plus vive : à la majorité d'une voix seulement, la Commission exprima Tavis qu'il était indis-
pensable d'assurer au concessionnaire un certain temps de jouissance et le fixa à quinze années. Pour le règlement de Tindemnité, la Commission examina divers systèmes, notamment celui de l'allocation d'une annuité égale à iO % ^^ capital, celui du renrboursement de ce capital, et celui du paiement d'une annuité établie d'après le revenu moyen d'un certain nombre d'années, avec addition d'une prime pour tenir compte des bénéiices futurs dont le concessionnaire serait privé. Ce fut le dernier système qui prévalut : la Commission admit que le revenu moyen serait déterminé sur les sept dernières années, en éliminant les deux plus mauvaises, pendant lesquelles il aurait pu s'être produit des réparations imprévues, des accidents ou des perturbations graves; quant à la prime, justifiée par la présomption d'augmentation du trafic, en raison du développement de l'industrie, des progrès de la richesse publique, de l'accroissement de la population et de la circulation, des perfectionnements du réseau des voies de communication, elle la fixa à un tiers, si le rachat était opéré à l'expiration de la première période de quinze années, à un quart, s'ill'était durant la seconde période de quinze ans, et à un cinquième au delà de ce terme.
Le cahier des charges du chemin de Strasbourg à Bàle (loi du 6 mars 1838) fut rédigé sur les bases que nous venons de rappeler. Il contenait les dispositions suivantes : <c A toute époque, après l'expiration des quinze « premières années, à dater du délai fixé pour l'achèvemement des tra- « vaux, le Gouvernement aura la faculté de racheter la concession entière ff du chemin de fer. Pour régler le prix du rachat, on relèvera les divi- « dendes distribués aux actionnaires pendant les sept années qui auront ce précédé celle où le rachat sera effectué; on en déduira les plus faibles (( dividendes, et l'on établira le dividende moyen des cinq autres années. « Il sera, en outre, ajouté à ce dividende moyen le tiers de son montant, (( si le rachat a lieu dans la première période de quinze années, à dater de « l'époque où le droit en est ouvert au Gouvernement, un quart si le « rachat n'est opéré que dans la seconde période de quinze années, et un ec cinquième seulement pour les autres périodes. — Le dividende moyen, a accru, ainsi qu'on vient de le dire dans le paragraphe précédent, formera (( le montant d'une annuité qui sera due et payée à la Compagnie pendant « chacune des années restant à courir sur la durée de la concession. »
Cette clause ne tarda pas à être remplacée par la suivante, dans les actes de concession du chemin de Paris à Rouen (loi du 6 juillet 1838) et du chemin de Paris à Orléans (loi du 7 juillet 1838) : k A toute époque, a après l'expiration des quinze premières années, à dater du délai fixé «r pour l'achèvement des travaux, 1^ Gouvernement aura la faculté de
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if racheter la concession entière du chemin de fer. Pour régler le prix du « rachat, on relèvera les produits nets annuels obtenus par la Compa- « gnie pendant les sept années qui auront précédé celle où le rachat sera « effectué; on en déduira les produits nets des deux plus faibles années, « et Ton établira le produit net moyen des cinq autres années. Il sera « en outre ajouté à ce produit net moyen le tiers, etc. {la suite comme « pour le chemin de Strasbourg à Bàle). » On le voit, Tindemnité était réglée, non d'après le dividende effectivement réparti, mais d'après le produit net, c^ qui était plus équitable et plus rationnel.
il n'était pas encore question du remboursement des objets mobiliers, bien que la Commission de la Chambre des députés, appelée à examiner le projet de loi relatif à la concession du chemin de Paris à Rouen , au Havre et à Dieppe, eût proposé de consentir à ce remboursement qui lui paraissait plus légitime encore au cas d éviction anticipée qu'au terme normal du contrat. Le silence du cahier des charges à ce sujet ne résultait pas d'un oubli : on en trouve la preuve dans un rapport du général Lamy, député, sur un projet de loi concernant le chemin de Lille à Dunkerque. L'honorable rapporteur faisait valoir que le produit net de Texploitation étant le fruit du capital consacré à l'achat des objets mobiliers, comme du capital employé aux travaux, l'État devait, en servant une annuité correspondant à ce produit net, être réputé acquéreur des meubles et immeubles sans avoir à payer aucune indemnité supplémentaire ; il appelait Tattention de l'Administration sur l'opportunité d'inscrire à l'avenir dans les actes de concession une clause explicite, qui ne permît pas de mettre en doute l'étendue des droits de l'État.
La commission extraparlementaire de 1839, consultée sur le principe et les conditions du rachat, conclut au maintien des stipulations en vigueur.
En 1842, le 1" février, le Ministre présenta à la Chambre un projet de loi généra], tendant à autoriser le retrait des concessions, pour cause d^utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. Cette indemnité devait consister en une annuité se composant : i** du produit net moyen des dix dernières années, déduction faite des deux plus mauvaises; 2' d'une prime de 1 1/2 °/oà 1 "/o par an, s'ajoutant progressivement à la partie fixe de l'indemnité jusqu'à la centième année; 3"* d'une allocation de 4 Vo sur les travaux extraordinaires et récents d'amélioration, pour la partie qui n'aurait pas exercé sur les produits de la VQie concédée l'augmentation qu'on était en droit d'en attendre. Le projet de loi ne put être discuté avant la fin de la législature.
Les dispositions admises en 1838 continuèrent à prendre place, avec
quelques variantes, dans les cahiers des charges ultérieurs jusqu'en 1844.
C'est ainsi que larticle 47 du caliier des charges concernant le chemin
de Marseille à Avignon (24 juillet 1843), tout en maintenant le délai de
quinze années et le principe de la prime, fixait la majoration de l'annuité
.au tiers, pour la première période de dix ans. et au cinquième pour les
huit dernières années de la concession.
Mais la loi du 26 juillet 1844, relative au chemin de fer d'Orléans à Bordeaux, inaugura un système différent. Le Gouvernement avait proposé une rédaction, aux termes de laquelle l'annuité ne pouvait être inférieure ni au produit net de la dernière année, ni à 10 °/o du capital; quant à la prime, elle devait être de 1/6, si la résdiation avait lieu pendant les dix premières années à partir de l'ouverture du droit de rachat, de 1/8 pour la période suivante de dix années et de 1/10 pour le surplus. Là Chambre des députés modifia cette rédaction, pour lui substituer la suivante : (( A (( toute époque, après l'expiration des quinze premières années, à dater « du terme fixé pour la pose de la voie de fer, le Gouvernement aura la (( faculté de résilier le présent bail : pour régler le prix de cette résilia- (( lion, on relèvera les produits nets annuels obtenus par la Compagnie, (( déduction faite des sommes attribuées à l'État à titre de prix de ferme, <( pendant les sept années qui auront précédé celle où la résiliation s'opè- (( rera; on en déduira les produits nets des deux plus faibles années, et (( l'on établira le produit net moyen des cinq autres années. Ce produit c< net moyen formera le montant d'une annuité qui sera due et payée à la « Compagnie pendant chacune des années restant à courir sur la durée du « bail. — Dans aucun cas, le montant de l'annuité ne sera inférieur au « produit net de la dernière des sept années prises pour terme de compact raison. — La Compagnie recevra en outre, dans les trois mois qui sui- « vront la résiliation, les remboursements auxquels elle aurait droit à a l'expiration du bail. » La prime en argent était ainsi supprimée, mais, en revanche, on ajoutait à l'indemnité le paiement du matériel d exploitation. Cette addition n'avait d'ailleurs pas été votée sans certaines diflicultés. M. Bethmont avait signalé le double emploi du remboursement du matériel et du paiement d'une annuité représentant la rémunération d un capital, dans lequel était comprise la valeur de ce matériel; il avait proposé de réduire l'annuité, dans le rapport du capital remboursé au capital entier payé par la Compagnie. I)j son côté, M. Bineau, sans s'opposer absolument à la clause de remboursement, avait demandé que l'annuité correspondant au matériel fût calculée en ramenant à sa valeur, à la date du rachat, la somme qui aurait dû être versée au terme de la concession.
Depuis loi*s, les stipulations du cahier des charges n'ont pour ainsi dire
plus varié. A l'occasion des concessions nouvelles qui leur étaient faites, les Compagnies ont successivement renoncé aux primes qui leur étaient acquises d'après les contrats' antérieurs. Aujourd'hui elles sont régies par Tarticle 37 dont le libellé est le suivant : « A toute époque après l'expiration (( des quinze premières années de la concession, le Gouvernement aura la « faculté de racheter la concession entière du chemin de fer. — Pour régler (( le prix du rachat, on relèvera les produits nets annuels obtenus par la (( Compagnie pendant les sept années qui auront précédé celle où le rachat (( sera effectué; on en déduira les produits nets des deux plus faibles « années, et Ton établira le produit net moyen des cinq autres années. — (( Ce produit net moyen formera le montant d'une annuité qui sera duc et « payée à la Compagnie pendant chacune des années restant à courir sur ce la durée de la concession. Dans aucun cas, le montant de l'annuité ne (( sera inférieur au produit net de la dernière des sept années prises pour « terme de comparaison. — La Compagnie recevra, en outre, dans les « trois mois qui suivront le rachat, les remboursements auxquels elle (t aurait droit à l'expiration de la concession, selon l'article 36. »
C'est à peine si, pendant la période de iSii à 1874, nous avons à signaler quelques dérogations aux principes généraux en matière de rachat. Nous citerons :
' i*" Le cahier des charges du chemin industriel des houillères du Sorbier (27 juillet 1853), qui prévoyait une majoration d'un tiers sur le montant de l'annuité, si le rachat était effectué pendant la première période de quinze ans, à dater de l'ouverture du droit attribué au Gouvernement; d'un quart, si le rachat était opéré pendant les quinze années suivantes; et d'un cinquième pour le surplus;
2"" Le cahier des charges du chemin de Montluçon à Moulins (17 octobre i854), qui conférait à l'État le droit de racheter la ligne, dans certaines éventualités, avant l'expiration des quinze premières années, moyennant le remboursement des dépenses utiles de construction, augmentées des intérêts à 4 Vo pendant une année:
3"* Le cahier des charges des chemins à rails de fer ou de bois à établir par la Compagnie du Midi le long des routes agricoles des Landes {{*' août 1857), prévoyant l'allocation de primes fixées au 1/3, au 1/4 ou au 1/5, suivant que le rachat serait opéré pendant la première période de cinq années, pendant la période suivante ou ultérieurement ;
4*» Le cahier des charges du chemin de Bully-Grenay au canal d'Aire à la Bassée (28 décembre 1859), stipulant le remboursement des dépenses de construction, majorées de leur intérêt à 5 7o pendant la période de construction ;
5^ L*article iO de la convention des 1*' mai - 11 juin 1863 avec la Compagnie de rOuest, conférant à l'État la faculté de racheter le chemin d*Auteuil, sauf fixation du prise dans les formes prescrites par la toi du 29 mai 18^^5 et modifiées par celle du 1'' août 1860 (1) ;
6* L'article 9 de la convention des 31 mai -18 juillet 1865 avec la Comj^agnie de l'Ouest, contenant une clause semblable pour le chemin d*Auteuil et pour le chemin de Ceinture (rive gauche).
La loi du 23 mars 1874 a apporté un changement relativement important aux stipulations du cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt général. Quelques doutes avaient surgi sur l'interprétation de l'article 37; on s'était demandé si toute concession nouvelle avait pour effet de reculer l'époque à laquelle l'État pouvait exercer son droit de rachat. Sans admettre qu'il pût en être ainsi, l'Assemblée nationale crut utile de dissiper toute équivoque et compléta le texte dont le Gouvernement l'avait saisi par Tarticle suivant : « En ce qui concerne les Compagnies déjà exiscc tantes, si le Gouvernement exerce le droit qui lui est réservé par Tar- (( ticle 37 du cahier des charges de racheter la concession entière, la Comec pagnie pourra demander que les lignes dont la concession remonte à (( moins de quinze ans soient évaluées, non d'après leurs produits nets, ec mais d'après leur prix réel de premier établissement. »
Cette disposition, qui avait déjà été introduite dans la convention de 1873 avec la Compagnie de l'Est» a été explicitement visée dans les conventions de 1875 avec les Compagnies de l'Ouest, de Paris-L^on-Méditerranée et du Midi.
Enfin les conventions de 1883 avec les six grandes Compagnies ont modifié les clauses antérieures, par la stipulation que voici : ce Si le Gou- « vernement exerce le droit qui lui est réservé par l'article 37 du cahier ik des charges, de racheter la concession entière, la Compagnie pourra « demander que toute ligne dont la mise en exploitation remonterait [à « moins de quinze ans soit évaluée, non d'après son produit net, mais « d'après le prix réel de premier établissement (2). — En outre de l'annuité « prévue par l'article 37 du cahier des charges, la Compagnie aura droit ff au remboursement des dépenses complémentaires autres que celles du a matériel roulant, exécutées par elle, avec l'approbation du Ministre des « travaux publics, sur toutes les lignes de son réseau, conformément aux
(1) CeUe clause ayait été introduite dans la convention, pour le cas où l'État aurait à reprendre possession du chemin d'Auteoil, en Tue de rachëvement do chemin de Ceinture.
(S) Pour les Compagnies de l'Ouest et de Paris- Lyon- Méditerranée, les mots « d'aprëa « le prix réel de premier établissement » ont été remplacés par les mots a d'après ce que « la Compagnie aura réellement dépensé pour son établissement. »
(( dispositions de larticle...., sâuf déduction de i/15 pour chaque année « écoulée depuis la clôture de Texercice dans lequel auront été exécutés (( les travaux. »
Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local, approuvé par décret du 6 août 1881, diffère des cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt général, en ce qu'il prévoit le rachat avant l'expiration des quinze premières années. Son article 36 est ainsi conçu : « Le département (ou la commune) aura toujours le droit de racheter la concession. Si le rachat a lieu avant l'expiration des quinze premières années de l'exploitation, il se fera conformément au § 3 de l'article 11 de la loi du 11 juin 1880. Ce terme de quinze ans sera compté à partir de la mise en exploitation effective de la ligne entière, ou au plus lard à partir de la fin du délai qui est fixé dans l'article 2 du présent cahier des charges, sans tenir compte des retards qui auraient eu lieu dans l'achèvement des travaux. Si le rachat de la concession entière est demandé par le département après l'expiration des quinze premières années de l'exploitation, on réglera le prix du rachat en relevant les produits nets annuels obtenus par le concessionnaire pendant les sept années qui auront précédé celle où le rachat sera effectué, et en y comprenant les annuités qui auront été payées à titre de subvention ; on en déduira les produits nets des deux plus faibles années, et Ton établira le produit net moyen des cinq autres années. Ce produit net moyen formera le montant d'une annuité qu4 sera duo et payée au concessionnaire pendant chacune des annéiis restant à courir sur la durée de la concession. Dans aucun cas, le montant de l'annuité ne sera inférieur au produit net de la dernière [ des sept années prises pour terme de comparaison. — I>e concessionnaire recevra, en outre, dans les six mois qui suivront le rachat, les remboursements auxquels il aurait droit à l'expiration de la concession..., la reprise de la totalité dés objets mobiliers étant ici obligatoire pour le département. » L'article 11, § 3, de la loi du 11 juin 1880 porte d'ailleurs ([ue « en cas d'éviction du concessionnaire (par suite de l'incorporation du chemin de fer dans le réseau d'intérêt général), si ses droits ne sont pas réglés par un accoixi préalable ou par un arbitrage établi, soit par le cahier des charges, soit par une convention postérieure, l'indemnité qui peut lui être due est liquidée par une commission spéciale qui fonctionne dans les conditions réglées par la loi du 29 mai 184S. Cette commission sera instituée par un décret et composéede neuf membres, dont trois désignés par le Minisire des travaux publics, trois par le concessionnaire et trois par l'unanimité des six membres déjà désignés. Faute
a par ceux-ci de s'entendre dans le mois de la notification à eux faite de « leur nomination, le choix de ceux des trois membres qui n'auront pas (( été désignés à Tunanimité sera fait par le premier président et les prési- (( dents réunis de la Cour d'appel de Paris ». Ajoutons que rarlicle 36 du cahier des charges, prévoyant l'incorporation au réseau d'intérêt général et le rachat par l'État, se termine par le paragraphe suivant : « Si l'État « rachète la concession, passé le terme de quinze années qui est fixé dans « Io§ 1'*'' du présont article, le rachat sera opéré suivant les dispositions (( qui précèdent. Dans le cas où, au contraire, l'État déciderait de racheter « la concession avant l'expiration de ce terme, l'indemnité qui pourra être a due au concessionnaire sera liquidée par une Commission spéciale, con- « formément au § 3 de l'article li de la loi du ii juin 1880. »
Nous n'insistons pas, pour 1 heure, sur les stipulations postérieures à 1873, non plus que sur certaines clauses relatives au fonctionnement de la garantie d'intérêt dans ses rapports avec le règlement de l'indemnité de rachat ; car nous aurons à y revenir incessamment.
2. Date de Touverture du droit de rachat.— a. Chemins de fer d'intérêt GÉNÉRAL. — Aux termes de l'article 37 du cahier des charges qui régit les grandes Compagnies, la faculté de rachat s'ouvre pour 1 État à l'expiration des quinze premières années de la concession. Des doutes se sont élevés sur le sens et la portée de cette stipulation. On s'est demandé notamment si toute concession de ligne nouvelle avait pour effet de reculer l'ouverture du droit de rachat, si ce droit ne pouvait s'exercer que quinze ans après» le point de départ de la dernière concession. Une telle interprétation eût abouti, en pratique, à rendre absolument illusoires les dispositions de l'article 37 du cahier des charges : car les additions successivement apportées aux réseaux ont été jusqu'ici, dans la plupart des cas, et seront sans doute encore, dans l'avenir, échelonnées à des intervalles de moins de quinze années. Cependant, M. de Montgolfier, rapporteur de la loi du 23 mars 1874 à l'Assemblée nationale, a cru devoir réfuter, dans son rapport, la prétention qui s'était fait jour; pour couper court à toute incertitude, en même temps que pour rendre plus équitable le règlement de l'indemnité afférente aux lignes nouvelles, l'Assemblée a, sur sa proposition, introduit dans la loi un article spécial à la liquidation de cette indemnité.
L'origine de la concession a été définitivement û\ée comme il suit :
Nord 1" janvier 1852 (convention des 21-26 juin 1857).
Est 27 novembre 1855 (cahier des charges annexé à la
cx)nvention des 24 juillet 1858-11 juin 1859).
Ouest 1" janvier 1858 (cahier des charges annexé à la
convention des 29 juillet 1858-11 juin 1859).
Orléans 1*' janvier 1858 (convention des 11 avriH9 juin
Parîs-Lyon-Méditerra- 1'^ janvier 1860 (convention des 11 avril-19 juin née 1857).
Midi l«r janvier 1862 (convention du l»"" août 1857).
Rhône au Hont-Cenis. 1^^ janvier 1856 (cahier des charges annexé à la
convention des l*''-27 mai 1863).
Ainsi le droit de rachat est ouvert depuis plusieurs années pour les six grandes Compagnies.
Nous ne mentionnerons que pour mémoire le chemin de Ceinture de Paris (rive droite) : en effet, la participation de chacune des Compagnies sus-indiquées est restée liée au sort du réseau dont elles sont concessionnaires (convention du 10 décembre 1851). Il en est de môme du chemin de Grande Ceinture (convention du 4 août 1875).
Pour les Compagnies algériennes, le droit de racliat est ouvert ou s'ou< vrira aux dates ci-après :
C*'de Paris-Lyon -Méditor- !•' janvier 1875 (caliier des charges annexé à ranée la convention des !•' mai-U juin 1863).
C*' de Bône-Guelma 7 mai 1902 (1) (cahier des charges annexé à la
convention des 11 janvier-26 mars 1877 et convention des 23 mal-28 juillet 1885).
C** de TEst-Algérien 15 décembre 1904 (convention des 20 juin-
7 août 1883).
C*" de rOuest-Algérien (2). l'^ janvier 1898 (convention des 16 mai-
16 juillet 1885).
C*' Franco-Algérienne 29 avril 1899 (cahiers des charges visés parles
conventions des 20 décembre 1873-29 avril 1874, des 12 juillet 1883-3juillet 1884,des 15 mai 1884-15 avril 1885, des 23 mai- 28 juillet 1885 et des 15 avril-31 juillet 1886).
Deux questions ont donné lieu à quelques controverses :
i^ Lorsqu'un cahier des charges n'a pas prévu le rachat, l'État est-il'
(1) Le délai est de 25 années, aa lieu de 15.
(2) Exceptionnellement le droit de rachat est permanent poar la ligne de Blidah à Berrouaghia.
dépouillé du droit de reprendre possession du chemin de fer avant Texpiration de la concession?
2^ Quand le- cahier des charges a prévu le rachat, mais seulement à partir d^une époque déterminée, l'État est-il contraint d'attendre en tout cas cette échéance? '
Ces deux (|uestions n'ont plus gut^re d'intérêt pratique, puisque les actes de concession stipulent tous la faculté de reprise à partir d'une date relativement peu éloignée et que le droit de rachat est aujourd'hui ouvert pour la plupart des lignes de notre réseau. Cependant, comme elles ont été souvent discutées, il est impossible de les passer sous silences.
La réponse à la première ne saurait être douteuse. Lorsque le contrat ne contient aucune clause, aucune réserve concernant le rachat éventuel de la concession, on doit admettre que le concessionnaire est resté sous le régime du droit commun; que l'État n'a ni aliéné, ni enchaîné sa liberté d'action ; qu'il a conservé intact son droit de reprendre le chemin de fer à toute époque, s'il juge cette mesure nécessaire ou utile à l'intérêt public. Toutefois, les bases du règlement de l'indemnité n'ayant pas été arrêtées par avance d'un commun accord entre les parties contractantes, il y aurait lieu, à défaut d'une entente, de constituer une commission arbitrale analogue à celles qui ont été instituées en vertu des lois du 25 mai i8ï5, du 28 juillet 1860 et du 18 juillet 1881, pour le rachat de divers canaux, ainsi que du 6 juillet 1862,du 20 mai 1863 et du 31 juillet 1880 pour le rachat de ponts à péage. Les concessions de chemins de fer, de même que les autres concessions de travaux publics, ne se prêtent, en effet, ni par le caractère du droit conféré aux concessionnaires, ni par les difficultés spéciales d'évaluation de l'indemnité, à l'intervention du jury ordinaire de la loi du 3 mai 1841. La Commission arbitrale serait composée, soit, conformément à la loi du 31 juillet 1880 sur les ponts à péage, de trois membres dont un désigné par le préfet, un autre par le concessionnaire H le troisième par les deux premiers ou, à défaut d'entente, par le président du tribunal civil, soit, plutôt, conformément aux autres lois, de neuf membres, dont trois désignés par l'Administration supérieure, trois pai' la Compagnie, et les trois derniers par l'unanimité des six autres membres, ou à défaut par le premier président de la Cour de Paris, assisté des présidents de Chambre.
La seconde question est plus délicate. On a soutenu que le droit d'expropriation pour cause d'utilité publique était un droit régalien auquel rÉtat ne pouvait jamais renoncer ; que certaines circonstances pouvaient rendre indispensable la reprise d'une concession ; que, si le cahier des charges réglait les conditions du rachat après l'expiration d'un délai déter-
miné, rien n'empêchait néanmoins TÉtat de procéder au rachat avanl le terme prévu, sauf à recourir à la procédure précédemment indiquée pour les concessions dont la reprise éventuelle n'a fait Tobjet d'aucune stipulation. Cette thèse nous parait difficilement soutenable. Sans doute, le législateur est tout puissant; cependant la morale impose à son autorité des limites qu'il ne doit pas franchir; il doit avant tout le respect le plus absolu aux contrats qu'il a conclus avec les particuliers; seules, des raisons de salut public pourraient justifier, de sa part, des mesures contraires à la lettre de ces contrats. Or, si l'on examine attentivement le libellé de l'article 37 du cahier des charges, il est facile de se «mvaincre que cet article a eu pour objet, non seulement d'arrêter les bases du règlement de l'indemnité, au cas où le rachat serait effectué après le terme de quinze années, mais encore d'assurer aux Compagnies une certaine durée , un certain délai d'existence. L'£tat a renoncé à l'exercice du rachat pendant ce délai et constitué à ce point de vue, au profit du concessionnaire, des droits qu'il lui est interdit de violer.
D'ailleurs, nous le répétons, les deux questions qui viennent d'être som mairement examinées n'ont plus guère qu'un intérêt' purement doctrinal.
ô. Chemins de fkr d'intérêt local. — Avant 1880, les cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt local contenaient, pour le rachat, des dispositions analogues à celles des cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt général.
La loi du 11 juin 1880 a modifié la situation. Son article 6 est, en effet, ainsi conçu : « L'autorité qui a fait la concession sl toujours le droit: .... (f 3° de racheter la concession aux conditions qui seront fixées par le « cahier des charges; 4° do supprimer ou de modifier une partie du tracé « lors(|ue la nécessité en aura été reconnue après enquête. — Dans ces (( deux deruiers cas, si les droits du concessionnaire ne sont pas réglés « par un accord préalable ou par un arbitrage établi, soit par le cahier (( des charges, soit par une convention postérieure, l'indemnité qui peut (( lui être due est liquidée par une commission spéciale formée comme il « est dit au § 3 de l'article il de la présente loi. » D'autre part l'article il porte : « A toute époque, une voie ferrée peut être distraite du domaine (( public départemental ou communal et classée par une loi dans le do- « niaine de lÉlat. — Dans ce cas, l'État est substitué aux droits et obliga- « tions du déparlement ou de la commune, à legard des entrepreneurs ou (( concessionnaires, tels i]ue ces droits et obligations résultent des conven- « tions légalement autorisées. — En cas d'éviction du concessionnaire, si
(x. ses droits no sont pas réglés par un accord préalable ou par un arbitrage « établi; soit par le cahierdcs charges, soit par une convention postérieure, « rindemnité qui peut lui être due est liquidée p:ir une commission spé- <( ciale qui fonctionne dans les conditions réglées parla loi du 29 mai 1845. « Cette commission sera instituée par un décret et composée de neuf « membres, dont trois désignés par le Ministre des travaux publics, trois ff par le concessionnaire et trois par l'unanimité des six membres déjà (( désignés ; faute par ceux-ci de s'entendre dans le mois de la notification or à eux faite de leur nomination, le choix de ceux des trois membres qui (( n'auront pas été désignés à l'unanimité sera fait par le premier président « et les présidents réunis de la Cour d'appel de Paris. »
Le Conseil d'État, ayant à arrêter les termes d'un cahier des charges type, en exécution de l'article 2 de la loi du 11 juin 1880, y a inséré l'article 36 dont nous avons reproduit le texte, page 568. Cet article rappelle que le département (ou la commune) a toujours le droit de racheter la concession. Si le rachat s'opère avant l'expiration des quinze premières années d'exploitation, l'indemnité est liquidée, comme il vient d être dit, par une commission arbitrale de neuf membres ; si, au contraire, le rachat est effectué après les quinze premières années, l'indemnité est réglée d'après le produit net moyen des sept années précédentes. Le terme de quinze ans est compté à partir do la mise en exploitation effective delà ligne entière ou, au plus tard, à partir de la fin du délai fixé pour l'achèvement des travaux, sans tenir compte des retards qui auraient eu lieu dans leur exécution. Los règles sont les mêmes pour le cas où, le chemin de fer étant incorporé au réseau d'intérêt général, l'État rachèterait la concession, soit avant, soit après le terme de quinze années.
Les dispositions explicites insérées dans la loi du 11 juin 1880 et dans le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local, pour réserver à toute époque le droit de rachat des concessions, confirment l'opinion que nous avons formulée ci-dessus au sujet de l'aliénation du droit de rachat des chemins de fer d'intérêt général avant l'expiration du délai de quinze années, quand le cahier des charges n'a prévu le rachat qu'au delà de ce terme.
3. Solidarité des diverses parties du réseau concédé à une même Compagnie au point de vue du rachat. — Le principe général est que toutes les parties du réseau concédé à une même Compagnie sont solidaires et ne peuvent être rachetées l'une sans l'autre. Elles forment, à cet égard, un tout absolument indivisible. On conçoit en effet que les concessionnaires ne puissent être exposés à se voir dépouillés de leurs lignes
fructueuses, de leurs artères nourricières, sans être en même temps débarrassés des lignes peu productives. Les rachats partiels ne peuvent être effectués qu'à titre exceptionnel, en vertu de stipulations expresses des actes de concession ou en vertu d'un accord ultérieur.
Ce principe n'avait pas besoin d'être écrit; il est dans la nature même des choses. La loi du 3 mai 1841, elle-même, l'a posé pour les bâtiments expropriés, ainsi que pour les parcelles de terre trop profondément atteintes par l'expropriation.
Néanmoins les actes de concession renferment en général des clauses formelles à cet égard.
Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt général ne confère au Gouvernement, en son article 17, que ce la faculté de racheter la (( concession entière)). La convention des 21-26 juin 1857 avec la Compagnie du Nord, article 14, porte : «La faculté de rachat stipulée au profit de « l'État ne pourra être exercée que sur Ténsemble des lignes énoncées au ft paragraphe précédent (lignes concédées à titre, soit définitif, soit évente tuel, tant par la convention de 1857 que par des actes antérieurs. » On trouve la même clause dans les conventions des 11 avril-19juin 1857 avec la Compagnie d'Orléans (art. 16) et avec la Compagnie de Paris-Lyon- Méditerranée (art. 15), et dans la convention du 1*"' août 1857 avec la Compagnie du Midi (art. 13). Pour cette dernière Compagnie, l'État ne peut même racheter le chemin de fer sans racheter simultanément le canal latéral à la Garonne et réciproquement. (Art. 70 du cahier des charges annexé à la loi du 8 juillet 1852.)
Comme exemples de dispositions exceptionnelles visant le rachat isolé de certaines lignes, nous citerons l'article 10 de la convention des 1^' mai- 11 juin 1863 avec la Compagnie de l'Ouest, relatif au chemin d'Auteuil, et l'article 9 de la convention des 31 mai-18 juillet 1865 avecla même Compagnie, relatif au chemin d'Auteuil.y compris sou raccordement avec le chemin de Ceinture (rive droite), ainsi qu'au chemin de Ceinture (rivo gauche).
Bien que la Compagnie de Pari&-Lyon-Méditerranée soit tout à la fois concessionnaire de son réseau principal, de la ligne du Rhône au Mont- Cenis et d'une partie des lignes algériennes, il y a là trois concessions absolument distinctes, dont chacune peut être reprise isolément.
11 en est de même des concessions faites dans des départements difTé* rents à une même Compagnie de chemins de fer d'intérêt local : cos con^ cessions n'ofTrent entre elles aucune solidarité de droit ni de fait, et peuvent être rachetées séparément, soit par le département, soit par l'État après incorporation des lignes dans le réseau d'intérêt général.
Le principe de l'éviction intégrale souffre encore une exception que
nous avons déjà fait connaître pour les chemins de fer d'intérêt local : rarticle U de la loi du 11 janvier 1880 prévoit en effet la suppression d'une partie du tracé, lorsque la nécessité en aura été reconnue après une enquête (voir page 572). Cette disposition a été introduite dans la loi en vue des sections de chemins d'intérêt local empruntant des voies publiques livrées à la circulation ordinaire.
4. Bases du règlement de Tindemnité. — Les bases ordinaires du règlement de l'indemnité, en cas de rachat des chemins de fer d'intérêt général, sont les suivantes d'après les cahiers des charges et les conventions.
a. Annuité. — Aux termes de l'article 37 du cahier des charges, le concessionnaire évincé a droit, pendant chacune des années restant à courir sur la durée de la concession, à une annuité égale au produit net moyen des sept années qui ont pi'écédé celle pendant laquelle le rachat est effectué, sauf déduction des deux plus mauvaises. Cette déduction a pour objet d'éliminer les circonstances particulièrement défavorables qui ont pu agir sur les résultats de certains exercices ; elle a d'ailleurs sa compensation dans ce faitque le concessionnaire est privé, pour l'avenir, des plus-values sur lesquelles il pouvait compter.
La liquidation de l'annuité prévue par l'article 37 du cahierdes charges soulève des questions délicates, au point de vue juridique, pour les Compagnies jouissant de la garantie d'intérêt et astreintes au partage des bénéfices.
Ti*ois périodes distinctes sont à envisager dans la vie de ces Compagnies, à savoir :
La période du jeu de la garantie ;
La période du remboursement des avances de l'État ;
La période de la participation de l'État aux bénéfices.
1. Période du jeu de la garantie, — Doit-on ne pas comprendre dans le produit net des années servant de base au calcul de l'annuité les sommes queTÉtal a eu à verser au titre de la garantie d'intérêt, ou au contraire tenir compte de ces sommes ? Les deux solutions ont eu leurs défenseurs.
A l'appui de la première, on a fait valoir que, dans les conventions, l'expression a produit net » a toujours été employée pour représenter la différence entre les recettes brutes de l'exploitation et les dépenses correspondantes, à l'exclusion des avances du Trésor. Il est certain qu'en pre-
nant les textes à la lettre cet argument a une sérieuse valeur. L'article des contrats de 1859 qui règle l'application de la garantie d'intérêt porte en eifet : (( Il sera établi annuellement deux comptes distincts des pro- « duits netSj y compris les produits accessoires de toute nature : 1« de « Tancien réseau ; 2* du nouveau réseau. . . Toute la portion des pro- « duits nets de l'ancien réseau qui excédera un revenu moyen de . . . « sera appliquée, concurremment avec les produits nets du nouveau ré- « seau, à couvrir l'intérêt et l'amortissement garantis par l'État... La (( garantie de l'État ne s'appliquera que dans le cas où les produits nets (( du nouveau réseau, accrus de l'excédent des produits de l'ancien réseau, (( ne couvriraient pas l'intérêt et l'amortissement à 4 7» du capital garanti « pai* l'État. » D'autre part, les règlements de 1863-1868 sur les justifications financières à fournir par les Compagnies contiennent lesdispositions que voici : « Les comptes annuels font ressortir : 1^ le produit net kiloroé- « trique de l'exploitation des lignes terminées de l'ancien réseau ; 2^ la (( portionde ce produit net qui doit, s'il y a lieii, couvrir, concurremment (( avec les produits nets de l'exploitation du nouveau réseau^ l'intérêt et « l'amortissement garantis par TÉtat...; ^i? le montant des produits nets (( de l'exploitation du nouveau réseau à affecter au service de rintérét et (( de l'amortissement, concurremment avec l'excédent des produits net^ « de l'ancien réseau. » Dans ces textes, les mots « .produits nets » désignent incontestablement l'excédent des recettes proprement dites sur les dépenses de l'exploitation.
On a soutenu aussi que la garantie de l'État était essentiellement subordonnée à l'exploitation par le concessionnaire, que cette exploitation était la condition sine quà noji des subsides du Trésor.
Dans le sens contraire, on a fait valoir que, pendant la période de fonctionnement de la garantie, les avances du Trésor constituaient l'un des éléments du produit net et devaient en conséquence être compris dans le calcul de l'annuité.
Si l'on ne s'attache pas outre mesure à la lettre des actes de concession, il est certain que la seconde solution est beaucoup plus conforme à l'équité. Les Compagnies ont réuni leurs capitaux, émis leurs obligations, sur la foi des engagements de l'État; les capitalistes qui ont souscrit leurs emprunts ne Tout fait qu'avec l'assurance de recevoir un minimum d'intérêt et detre remboursés dans un délai déterminé. L'élimination des avances du Trésor, dans le calcul de l'annuité, pourrait non seulement porter atteinte au dividende des actionnaires, mais encore faire tomber le revenu des Compagnies au-dessous du chiffre nécessaire au service des obligations et entraîner ainsi leur faillite et leur ruine. Sans doute
DU RACHAT DES CONCESSlOxNS 577
l'appoint fourni aux Compagnies par le jeu de la garantie ne leur appartieutpaset n'est qu'une avance remboursable; mais ce remboursement devait être assuré par les plus values de l'avenir : en évinçant les Compagnies, l'État les prive de ces plus-values, leur enlève leur instrument de libération, se substitue à elles pour cette libération, et se met en quelque sorte à leur place pour le paiement de leur dette qui, d'ailleurs, est compensée en tout ou partie^ comme nous le verrons plus loin, avec la valeur du matériel roulant. 11 peut donc paraître juste et conforme à l'esprit des contrats d'adopter la seconde solution, bien qu'au premier abord elle ne paraisse pas en harmonie avec les textes.
A peine avons-nous besoin de faire remarquer que cette deuxième solution se prête elle-même à deux modes de calcul, consistant : l'un à prendre la moyenne des produits nets des sept dernières années augmentés des avances du Trésor, l'autre à prendre la moyenne des produits nets , effectifs et à ajouter ensuite à cette moyenne l'appoint nécessaire pour parfaire le revenu garanti d'après l'état du réseau lors du rachat. Ces deux modes de calcul, quoiqu'offi*ant beaucoup de similitude, ne conduisent pas au même résultat, en particulier si le capital garanti a varié.
Quoi qu'il en soit, il y a ou plutôt il y avait là des questions litigieuses qui auraient pu être déférées, le cas échéant, à la juridiction administrative.
La difficulté a été explicitement résolue dans un sens favorable aux Compagnies par les conventions de 1883 avec l'Est, l'Ouest, l'Orléans et le Midi (i). En effet deux de ces conventions, celles de l'Est et de l'Ouest, contiennent la clause suivante : « Le prix total de rachat ne pourra, dans « aucun cas, ressortira une somme correspondant à une annuité inférieure ff au montant du revenu réservé aux actionnaires, fixé par l'article... « au chiffre de. . ., augmenté des charges d'intérêt et d'amortissement des « emprunts calculées conformément aux prescriptions des articles... de la « présente convention. » La convention avec l'Orléans stipule que « Tan- « nuité à payer à la Compagnie en vertu de l'article 37 du cahier des char- « gesne pourra être inférieure à l'ensemble des sommes mentionnées aux «f paragraphes 1, 2, 3 et 4 de l'artcle 14, déduction faite des charges d'in- ^< térét et d'amortissement des sommes rembourséesen exécution de l'alinéa « précédent du (>résent article (dépenses complémentaires autres que « celles du matériel roulant) j>. Enfin la convention du Midi renferme une disposition semblable à celle de la convention d'Orléans.
i) Les coriTeations de 1883 garantissent aux quatre Compagnies de TËst, de l'Ouest, de rOrléaus et du Midi, un revenu miuimuoi sur les dépenses adéreutes à l'ensemble de leur réseau.
Il 37
Les Compagnies du Nord et de Paris-Lyon-Méditerranée n'ayant point fait appel à la garantie avant 1883, les conventions conclues avec ces deux Compagnies sont restées muettes à cet égard.
Les stipulations des contrats de 1883 avec TEst, TOuest, TUrléans et le Midi, ne sont pas libellées dans des termes identiques. Mais, malgré les différences de rédaction des textes, leur application conduirait aux mêmes résultats. Outre l'indemnité afférente aux lignes exploitées depuis moins de quinze ans, aux travaux complémentaires, au matériel roulant et aux autres objets mobiliers, la Compagnie recevrait pour les lignes exploitées depuis plus de quinze ans : 1** une annuité réglée conformément à l'article 37 du cahier des charges, d'après le produit net des sept dernières années et sans avoir égard au fonctionnement de la garantie; 2° s'il y avait lieu, une annuité complémentaire destinée à parfaire le revenu réservé aux actionnaires et les charges d'intérêt et d'amortissement des obligations, déduction faite de la part déjà comprise dans l'indemnité pour travaux complémentaires, matériel roulant et autres objets mobiliers.
Nous venons de dire que les conventions de 1883 avec le Nord et le Paris-Lyon-Méditen*anée ne renfermaient point de clause analogue à celles des contrats avec les quatre autres Compagnies. Il ne sera pas sans intérêt de constater que ces deux conventions désignent par « produit net », comme les conventions de 1839, l'excédent des recettes effectives de l'exploitation sur les dépenses.
Entre les deux solutions que nous avons exposées et discutées, il en avait été proposé une troisième, consistant à ne pas faire entreries avances de l'Etat dans le calcul du produit net moyen des sept dernières années et à ne compléter, le cas échéant, l'annuité ainsi établie que jusqu'à concurrence de la somme nécessaire pour faire face aux charges à 4 7© du capital garanti. Cette combinaison intermédiaire pouvait conduire à sacrifier, non seulement les intérêts des actionnaires, mais encore ceux des obligataires, puisqu'une partie seulement du capital-obligations était garanti pour les six grandes Compagnies, et qu'il n'était point faitde distinction entre les obligations émises pour couvrir les dépenses du nouveau réseau et les obligations émises pour l'ancien réseau.
En supposant les avances du Trésor comprises dans le produit net moyen des sept dernières années, on s'est demandé encore si Tannuité' complémentaire servie de ce chef aux Compagnies devrait courir jusqu'à la fin de la concession ou seulement jusqu'au terme assigné au fonctionnement de la garantie. Pour cette dernière solution, on a allégué que le paiement de
Fannuité complémentaire était la continuation du service de la garantie, môme après Téviction du concessionnaire, et que, dès lors, l'État ne pouvait y être tenu au delà des limites du délai déterminé par les conventions. Dans un sens opposé, on a fait valoir qu'une fois calculée Tannuité de rachat demeurait invariable, était due jusqu'à la fin de la concession, sans diminution comme sans augmentation, pour quelque cause que ce fût ; on a ajouté que, si on avait assigné un terme à la garantie, c'était à raison des plus-values d'avenir qui devaient faire espéi'er pour toutes les Compagnies, à l'expiration de ce terme, un produit net suffisant pour ne plus nécessiter le concours financier du Trésor. Comme les précédentes, cette difficulté a perdu son importance depuis 1883, sinon pour toutes les Compagnies, du moins pour plusieurs d'entre elles.
Pour les chemins de fer d'intérêt local, le cahier des charges type approuvé par décret du 6 août 1881 dispose expressément que le produit net moyen servant au calcul de l'annuité comprendra (c les annuités payées à « titre de subvention ». LeConscil d'Étata-t-il entendu faire ainsi une situation privilégiée aux chemins d'intérêt local vers lesquels les capitaux ne se portaient qu'avec une certaine réserve et auxquels il importait de ne point ménager les encouragements, pour se conformer aux intentions du législateur de 1880? A-t-il au contraire voulu leur appliquer explicitement la doctrine qu'il considérait comme découlant implicitement des contrats, pour les Compagnies d'intérêt général? Cette dernière interprétation est soutenue par M. Âucoc dans ses leçons de droit administratif.
2" Période du remboursement. — Une difficulté du même ordre, mais qui n'a pas disparu par le fait des conventions de 1883, peut se présenter pour la période de remboursement des avances de l'État. Le produit net . des sept dernières années peut être calculé, en déduisant des recettes les sommes affectées au remboursement de la dette, ou sans cette déduction.
Des raisons de symétrie peuvent être invoquées à l'appui de la première solution. De même que, pendant la période de fonctionnement de la ga^ rantie, on admet en compte les sommes encaissées par la Compagnie, soit comme recettes nettes de l'exploitation, soit comme versements du Trésor, il semble légitime de ne retenir, pour la période de remboursement, que les sommes restant effectivement à la disposition de la Compagnie en fin d'exercice après distraction de celles qui doivent être remises à l'État.
Des motifs sérieux militent également en faveur delà seconde solution. Tout d*abord, comme nous l'avons indiqué précédemment, les actes de concession ont uniformément employé l'expression de (c produit net» pour
désigner rexcédent des recettes brutes sur les dépenses. De plus, ne pas Taire entrer en compte, dans le calcul de Tannuité, la totalité du produit net, ce serait faire peser indéfiniment sur la Compagnie la charge du remboursement d'une dette qui, le plus souvent, devient immédiatement exigible sous forme de compensation avec la valeur du matériel roulant; ce serait aller à rencontre de la règle « non bis in idem ». On pourrait, du reste, être conduit à des résultats absolument différents suivant que le rachat serait opéré dans le cours de la première année suivant le remboursement intégral, ou dans le cours de Tannée suivante. En effet, abstraction faite des oscillations que les crises passagères du commerce et de l'industrie provoquent dans les recettes nettes de l'exploitation, ces recettes suivent une progression constante, de telle sorte qu'à la fin du remboursement elles sont de beaucoup supérieures au revenu réservé ou garanti. Telle Compagnie qui pourra servir à ses actionnaires leur dividende réservé et assurer le service de ses obligations, avec un revenu net de 80 millions^ pourra avoir un produit net de 100 millions, par exemple, pendant la dernière année de remboursement : si le rachat s'effectue Tannée suivante, et si Ton déduit du produit net les prélèvements au profit du Trésor, l'annuité sera réglée sur le chiffre de 80 millions, c'est-à-dire réduite indéfiniment de 20 millions, somme précisément égale à ce qui restait dû en capital à la fin de Tavant-dernière année; si au contmire le rachat a lieu un an plus tard, les produits de Tannée précédente étant les plus élevés et servant par suite de régulateur, aux termes de l'article 37 du cahier des chargés, Tannuité sera de 20 millions au moins plus élevée, ce qui correspondra, au taux de 5 °/o, à une majoration en capital de 400 millions : cette majoration ne sera nullement en rapport avec la plusvalue des recettes d'une année à l'autre. 11 y a là une anomalie frappante. L'interprétation des conventions est donc susceptible de faire naître, à cet égard, les doutes les plus sérieux.
3° Période du partage des bénéfices. — L'annuité doit-elle être basée sur le bénéfice total ou sur ce béuéfice diminué de la part attribuée à l'État ?
Ici encore le sens attribué aux mots « produit net » serait de nature à faire prévaloir l'admission en compte du bénéfice total. Mais, d'un autre côté, il convient d'observer que la part dévolue au Trésor n'appartient pas à la Compagnie, qu'elle constitue une charge, une véritable dépense annuelle. Si Ton concède aux Compagnies que, pour la période de fonctionnement de la garantie, TÉtat est tenu de ne pas amoindrir la situation de fait acquise aux actionnaires et aux obligataires, comment pourraient-
elles prétendre à une autre base de règlement, pour la période de partage des bénéfices ? Or, pour cette dernière période, les dividendes sont exclusivement liquidés d'après les bénéfices nets qui restent en définitive à la disposition des concessionnaires,, après les prélèvements au profit de l'État (1).
A la vérité, cette dernière solution, rapprochée de celle qui consiste à admettre la totalité des produits nets pour la période de remboursement, peut encore détermin^^r une singulière anomalie. On conçoit en effet (et ce n'est point une hypothèse invraisemblable) que telle Compagnie entre largement dans Tère du partage, dès Tannée qui suit sa libération au titre de la garantie d'intérêt, c'est-à-dire que, pendant la dernière année de remboursement, elle réalise un produit net supérieur au revenu réservé avant partage : l'annuité sera plus élevée, si le^rachat est réalisé dans le cx)urs de l'année qui aura suivi la libération intégrale de la Compagnie, que si elle est réalisée dans le cours des années suivantes, tandis que ses produits nets auront été moindres, si l'on suppose une progression continue dans les recettes.
Pour faire disparaître cette anomalie, il faudrait, dès lors que l'on fait abstraction des prélèvements pour remboursement jx^ndant la seconde période et que l'on calcule l'annuité pour cette période, comme si le concessionnaire n'avait pas eu recours à la garantie, appliquer fictivement, même pendant cette période, la clause du partage des bénéfices. Ce serait une combinaison rationnelle; mais elle ne découle pas explicitement des contrats.
4** Périodes mixtes. — La période de sept années sur laquelle doivent porter les calculs peut chevaucher sur celle du fonctionnement de la garantie et sur celle du remboursement, sur cette dernière et sur celle du partage des bénéfices, ou sur les trois à la fois.
Les difficultés que nous ayons signalées seraient plus grandes encore pour ces périodes mixtes. Nous ne saurions en faire Tobjet d'un examen spécial sans entrer dans des développements exagérés et hors de proportion avec l'intérêt pratique du sujet.
L'important était d'indi((uer les principes généraux à suivre, le cas échéant, dans les études de rachat, et de montrer de combien de litiges l'interprétation des contrats est susceptible, combien les conventions sont
(1; Lors de la discussion des conventions de 1883, le Ministre des trsTanx publics a affirmé devant la Commission et devant la Chambre des députés, par les déclarations les plus catégoriques, que la part de beDéfices attribuée à l'État serait éliminée, le cas échéant, do calcul de Tindemnité.
imparfaites à cet égard, combien la juridiction administrative pourra hésiter si jamais elle est saisie de la question.
Des raisons supérieures de droit et d'équité dicteront certainement les décisions du Conseil de préfecture et du Conseil d'État; cependant la solution ne sera pas la même pour toutes les Compagnies : les textes sont, en effet, trop difiérents pour comporter une interprétation uniforme.
h. Paiement des lignes exploiti^.es depuis moins de quinze années. — Nous avons déjà fait connaître que le législateur avait introduit dans la loi du 23 mars 1874 une disposition ainsi conçue : ((En ce qui concerne (( les Compagnies déjà existantes, si le Gouvernement exerce le droit qui a lui est réservé par l'article 37 du cahier des charges de racheter la con- (( cession entière, la Compagnie pourra demander que les lignes dont la (( concession remonte à moins de quinze années soient évaluées, non (( d'après leurs produits nets, mais d'après leur prix réel de premier éta- (( blissement. »
Cette clause, insérée antérieurement dans la convention de 1873 avec la Compagnie de l'Est, était inspirée par des considérations d'équité, qui ont été exposées dans le rapport de M. de Montgolfier à l'Assemblée nationale : on avait admis, avec raison, que l'addition de lignes nouvelles aux concessions antérieures ne devait point retarder l'ouverture du droit de rachat; mais il paraissait injuste de payer d'après leur produit net des lignes qui n'étaient point encore en valeur, et, à plus forte raison, de prendre, sans bourse délier, des lignes qui n'étaient point livrées à la cire ilation et qui ne fournissaient par suite aucun élément de recette pour le calcul du produit net moyen des sept dernières années.
Mais les opinions étaient divisées sur le sens et la portée à attribuer à la loi de 1874. S'appliquait-elle à toutes les Compagnies, ou seulement à celles auxquelles elle accordait des concessions définitives, c'est-à-dire à celles d'Orléans, de Paris-Lyon-Méditerranée et du Midi, pour rie parler que des grandes Compagnies? Quel était le point de départ des quinze années? Était-ce la date de la concession définitive ou la date fixée pour l'achèvement des travaux?
Sur le premier point, le doute tenait au caractère insolite de l'introduction, dans la loi, d'une disposition appartenant par sa nature au domaine contractuel. On se demandait si cette disposition n'était pas exclusivement appHcable aux Compagnies avec lesquelles le Gouvernement avait dû avoir des négociations préalables. Mais les termes du rapport de M. de Montgolfier attestaient l'intention du législateur de
retendre à toutes les Compagnies. Elle, fut d'ailleurs reproduite dans la convention de 1875 avec la Compagnie du Midi.
Sur le second point, la controverse avait un champ plus vaste. Si Ton recourt, pour s'éclairer, aux travaux préparatoires de la loi de i874, voici ce qu'on lit dans le rapport de M. de Montgolfier : « L'article 12 « nouveau que nous proposons a pour but de maintenir à TÉtat, dans « toute son étendue, le droit de rachat qui lui est accordé par l'article 37 « du cahier des charges... Il est clair que, si chaque concession nouvelle " « faite à une Compagnie reculait de iô ans la date à laquelle le rachat « du réseau entier peut s'exercer, le droit de l'État deviendrait absoluce ment illusoire. Ce n'est point là l'esprit de l'article 37 du cahier des « charges; mais nous avons pensé qu'il était utile de faire disparaître (( toute équivoque et de stipuler dans l'article 12 nouveau que les conces- « sions nouvelles faites aux Compagnies existantes ou à créer ne pource raient, en aucun cas, modifier Tépoque où le droit de rachat de tout le c< réseau pourra s'exercer. » Le droit de rachat étant ouvert pour toutes les Compagnies lors du vote de la loi de 1874, si le législateur avait entendu prendre comme point de départ des quinze années l'époque de la mise en exploitation ou la date fixée pour l'achèvement des travaux, en réalité la disposition introduite dans la loi animait eu pour objet de faire tomber la prétention des Compagnies, non point à une prorogation de quinze ans, mais à une prorogation C/Orrespondant à ce délai augmenté de la durée de la construction. M. de Montgolfier, qui était particulièrement compétent en matière de chemins de fer, se serait donc exprimé autrement qu'il ne Ta fait dans son rapport. Il était d'ailleurs si facile de rédiger autrement Tarlicle 12, que l'on s'expliquerait difficilement l'emploi du mot ce concédées», au lieu du mot ce exploitées», si l'intention du Gouvernement et de l'Assemblée nationale avait été de prendre la date de la mise en exploitation pour origine de la période de quinze ans. Ajoutons que, lors du projet de rachat de l'Orléans, préparé en 1880 par M. Varroy, ministre des travaux pu. blics, les lignes rachetées d'après leur produit net comprenaient plusieurs chemins exploités depuis moins de quinze années (Nantes à la Rochesur- Yon, Brétigny à Tours par Vendôme, Angers à Niort, etc.); que les seules lignes rachetées au prix de premier établissement étaient les lignes d'Aubigné à La Flèche et de Chàteaubriant à Nantes, concédées depuis moins de quinze ans ; et que la Compagnie, tout en considérant ce mode de l'èglement comme peu équitable, avait elle-même renoncé à poursuivre une interprétation différente de la loi du 23 mars 1874.
Contre la doctrine que nous venons d'exposer, on a imaginé divers
58i TRAITÉ DES CHEMINS DE FER
arguments. On a fait valoir que le législateur du 23 mars 1874 ne s'était pas borné à accorder des concessions définitives à plusieurs Compagnies, qu'il avait prescrit la mise en adjudication du chemin de Besançon à Morteau conformément à un cahier des charges annexé à la loi, et que Farticle 35 de ce cahier des charges faisait courir la concesssion du terme assigné à l'achèvement des travaux. On a excipé de ce que la plupart des actes de concession antérieurs avaient été rédigés sur la même base. On a allégué que la durée souvent fort longue de la construction ne permettrait pas de faire le calcul du produit net sur une moyenne de sept années d'exploitation, si l'on adoptait une autre solution. On a fait remarquer aussi que la livraison à la circulation dépendait do l'État, quand il exécutait l'infrastructure, et pouvait par suite être retardée sous l'empire des nécessités budgétaires, indépendamment de la volonté de la Compagnie, et qu'i serait absolument inique d'en faire souffrir le concessionnaire.
Cette argumentation était plus spécieuse que solide. 11 était facile de lui opposer des exemples de cahiers des charges qui fixaient des dates différentes pour la mise en exploitation des lignes et qui, dès lors, ne pouvaient admettre comme origine de la concession d autre date que celle de la loi ou du décret approuvant la convention. On pouvait aussi invoquer l'article 34 du cahier des charges type des chemins de for d'intérêt loc^l,
portant : « La durée de la concession commencera à courir de la
« date de la loi qui approuvera la concession. »
Quant à nous, nous avons toujours été convaincu qu'il fallait prendre le mot « concédées » dans son sens littéral. Cette conviction est conforme à l'opinion qui a prévalu au iMinistère des travaux publics, lors de la préparation des projets de conventions de 1880 et 1882. Elle était absolument rationnelle : en effet, le délai moyen d'exécution des lignes, depuis la date de leur concession définitive, étant de 7 à 8 ans, la période d'exploitation était de 7 ans au moins, chiffre précisément égal au délai sur lequel devait porter le calcul du produit net moyen. H ne faut pas, du reste, oublier que l'article 12 de la loi de 1874 constituait pour les Compagnies un avantage, une amélioration des contrats antérieurs, et qu'il n'y avait pas lieu d'accroître bénévolement les charges éventuelles imposées de ce chef au Trésor. Il ne faut pas non plus oublier que M. Rouvier, rapporti^ur des conventions de 1883 à la Chambre des députés, a explicitement admis l'interprétation que nous considérons comme seule compatible avec les textes.
Les six grandes Compagnies ont obtenu, en 1883, l'insertion de la clause suivante dans leurs contrats avec l'État : (c Si le Gouvernement
« exerce le droit, qui lui est réservé par l'article 37 du cahier des charges, « de racheter la concession entière, la Compagnie pourra demander que (( toute ligne dont la mise en exploitation remonterait à moins de quinze (( ans soit évaluée, non d'après son produit net, mais d'après le prix réel « de premier établissement (i) » ou « d'après ce que la Compagnie aura « réellement dépensé pour son établissement (2). » n y a eu là, non pas une consécration nouvelle d'un principe antérieurement admis, mais une véritable novation, une modification dos contrats en vigueur.
Cette stipulation nouvelle a tranché dans un sens Tavorable aux Compagnies la question au sujet de laquelle nous venons d'entrer dans quelques développements (3).
La recette nette spéciale aux lignes rachetées d'après leurs dépenses de premier établissement doit être, bien entendu, distraite du produit net moyen servant de base au calcul de l'annuité. L'indemnité correspondante ne doit d'ailleurs comprendre que les dépenses incombant à la Compagnie, abstraction faite de la part mise à la charge de l'État, alors même que la Compagnie aurait fait l'avance nécessaire, puisque cette avance donne lieu au paiement d'une annuité distincte représentant les charges d'intérêt et d'amortissement des emprunts contractés pour le compte de TÉtat.
La seule question qui reste à examiner, concernant le rachat des lignes exploitées depuis moins de quinze ans, est celle de la forme du paiement de l'indemnité. Ce paiement doit-il être fait en capital ? Doit-il être fait, au contraire, au moyen d'une annuité égale aux charges des obligations émises par la Compagnie ?
Le choix entre les deux systèmes n'est indifférent ni pour l'État, ni pour les Compagnies. D'une part, en effet, la situation du marché peut rendre difficile, lors du rachat, l'emprunt nécessaire pour solder l'indemnité on capital ; d'autre part, les fluctuations du crédit public, les variations de valeur de l'argent, la proportion dans laquelle la dépense d'établissement serait déjà amortie, peuvent faire que l'une ou l'autre des deux parties contractantes bénéficie ou perde par suite de l'adoption de l'un ou 1 autre des deux modes de libération.
La convention de 1873 avec la Compagnie de l'Est stipulait, en termes
(i) Conventions avec le Nord. l'Est, FOrléaus et le Midi.
(2) Conventions avec les Compagnies de TOaest et de Paris-Lyon -Méditerranée.
(3) Une clause semblable a été insérée dans la convention des 30 jain-2 août 1880 avec la Compagnie de l'Est- Algérien, et dans les conventions des iO décembre 1881- 5 août 18S2, de} 16 mai 1885-16 juillet 1KS6 et de^ 16 avril-31 juillet 1886 avec la Compagnie de rOaest-Algérien.
expHcites,Ie remboursement par annuilés.dont le montant devait être calculé de manière à couvrir Tintérét et Tamortissement des dépenses effectives de premier établissement faites par la Compagnie.
La loi de 1874 et les conventions de 1883 n'ont pas la même précision : car elles ne visent que Vévaluatinn des lignes. Cependant si Ton recourt au rapport de M. de Montgolfier, on y trouve l'indication suivante : « Nous « avons en conséquence proposé de régler Vannuité correspondant aux (( nouvelles lignes, non d'après les produits nets des sept dernières années, (( mais d'après les dépenses eflectives d'établissement de ces lignes. » Il semble donc être entré dans les intentions du législateur de payer une annuité égale aux charges effectives des obligations dont le produit a été consacré aux chemins rachetés d'après leur coût de premier établissement. Cette solution est la plus équitable; elle rend la Compagnie indemne, sans lui donner aucun bénéfice et sans lui faire subir aucune perte. C'est celle qui a été admise dans le projet de rachat partiel du réseau d'Orléans en 1880. MM. Wilson et Baïhaut ont, au contraire, adopté le paiement en capital, dans leurs rapports de la même année à la Chambre des députés. M. Baïhaut a justifié son opinion en invoquant le précédent du rachat des réseaux secondaires constitués dans la région du Sud-Ouest : mats il y a lieu d'observer que ce rachat a été opéré en dehors des conditions du cahier des chaînes.
c. Paiement des objets mobiliers. — D'après les articles 36 et 37 du type ordinaire de cahier des charges pour les chemins de fer d'intérêt général, la Compagnie doit recevoir, dans les trois mois qui suivent le rachat, la valeur, estimée à dire d'experts, des objets mobiliers, c tels que (( le matériel roulant, les matériaux, combustibles et approvisionnements (( de tout genre, le mobilier des stations, Toutillage des ateliers et des « gares ». Toutefois l'État n'est tenu de reprendre que les approvisionnements nécessaires à l'exploitation pendant six mois.
Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local contient la même disposition (art. 36). La reprise des objets mobiliers n'est plus facultative pour le département ou la commune, comme au terme normal de la concession ; elle a un caractère obligatoire.
Il s'agit indubitablement ici d'un paiement en capital.
Nous n'aurions à fournir aucune explication sur cette partie de Tindemnité de rachat, si les conventions financières relatives à la garantie d'intérêt n étaient venues apporter un élément nouveau dans la question. Aux termes des conventions de 1859 avec les grandes Compagnies, si,
lors du rachat, l'État est créancier de la Compagnie, le montant de sa créance doit être compensé, jusqu*à due concurrence, avec la somme due à la Compagnie pour la reprise du matériel (i). Cette clause est reproduite dans les conventions de 1883 avec la Compagnie du Nord (art. 12) et la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée (art. 12). On la trouve également dans les conventions avec diverses Compagnies algériennes. Quelle en est la portée exacte ? Doit-elle être interprétée en ce sens que TËtat ne peut recouvrer sa créance que jusqu'à concurrence du prix des objets mobiliers repris par lui en exécution des articles 36 et 37 du cahier des charges ? Si la dette de la Compagnie dépasse la valeur de ces objets, l'excédent estil perdu pour le Trésor? L'État peut-il, au contraire, poursuivre le recouvrement de cet excédent sur le surplus de l'actif de la Compagnie (réserves, domaine privé, etc.), ou opérer une réduction proportionnelle sur le montant de l'annuité ?
Pour s'éclairer à ce sujet, il faut se reporter au rapport présenté par M. de Jouvenel au Corps législatif sur les conventions de 18ol et à un discours prononcé devant la même assemblée, au cours de la discussion de ces conventions, par M. Baroche, président du Conseil d'État.
Voici comment s'exprimait M. de Jouvenel : <( L'ailicle relatif à la a clause du rachat (rédaction primitive du Gouvernement) qui donne à (( l'État la faculté de rentrer dans les lignes concédées, après quinze ans «c d'exploitation, n'aurait pas permis, d'après le projet de loi, d'opposer à ff la Compagnie, dépossédée de la valeur de son ancien réseau, les comte pensations affectées par l'État au nouveau réseau, attendu la désolidari- « sation absolue que les Compagnies avaient entendu maintenir entre les « deux réseaux. Votre Commission n'a pas trouvé qu'un état de choses « pareil fût parfaitement équitable; elle a jugé que, s'il pouvait être trop « rigoureux d^exiger des Compagnies, sur le montant de tout leur actifs le « paiement d'une dette provenant de l'exécution par elles d'un réseau « dont elles auraient voulu pouvoir être déchargées, il était rationnel «c d'exiger d'elles qu'elles affectassent tout leur matériel au paiement de la a dette contractée par suite des avances du Trésor public. Le Conseil « d'État a bien voulu s'associer à cette doctrine, dont la conséquence, il <c faut le reconnaître, est de donner à l'État, pour le remboursement de € ses avances éventuelles, un gage de plus, dont l'évaluation peut être <( fixée à 400 millions environ : car le matériel affecté à l'exploitation de
(i) Les conreotions de 1859 n'ont fait qae reproduire k cet égard une disposition inscrite dans des contrats antérieurs et introduite pour la première fois dans la loi du 19 novembre 18i9 concernant le chemin de Marseille à Avignon.
« 8 000 kjiomètres environ de ranciea réseau ne saurait être estimé à « moins de 50 000 francs par kilomètre. »
Quant à M. Baroche, il s'est borné à dire que « dans la prévision de « lexpiration des concessions ou du rachat des lignes de fer, TÉtat serait (( indemnisé des sommes dont il serait créancier par suite de l'application « de la garantie, et de préférence à tous, sur la valeur du matériel « repris ».
Les courtes indications de M. Baroche ne jettent pas beaucoup de lumière sur la question. Mais celles de M. de Jouvenel ne peuvent guère laisser de doute sur l'intention des parties contractantes, de limiter le recouvrement à la somme due par l'État pour la reprise des objets mobiliers. Telle a toujours été, d'ailleurs, la prétention des Compagnies. Elles font remarquer en outre, non sans raison, que les contrats ont confondu dans la même disposition le cas du rachat et celui de l'expiration de la concession; que, dans ce dernier cas, leur actif peut se composer exclusivement de la valeur des objets mobiliers, qui constituerait dès lors la limite des sommes recouvrables pour le Trésor; et qu'il serait aussi irrationnel qu'injuste de ne pas admettre la même limitation pour le cas d'éviction anticipée, précisément alors qu'on les prive de leurs plus-values d'avenir.
Comme nous l'avons dit précédemment, les conventions de 1883 avec les Compagnies du Nord et de Paris-Lyon-Méditerranée ont reproduit les clauses des contrats de 1859, relativement au matériel roulant et aux autres objets mobiliers. Les conventions avec les Compagnies de l'Est, de rOuest, d'Orléans et du Midi, au contraire, sont demeurées muettes à cet égard. Que faut- il conclure de leur silence? Les stipulations antérieures doivent-elles être considérées comme virtuellement abrogées? Dans le cas de l'affirmative, l'État a-t-il renoncé à toute compensation de sa créance avec la valeur des objets mobiliers? Ou a-t-il entendu réserver ses droits sur la totalité de l'actif des Compagnies, notamment sur le prix des objets mobiliers, sur la somme à rembourser pour travaux complémentaires, sur les réserves et sur le domaine privé? La question est d'autant plus délicate que deux des conventions, celles d'Orléans et du Midi, semblent avoir fait table rase des contrats antérieurs par la formule suivante ; « Les disposi- (( tions des conventions antérieures concernant la garantie d'intérêts à la « charge de l'État et le partage des bénéfices sont remplacées, à compteur « du l''' janvier 1884, par les dispositions suivantes », et que les deux autres, celles de l'Est et de l'Ouest, sans contenir la même formule, ne se réfèrent cependant pas aux contrats précédents. L'État pourrait soutenir, le cas échéant, que les Compagnies de l'Est, de l'Ouest,
d'Orléans et du Midi sont rentrées sous le régime du droit commun et quo la limitation assignée aux recouvrements du Trésor par les conventions de 18.^9 a disparu.
Nous ferons remarquer en passant qu'il y a lieu, dans le calcul de Yindemnité de rachat, d'éviter un double emploi pour le matériel roulant des lignes exploitées depuis moins de quinze ans. La valeur de ce matériel doit être comprise, soit dans l'estimation des lignes, soit dans l'évaluation générale des objets mobiliers. C'est d'ailleurs la dernière solutiou qui nous paraît s'imposer : elle est plus conforme aux textes ; elle est aussi plus rationnelle, attendu que le matériel roulant circule surtout le réseau et ne peut être alfecté à telle ou telle ligne en particulier; enfin, elle se déduit, par analogie, des clauses des conventions de 1883 qui, tout en prescrivant le remboursement partiel des dépenses complémentaires , en excluent le matériel roulant.
Nous avons indiqué précédemment les clauses spéciales introduites dans quelques conventions récentes avec les Compagnies algériennes et les Compagnies concessionnaires de divers chemins secondaires sur le territoire de la métropole, pour le cas d'expiration normale de la concession.
Ces clauses sont purement et simplement applicables au cas de rachat, >d'après les conventions des 15 mai 1884-15 avril 1885 (Compagnie francoalgérienne, ligne de Mostaganem à Tiaret); des 23 mai-28 juillet 1885 (Compagnie de Bône-Guelma, ligne de Souk-Arrhas à Tébessa); des 23 mai- 28 juillet 1885 (Compagnie Franco-Algérienne, ensemble du réseau); des 16 avril-31 juillet 1886 (Compagnie de l'Ouest-Algérien, ligne de Blidah à Berrouaghia).
Il en est de même pour les chemins du Cher, du Yar et du Vivarais.
Aux termes de la convention des 16 mai-16 juillet 1885 avec la Compagnie de rOuest-Algérien , la même règle s'applique à l'ensemble du réseau concédé jusqu'à cette date, mais seulement si le rachat est opéré après le l*:*' janvier 1905. Au cas oii le rachat serait anticipé, la règle à suivre serait celle des conventions de 1859 avec les grandes Compagnies.
d, REMBOnnSEMENT PARTIEL DES DÉPENSES GOUPLÉMENTAIRES. — NoUS
avons rappelé, page 561, que le projet de loi de principe présenté le 1^' mai 18&1, au sujet du retrait des concessions, comprenait parmi les éléments de l'indemnité une allocation de 4 Vo pour les travaux extraordinaires et récents d'amélioration, qui n'auraient pu encore produire tout leur effet sur la recette de la voie concédée.
L'idée a été reprise par les négociateurs des conventions de 1883. Ces
conventions renferment toutes la disposition suivante : ce En outre de Tance nuité prévue à Tarticle 37 du cahier des charges, la Compagnie aura (( droit au remboursement des dépenses complémentaires autres que (( celles du matériel roulant, exécutées par elle et à ses frais avec i'appro- (( batioii du Ministre des travaux publics, sur toutes les lignes de son (( réseau, conformément aux dispositions de larticle...^ sauf déduction de a i/15 pour chaque année écoulée depuis la clôture de Texercice dans « lequel auront été exécutés les travaux. » Les conventions avec les Compagnies d'Orléans et du Midi indiquent expressément qu'il ne s'agit que des dépenses postérieures au i" janvier 188i. Cette date paraît s'appliquer également aux Compagnies du Nord et de Paris-Lyon-Méditerranée ; les articles auxquels se réfèrent les contrats spéciaux à ces deux Compagnies, dans la stipulation ci-dessus rappelée, n'entrent en effet en vigueur qu'à partir de l'année 1884 inclusivement. Pour les Compagnies de l'Est et de l'Ouest, l'effet pourrait remonter au 1" janvier 1883.
Devant le Parlement, le Ministre des travaux publics a justifié la charge nouvelle éventuellement imposée au Trésor, en faisant valoir que les travaux complémentaires ne devaient point être considérés comme ayant exercé toute leur influence sur le développement du trafic et l'accroissement des recettes avant un délai de quinze années; que dès lors, en cas de rachat, l'annuité calculée sur la base du produit net ne fournissait pas aux Compagnies la rémunération équitable de leurs sacrifices durant les quinze dernières années ; que la mesure proposée était seule capable d'assurer le perfectionnement normal , régulier et continu des voies ferrées.
Le délai de quinze années est précisément celui qui a été admis pour le rachat des lignes d'après les dépenses réelles de premier établissement; ce sont des considérations du même ordre qui ont inspiré le Gouvernement, lorsqu'il a souscrit à la demande des Compagnies pour ces deux éléments de l'indemnité de rachat.
e. Augmentation de l'annuité, en cas d'abaissement des tarifs par
SUITE DE LA SUPPRESSION PARTIELLE DE l'iMPÔT SUR LA GRANDE VITESSE. —
D'après les conventions de 1883, au cas où TÉtat supprimerait la surtaxe ajoutée par la loi du 16 septembre 1871 aux impôts de grande vitesse, les Compagnies devraient réduire les taxes applicables aux voyageurs à plein tarif de 10 V© pour la 2" classe et de 20 Vo pour la 3* classe, ou suivant toute autre formule équivalente arrêtée d'accord entre les parties contrao tantes.
Ces réductions se traduiront certainement par un accroissement de la circulation, qui, sans doute, sera suffisant, non seulement pour relever le
produit net au même niveau, mais encore pour l'augmenter. Toutefois, comme toutes les mesures de ce genre, elles ne produiront pas immédiatement leur effet et les Compagnies pourront avoir à traverser une période pendant laquelle elles seront en perte.
Prévoyant la coïncidence du rachat avec cette période de dépression temporaire de leurs recettes, les Compagnies ont sollicité et obtenu l'insertion d'une clause ainsi conçue dans les conventions de 1883 : « En cas de « rachat dans une période de moins de cinq ans après cette réduction, on c( ajoutera au montant de Tannuité de rachat la perte résultant de cette « mesure, en prenant pour base les recettes nettes des voyageurs deTannée « qui aura précédé la réforme.» Le libellé de la clause que nous venons de rapporter peut être interprété de diverses manières; l'intention des auteurs des conventions a sans doute été de relever, le cas échéant, les recettes nettes des voyageurs pour les années qui auront suivi la réforme au niveau de ce qu'elles auront été pendant l'année précédente et de prendre pour le calcul de lannuité le produit net moyen établi sur cette base fictive. Il y a lieu d'espérer que la progression normale du trafic et son développement par le fait même de l'abaissement des taxes permettront de ne pas appliquer cette disposition. ,
/*. De quelques points litigieux signalés par la commission extraparlementaire DE 1882. — L'une des sous-commissions entre lesquelles s'est divisée la Commission extraparlendentaire instituée en 1882 par M. Hérisson, alors ministre des travaux publics, pour Tétude du régime général des chemins de fer, a consacré un certain nombre de séances à la question du rachat. Nous avons relaté sommairement les résultats de ses travaux dans le tome Y de notre Étude historique (page 706).
Les points litigieux qu'elle a indiqués comme susceptibles d'être soulevés par le règlement de l'indemnité sont les suivants :
1" Devait-on, pour les Compagnies ayant recours à la garantie d'intérêt, faire entrer les avances du Trésor dans les produits nets destinés à servir de base au calcul de l'annuité, ou les éliminer, en se fondant sur ce que Tappoint ainsi fourni par l'État n'était point un produit de l'exploitation ?
2^ En admettant l'obligation de verser lannuité complémentaire correspondant à ces avances, l'État était-il tenu de la servir jusqu'au terme de la concession ou seulement jusqu'au terme fixé par les conventions pour le fonctionnement de la garantie ?
3» N'y avait-il pas lieu de soutenir qu'en aucun cas l'État ne pouvait être obligé de compléter l'annuité correspondant au produit net effectif, au delà de la somme nécessaire pour parfaire le revenu garanti aux
obligataires jusqu'au tenue normal du jeu de la garantie d'intérêt?
4<> Fallait-il payer en capital ou transformer en annuités la valeur des lignes concédées depuis moins de quinze ans et estimées d'après leur dépense de premier établissement, en conformité de la loi du 23 mars 1874 ?
5*" Devait-on comprendre dans le prix de ces lignes le matériel roulant et le mobilier qui leur étaient affectés, ou au contraire les englober dans Tensenible des objets de même nature à évaluer à dire d'experts?
6" Les Compagnies ne devaient-elles pas être mises en demeure d'exécuter sur leur réseau les travaux de parachèvement reconnus nécessaires, au moins dans la limite des dépenses de premier établissement prëvues pour l'application de la garantie d'intérêt ?
1"* Ne fallait-il pas opérer une déduction sur les objets mobiliers à reprendre à dire d'experts, pour la pailie comprise dans les évaluations contractuelles, à titre de fournitui*es indispensables à la mise en train de l'exploitation ?
8» Au cas où la dette des Compagnies ne serait pas complètement éteinte par compensation avec la valeur du matériel, le Trésor serait-il en droit d'imputer la différence sur le reste de leur actif ?
9° Quel serait le règlement à adopter pour les caisses de retraite des employés ? Si l'État était amené à se substituer aux Compagnies dans les obligations qu'elles avaient contractées avec leur personnel^ ne devait-il pas entrer en possession du capital des caisses ? .
10" En ce qui concernait particulièrement la Compagnie du Midi , si l'ainmité, après avoir assuré le service des obligations du nouveau réseau, laissait un reliquat supérieur au prélèvement avant partage stipulé par les conventions au profit de l'ancien réseau, ne devait-elle pas être réduite de la part de bénéfices attribuée à l'État, aux termes de ces contrats (1) ?
Parmi ces points litigieux, il en est un certain nombre au sujet desquels nous nous sommes déjà expliqué: ce sont ceux qui portent les numéros 1, 2, 3, 4, 5 et 8. Il ne nous reste donc qu'à examiner très sommairement les autres (n°*6, 7, 9 et 10).
La question relative au parachèvement des lignes n'ofl're plus d'intérêt réel: en effet, d'après les conventions de 1883, la garantie d'intérêt porte, non pas sur des évaluations contractuelles, mais sur les charges effectives des dépenses i*éellenient faites par les Compagnies; d'un autre côlé, les
(1) La Compagnie du .Midi était, avant 11^, dans une situation toute spéciale au point de vue du partage des bénéfices qui devait s'opérer séparément sur les deux réseaux.
chemins exploités depuis plus de quinze ans doivent seuls être nécessairement rachetés diaprés leur produit moyen et il est difficile d'admettre qu'après un si long délai ils ne soient pas complètement parachevés, abstraction faite des dépenses complémentaires qui donnent Heu à une indemnité spéciale ; enfin il appartient à TAdministration de veiller constamment à ce que les voies ferrées soient maintenues en bon état d'entretien et dans une situation qui réponde aux besoins de la circulation.
Nous ne nous arrêterons pas non plus à la déduction à opérer sur la valeur des objets mobiliers pour la part qui aurait été comprise dans l'évaluation des lignes en vue de la garantie d'intérêt. Comme nous venons de le dire, la garantie porte dorénavant et dans tous les cas sur les charges réelles des capitaux empruntés par les Compagnies, et d'ailleurs, les termes des articles 36 et 37 du cahier des charges ne se prêtent pas à une déduction de cette nature.
En ce qui louche le sort des caisses de retraite, les conventions n'ont rien stipulé. Un arrangement amiable sera nécessaire; nous ne doutons pas que les Compagnies ne se prêtent à cet arrangement, pour sauvegarder les intérêts de leurs agents. La difficulté devra, du reste, être résolue, non seulement en cas de rachat, mais encore à l'expiration normale des concessions.
Quant à la situation spéciale de la Compagnie du Midi, elle a cessé de subsister depuis 1883.
5. Observations sur les charges que le rachat des chemins de fer ferait peser sur l'État. — Après avoir repris les concessions de chemins de fer, l'État serait en possession de leur produit net.
Mais il aurait à supporter :
l** Une annuité établie d'après le produit net moyen des sept dernières années ou même d'après le produit de la dernière année d'exploitation par les Compagnies (si cette année était la plus fructueuse) , pour toutes les lignes qui ne seraient pas rachetées au prix de premier établissement;
2<* Les charges des dépenses de construction des lignes exploitées depuis moins de quinze années et évaluées d'après leur coût de premier établissement ;
S"" Les charges des sommes affectées au remboursement du matériel roulant et des autres objets mobiliers ;
4® La moitié environ des charges afférentes aux travaux complémentaires exécutés pendant les quinze dernières années.
Les lignes exploitées depuis moins de quinze ans étant généralement peu productives et ne donnant que des recettes nettes fort minimes,
Il 38
l'exploitation par TÉtat pourrait être grevée de dépenses notablement supérieures à celles qui incombaient auparavant aux concessionnaires. On ne saurait, du resta, méconnaître qu'à côté de certains avantages les conventions de 1883 ont aggravé cetîe situation et rendu le rachat plus difficile.
Nous ne voudrions pas nous aventui'er dans une estimation quelque peu précise des charges supplémentaires qui pèseraient, du fait du rachat, sur Texploitation par TÉtat ou par de nouveaux concessionnaires. Des calculs minutieux faits au Ministère des travaux publics, pour le rachat des six grands réseaux aul'^'' janvier 1882, d'après les bases qui pai*aissaientles pi us conformes au texte des conventions,avaientconduitàunchiffredépassant de 70 millions environ celui du produitnet. Cette différence pourra être encore plus grande dans Tavenir, attendu : 1* que la période à laquelle les Compagnies pourront remonter pour exiger le rachat de leurs lignes au prix de premier établissement a été prolongée de toute la durée de la construction de ces lignes, c'est-à-dire de 7 ans en moyenne ; 2* que l'État devra rembourser environ la moitié des travaux complémentaires exécutés pendant les quinze dernières années; 3"* que le développement du réseau entraînera une augmentation incessante dans la valeur du matériel roulant et des autres objets mobiliers.
En ce qui concerne particulièrement ces deux derniers éléments d'indemnité, nous rappelons que les dépenses complémentaires de premier établissement, y compris le matériel roulant, peuventêtre évaluées empiriquement à 3 millions par million d'augmentation de recette brute, dont plus de moitié pour travaux. La moyenne pendant les dix années de 1873 à 188i à été de 83 millions par an (1); les prévisions pour 1884 étaient de 162 millions, dont 76 millions de matériel roulant; pour 188S, elles étaient de 116 millions et demi, dont 52 millions de matériel roulant, et pour 1886, de 130 millions, dont 56 de matériel roulant. Quant aux dépenses de matériel pour les lignes concédées en 1883, elles ont été estimées à 277 millions.
La surcharge imposée à l'État pourrait encore s'accroître de la perle partielle de sa créance, pour les Compagnies dont la dette serait supérieure à la valeur de leur matériel.
A la vérité, le Trésor trouverait une compensation dans les plus-values de l'avenir qui lui appartiendraient intégralement, au lieu de ne lui revenir que pour une faible part, sous forme de part dans les bénéfices. Mais il s'écoulerait certainement de longues années avant que cette compensation fut complète.
(1) Les Compagnies, redoutant le rachat et ayant en oatre épuisé les con[ip'e3 q.ii iear étaient ouverts par les conventions antérieures k 1883, ont maintenu pendant quelques années leurs dépenses complémentaires aU'^dessous du niveau normal.
1)1' RACHAT DES CONCESSJOX:^ W8
Eu revanche , les actionnaires pourraient voir leur dividende sensiblement aug;menté^ par suite de la différence entre les charges des dépenses remboursées en capital et le produit net des lignes payées en capital (i). Ils auraient, en outre, à se partager les réserves et le domaine privé ; toutefois on doit remarquer que, dès avant le rachat, ils jouissent des fruits de ces réserves et de ce domaine.
6. Du rachat en dehors des conditions déterminées par les actes de concession. — L*Étàt a dû, à diverses reprises, racheter totalement ou partiellement des concessions antérieures^ en dehors des conditions prévues par les actes de concession. 11 Ta toujours fait en vertu d'arrangements amiables. La base généralement admise a été celle du remboursement des dépenses utiles de premier établissement. Nous citerons quelques exemples.
a. Rachat de la ligne du Rhône au Mont^Cenis^ en i S67 ,-- k\di suite de la cession de la Savoie à la France, une loi était intervenue, le 27 mai 1863, pour approuver une convention qui réglait les rapports entre TÉtat français et la Compagnie Victor-Emmanuel, concessionnaire des lignes de Culoz à Chambéry, de Chambéry à Saint-Jean-de-Haurienne, de Saint-Jean à Saint-Michel et de Saint-Michel à Modane, et d'une section du chemin de Modaneà Suse. La partie française du réseau restait solidarisée avec la partie italienne pour le jeu de la garantie d'intérêt. Le Gouvernement italien ayant racheté plus tard les chemins situés sur son territoire, la Compagnie soU licita la même mesure du Gouvernement français, qui accéda à cette demande. Le rachat fut opéré moyennant une indemnité de 45 millions en* viron, représentant les dépenses utiles de premier établissement et transformée en annuités; la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée,, à laquelle rÉtat transféra la concession, prit d'ailleurs l'engagement de servir ces annuités, moyennant allocation d*une garantie d'intérêt (convention des 9 juin 1866 et 17 juin 1867, approuvée par un décret et une loi du 27 septembre 1867).
b. Indemnisation de la Compagnie de VEst^ à la suite des événements de iS70'IS71 , — Le traité de paix conclu avec l'Allemagne, à la suite
§ (1) Cette différence pourrait varier suivant qae les lignes ainsi rachetées seraient entrées an compte d'exploitation ou encore exploitées au compte de premier établissement, soivant qoe la garantie fonctionnerait ou ne serait pas mise en jeu. Mais nous ne pouvons pas entrer dans tant de détails; le lecteur suppléera facilement aux lacunes de notre étude.
506 TRAiTÉjDES CHEMINS DE FER
de la guerre fatale de 1870-1871, avait entraîné la mutilation du réseau de TËst et lui avait fait perdre 8iO kilomètres. D'après les stipulations de ce ti*aité, le Gouvernement français devait user de son droit de rachat visà-vis de la Compagnie de TEst et se subroger ensuite le Gouvernement allemand dans tous les droits qu'il aurait acquis sur les lignes en exploitation ou en construction appartenant au territoire annexé; en échange de cette subrogation, la France obtenait une réduction de 325 millions sur l'indemnité de guerre. Le Gouvernement français, ne voulant pas ajouter aux difficultés financières avec lesquelles il était aux prises celle du rachat total du réseau, entra en négociation avec la Compagnie pour le rachat partiel; après de longs pourparlers, il arrêta un projet de convention, qui fut ratifié par une loi du 17 juin 1873. £n exécution de cette convention, la Compagnie a reçu, pour toute la durée de sa concession, un titre inaliélable de rente de 20 500 000 francs, représentant, au taux de l'emprunt du 2 juillet 1871, la somme de 325 millions; il lui a, de plus, été fait remise de sa dette au titre de la garantie d'intérêt, dans le rapport du nombre de kilomètres de l'ancien réseau cédés à TAUemagne à la longueur totale de ce réseau. Le chiffre de 20 500 000 francs a été justifié par divers procédés. Voici la décomposition qui en a été donnée devant l'Assemblée nationale par M. Deseilligny, ministre des travaux publics :
Annuité représentative de la subvention de 27 millions, qui avait été accordée à la Compagnie avant la guerre pour Texécution de 153 kilomètres sur le territoire de l'Alsace-Lorraine et qu'il était juste de maintenir pour les 358 kilomètres concédés à la Compagnie en deçà de la nouvelle frontière 1 2(56 000 fr.
Annuité représentant le revenu net, pour Tannée 1869, de la partie en exploitation du réseau annexé 13 600 000
Annuité correspondant aux dépenses de premier établissement des lignes exploitées depuis moins de quinze ans 2 930 000
Annuité correspondant à un capital de 47 millions pour indemnités diverses (valeur d'approvisionnements enlevés, pertes résultant du séquestre du réseau par l'autorité allemande, dégradations causées par les faits de guerre, reconstruction des gares terminus et des ateliers, cession du Guillaume-Luxembourg, etc.) (1). . . 2.704.000
Total 20.500.000 fr.
(1, Voir notre Étude historique, lome 111, page 5â et suivautes.
c. Rachat des réseaux secondaires du Sud-Ouest en 187 S. — Les Compagnies secondaires du Sud-Ouest, notamment celles des Charentes et de la Vendée, étaient dans une siluation très précaire. Préoccupé de cette situation, le Gouvernement présenta en 1876 un projet de loi tendant à consacrer leur fusion avec la Compagnie d'Orléans. Après des débats prolongés, la Chambre des députés repoussa le projet de loi et adopta une proposition de H. Allain-Targé qui comportait « l'application au rachat des lignes qui « cesseraient d'être exploitées par leurs premiers concessionnaires^ des « dispositions de la loi du 23 mars 1874, c'est-à-dire rachat au prix réel, (( déduction faite des subventions primitivement accordées pour la confie struction ».
En conformité de ce vote de la Chambre, le Ministre entra en négociation avec les Compagnies d'intérêt général des Charentes, de la Vendée, i de Bressuire à Poitiers, de Saint-Nazaire au Croisic, d'Orléans à Châlons, de Clermont à Tulle, et avec les Compagnies d'intérêt local de Poitiers à Saumur, des chemins Nantais, de Maine-et-Loire et Nantes^ et d'Orléans à Rouen, et conclut avec elles des conventions portant rachat de tout ou partie des lignes dont elles étaient concessionnaires (2 615 kilomètres). Aux termes de ces conventions, l'indemnité devait être calculée d'après les bases fixées par la loi.du 23 mars 1874 (déduction faite des subventions). Une Commission arbitrale de trois membres était appelée à déterminer, définitivement et sans appel, le montant de cette indemnité. Le paiement devait être efiectué, soit par l'État, soit par la Compagnie à laquelle il rétrocéderait ultérieurement ses droits, dans un délai qui n'excéderait pas deux ans à partir de la loi à intervenir et en huit termes trimestriels égaux, avec intérêts simples à 5 **/<>« à compter de la même époque.
Le Parlement, saisi des conventions et des sentences arbitrales, les ratifia en 1878. (Loi du 18 mai 1878.) Telle fut l'origine du réseau d'État.
Les arbitres ont eu soin d'éliminer des comptes les dépenses présentant un caractère frustratoire, telles que frais excessifs antérieurs à la concession, pertes de capitaux par suite de faillites et d'opérations de bourse, dépenses faites pour soutenir le cours des titres sur le marché, commissions exagérées pour les emprunts ou pour les acquisitions de terrains, frais de liquidation, majorations considérables sur des marchés à forfait, consenfis au profit d'entrepreneurs généraux, dépenses imputables au c miple d'exploitation.
d. Rachat de divers chemins de ft-r secondaires d'intérêt général et de chemins de fer d'intérêt local incorporés au réseau d'intérêt général, — Indépendamment des rachats importants qui viennent d être relatés, l'État a dû
procéder au rachat d'un certain nombre de lignes secondaires d'intérêt général qui périclitaient et de diverses lignes d'intérêt local, dont l'incorporation au réseau d'intérêt général et la transformation en vue de leur nouvelle affectation s'imposaient aux Pouvoirs publics. C'est ainsi, par exemple^ qu'il a repris les sections françaises des lignes de Dunkerque à Furnes et d'Ostonde à Armcntières; les chemins de Lérouville à Sedan, de Bondy à AuInay-lez-Bondy, de Perpignan à Prades, d'Épinac à Velars, de Bourges à Gien et d'Argent, à Beaune-la-Rollande, de Vitré à Fougères (intérêt général); et les lignes ou réseaux de Pons à la Tremblade, de Lisieux à Orbec, des Vosges, d'Amagne à Vouzierset à Apremont, de Nançoisle-Petit à Gondrecourt, de Mézidon à Dives (intérêt local).
L'indemnité a été généralement fixée de manière à couvrir les dépenses utiles faites par le concessionnaire, c'est-à-dire les dépenses que l'État aurait consacrées lui-même à l'établissement des lignes, sauf déduction des subventions accordées par l'Etat ou par le département, du montant des réparations, et, le cas échéant, des sommes dues au séquestre (1).
Les évaluations ont été dressées par une Commission d'ingénieurs et soumises ensuite à l'acceptation du concessionnaire.
Les traités ont habituellement stipulé :
i"» que la Compagnie resterait tenue d'assurer l'exploitation pendant un certain délai ;
2* que, lors de la remise du service, les objets mobiliers seraient repris à dire d'experts (2) ;
3"* que l'État resterait étranger àla liquidation etau paiementdes dettes de la Compagnie.
Il a été, de plus, inséré dans plusieurs conventions une clause aux termes de laquelle l'État s'engageait à conserver les agents dans leurs fonctions ou à leur allouer une indemnité correspondant à un certain nombre de mois de traitement, s'il les congédiait pour une cause ne provenant pas de leur fait.
On pourra consulter, à titre de spécimens, les conventions annexées aux lois du 4 août 1879 (Lérouville à Sedan), du 14 avril 1881 (réseau des
('1, Dans cerUins cas, l'État s'est borné à reprendre les parties utilisables da chemin, en les estimant d'après un projet général de réfection.
Dans d'autres cas, il a fait étudier le projet des remaniements à apporter à la ligne pour Tadapler k sa destination nouvelle et a déduit Testimation correspondante de celle des dépenses qu'il aurait eu à faire pour exécuter le chemin de toutes pièces en vue de cette destination.
(3} L'un des experts désigné par le ]Ministre des travaux publics, le second par le concessionnaire et le troisième par les deux premiers, ou, en cas de désaccord, par le premier président de la cour d*appel de Paris,
Vosges), du 22 juillet 1881 (Épinac à Velars), du 10 juillet 1882 (Vitré à Fougères), et se reporter aux documents préparatoires de ces lois.
7. Propositions formulées à diverses époques pour le rachat total ou partiel des grands réseaux. — Dans notre Ëtude historique sur les chemins de fer français, nous avons exposé minutieusement les propositions -qui ont été formulées à diverses époques pour le rachat total ou partiel des grands réseaux. Nous avons également relaté ces propositions d^ns le tome b' de cet ouvrage^ page 448 et siuvantes, en traitant de Texploitation par TÉtat ou par les Compagnies. Il nous suffira de les rappeler ici en quelques mots.
a. Proposition présentée en 1848 par la gomuission du pouvoir EXÉCUTIF. — La modification intervenue en 1848 dans la forme du Gouvernement avait eu pour conséquence une transformation dans ses tendances économiques. I^ 17 mai 1848, H. Duclerc, ministre des finances, présenta à l'Assemblée nationale, au nom de la Commission executive, un projet de loi tendant au rachat de toutes les actions de chemins de fer, moyennant une juste indemnité. Suivant la Commission, il importait de reprendre et de ne plus aliéner le dépôt de la puissance publique dont la monarchie de Juillet avait eu le tort de se dépouiller; il importait de ne pas soustraire à l'action directe de TÉtat Tarmée d'employés et de travailleurs attachés au service des voies ferrées, de ne pas subordonner les intérêts de la production et de la consommation à ceux de sociétés particulières essentiellement égoïstes, de couper court à la spéculation et à Tagiotage. L'indemnité de dépossession devait être réglée d'après le cours moyen des actions à la Bourse de Paris, pendant les six mois qui avaient précédé la révolution du 24 février ; en échange de leurs titres, les actionnaires devaient recevoir des coupons de rente 5 Vo> cours pour cours, d'après la cote moyenne durant celte période. Étaient exceptées de ce mode de liquidation quelques lignes secondaires, dont les actions n'étaient pas cotées régulièrement à la Bourse de Paris et pour lesquelles le règlement devait faire l'objet de négociations entre le Ministre des finances et les concessionnaires. L'État aurait, de plus, assuré le service des emprunts. Le Comité « des finances » de l'Assemblée nationale, appelé à examiner ce projet de loi, proclama la permanence du droit d'expropriation, même pour les chemins dont les cahiers des charges avaient réglé l'époque d'ouverture du droit de rachat et les conditions dans lesquelles ce droit pouvait être exercé. Il distingua entre l'expropriation^ subordonnée à une déclaration d'utilité publique après enquête, et le rachat, susceptible d'être
réalisé sans enquête préalable, sans déclaration d'utilité publique, dès que la faculté en était ouverte par Tacte de concession, pourvu que la mesure présentât un avantage quelconque pour le public ou pour le Trésor. Toutefois^ en fait, il conclut au rejet de la proposition qu'il jugeait de nature à compromettre trop gravement les finances du pays et qu'il ne considérait pas comme suffisamment justifiée par les nécessités politiques et économiques.
Une discussion très vive s'engagea devant l'Assemblée, mais fut bientôt interrompue par les événements dont les rues de Paris étaient le théâtre. Sur une interpellation de M. Duclerc, le général Cavaignac, président du Comité, déclara le 3 juillet que le Cabinet s'était décidé à retirer le projet de loi (1).
b. Proposition de mh. laurier, gambbtta et autres, en 1872. — Le 3 février 1872, H. Clément Laurier déposa sur le bureau de l'Assemblée nationale, tant en son nom qu'au nom de trente-trois de ses collègues, notamment de MU. Gambetta^ Tirard, Challemel-Lacour, Tolain, Bouvier, Brisson, Goblet et Lepère, une proposition de loi tendant au rachat des chemins de fer et à leur affectation comme gage hypothécaire privilégié de l'emprunt de 3 milliards à contracter pour la libération du territoire.
Cette proposition, qui avait été dictée surtout par des considérations patriotiques, fut retirée le 19 février.
c. Proposition de m. de janzé, en 1873. — Le 3 février 1873, peu de jours après le dépôt du projet de loi sur l'indemnisation de la Compagnie de TEst, M. de Janzé et six autres députés proposèrent â l'Assemblée nationale le rachat intégral de la concession de cette Compagnie. L'État aurait repris le service des titres, poursuivi leur amortissement, avec faculté de les racheter à la Bourse aux cours qui lui auraient paru le plus convenables, et adjugé l'exploitation sur un cahier des charges nouveau.
Au nom de la Commission chargée de l'examen du projet de loi, M. Krantz, rapporteur, repoussa la proposition qui lui paraissait devoir créer de sérieux embarras financiers et dont l'eifet eût été de substituer une Compagnie improvisée à une Compagnie habile et expérimentée. Il
(1) L'état de détresse de la Compagnie du chemin de Paris-Lyon conduisit cependant l'État k reprendre possession de ce chemin, en vertu d'un, décret de TAssemblée nationale du 17 août 1848. Chacune des 400 000 actions sur lesquelles avait été opéré un versement de 2S0 fr. devait recevoir un titre de 7 fr. 60 de rente 5 % ; les actionnaires qui s'engageaient k verser les 250 fr. formant le complément de leur souscription pouvaient échanger leurs dires contre des certificats de 25 fr. de rente 5 "é-
éleva d'ailleurs des doutes sur le droit de TÉtat de rentrer eh possession de la totalité du réseau, attendu que les dernières concessions remontaient à moins de quinze années ; même en supposant cotte question préjudicielle résolue en faveur de TËtat, il exprima Tavis que les chemins n*ayant pas une durée suffisante d'exploitation pour comporter une liquidation dans tes termes du cahier des charges devraient faire Fobjet d*un règlement d'indemnité spécial, à négocier avec la Compagnie ou à déférer à la juridiction compétente.
Finalement, la proposition de M. de Janzé fut rejetée par TAssemblée nationale.
d. Proposition de m. lecesne, en 1877. — M. Christophle, ministre des travaux publics, avait saisi la Chambre des députés, le 1"' août 1876, d*un projet de loi qui consacrait la fusion des Compagnies secondaires du Sud-Ouest avec la Compagnie d'Orléans. Dans le cours de la discussion que provoqua ce projet de loi, M. Lecesne prononça un discours qui eut un grand retentissement et qui tendait au rachat général des chemins de fer par l'État. La mesure sollicitée par Thonorable député s'imposait, à ses yeux, au triple point de vue de l'achèvement du réseau, des intérêts financiers de l'État et des nécessités commerciales ou économiques. Il invoquait l'infériorité du développement de notre réseau relativement à celui des nations voisines, les preuves d'impuissance et de stérilité qu'avait fournies le régime inauguré en 1859, la tendance manifeste des Compagnies à refuser la concession des lignes de second ordre et à se cantonner dans leur inertie, les dépenses frustratoires de la construction et de l'exploitation par des Sociétés dont le crédit était inférieur à celui de l'État et que la garantie d'un revenu fixe désintéressait d'une gestion économique, la nécessité de reprendre possession des tarifs pour soutenir la concurrence commerciale de l'étranger et sauver nos ports maritimes de la décadence, à l'exemple de la Belgique, de l'Allemagne et de l'Italie.
M. Léon Say combattit vigoureusement les doctrines de M. Lecesne; il attaqua ses vues protectionnistes; il montra les périls auxquels on exposerait nos finances et le crédit public, en mettant entre les mains de l'État, outre le grand livre do la dette, celui des obligations de chemins de fer; il s'éleva contre un accroissement excessif et trop précipité de l'outillage national; il s'attacha à mettre en relief les dangers de la mainmise du Parlement sur les tarifs, les entraînements auxquels les Pouvoirs publics pourraient céder, les catastrophes financières qui en résulteraient.
Malgré tous ses efibrts, H. Lecesne ne parvint pas à faire prévaloii* sa proposition.
e. Rapports de mm. wilson, baïhaut, waddington et lebaudy a la
