CHAMBRE DES DÉPUTÉS ET PROJET DE RACHAT PARTIEL DE LA GONGESSIOX

d'orléans, en 1880. — La Chambre des députés avait constitué en 1879 une Commission de 33 membres, pour l'étude du régime général des chemins de fer. Cette Commission se divisa en trois sou8-commissions, appelées à examiner: la première, les réformes que comportait la législation des tarifs; la seconde, les bases du rachat des grandes Compagnies; la troisième, les différents modes d'exploitation en usage depuis la création des voies ferrées.

J^ premier travail qui sortit des délibérations de la Commission fut lin rapport provisoire rédigé par M. Wilson, au nom de la 2* sous-commission, (( sur le rachat par TÉtat de la Compagnie du chemin de fer de (( Paris à Orléans ». Ce rapport concluait à la reprise totale du réseau d'Orléans, pour faire cesser l'antagonisme entre la Compagnie et l'Administration des chemins de l'État; la situation inextricable du réseau d'État, étranglé et commandé de tous côtés par l'Orléans; la concurrence et les détournements désastreux dont soutirait ce réseau et qui l'empêchaient d'accomplir sa mission réformatrice. Après avoir discuté les diverses objections formulées contre le rachat, l'honorable rapporteur affirmait l'utilité et Turgence de la mesure, au point de vue financier et au point de vue économique, et le présentait comme le complément naturel du grand programme de travaux publics.

Peu de jours après, le 12 février lv883, M. Yarroy, ministre des travaux publics, soumit à la Cham!)re des députés un projet de convention pour le rachat partiel du réseau d'Orléans. J^ Compagnie cédait à l'État toutes ses lignes situées à l'Ouest du chemin de Paris à Bordeaux par Orléans et Tours, y compris le réseau d'intérêt local de la Sarthe. Elle devait recevoir, pour en jouir jusqu'au terme de sa concession, un titre de rente ÎAaIiénable et irréductible de 17 100 000 francs, qui représentait l'indemnité de rachat calculée en appliquant, autant que possible, les règles indiquées par le cahier des charges pour le rachat total, c ost-à-dire en payant les lignes concédées depuis phis de quinze ans, d'après leur produit net, et les autres lignes, d'après leur prix de premier établissement. Les chemins repris à la Compagnie d'Orléans devaient être rattachés au réseau d'État, qui eût été ainsi en possession de tout le triangle compris entre la ligne de Paris à Bordeaux, par Orléans et Tours, celle de Paris à Angers, Redon et Landerneau, et le littoral de l'Océan.

Le 18 mai 1880 , H. Baîhaut déposa sur le bureau de la Chambre un rapport qui reproduisait, sur beaucoup de points, celui de M. Wilson. L'honorable rapporteur critiquait le projet de convention; il le jugeait

nu RACHAT DES CONCESSIONS? 603

insuffisant pour donner au réseau d'État la puissance et la vitalité nécessaires, et pour assurer les réformes que Topinion publique réclamait impérieusement dans la tarification. Il le considérait, en outre, comme onéreux au point de vue financier, et si^alait notamment Tanomalie qu'il y avait, suivant lui , à consolider au taux de 5,50 Vo les dépenses afférentes aux lignes ayant moins de quinze ans de concession , alors que les Compagnies secondaires du Sud-Ouest avaient été indemnisées en capital (1). Le rapport de M. Baîhaut se terminait, comme celui de M. Wilson, par une proposition de rachat total de TOrléans.

M. Lebaudy, rapporteur de la 3' sous-commission, avait, de son côté, présenté, le 7 mai 1880, un rapport dans lequel^ après avoir exposé les systèmes d'exploitation en vigueur à l'étranger et discuté leur valeur, il formulait une conclusion identique à celle de M. Baîhaut.

Cette conclusion demeura sans effet. .

/*. Proposition de m. aixain-tarcjé en 1883. — Au cours de la discussion des conventions de 1883, M. Allain-Targé présenta à la Chambre des députés un projet de résolution tendant « à inviter le Ministre à étu- « dier une réorganisation des deux réseaux do l'État et de la Compagnie « d'Orléans et à préparer le rachat de l'ancien et du nouveau réseau de « cette Compagnie ». L'honorable député justifia sa proposition par des considérations spéciales à celle d'Orléans. Il fit valoir, en particulier, les plaintes auxquelles avait donné lieu le régime du réseau exploité par cette Compagnie et la nécessité de placer à côté des grandes concessions un réseau d'État, administré avec désintéressement et servant de modèle et de contrepoids.

M. Tirard répondit en invoquant les nécessités financières et en faisant valoir que les Pouvoirs publics, reculant devant l'exploitation directe, seraient conduits à organiser une nouvelle Compagnie, qui serait vraisemblablement composée des mêmes administrateurs et des mêmes actionnaires et avec laquelle il serait du reste impossible de traiter sur les bases léonines indiquées par M. Allain-Targé.

Le projet de résolution fut repoussé.

Telles ont été les principales propositions de rachat total ou partiel des réseaux concédés aux grandes Compagnies. Elles ont toujours échoué. Les lourdes charges qui pèsent sur notre budget et les stipulations des contrate de 1883 ne leur permettront pas de revoir le jour, avec (juelque chance de succès, avant une époque relativement éloignée.

(I) Voir suprà, page 597.

8. Observatioiis sur la distribution du prix de rachat entre les ayants droit. — Il est de règle que TÉtat reste étranger à la distribution du prix de rachat entre les ayants droit. Cette distribution soulève, en effet, des questions de droit commun dans la solution desquelles TEtat n'a point à intervenir et à engager sa responsabilité et que les tribunaux ordinaires sont seuls compétents pour résoudre, le cas échéant.

Cette règle a été rappelée dans les termes les plus précis par le Conseil d'État, à l'occasion du projet de convention de 1876 avec la Compagnie d'Orléans. Les porteurs d'obligations des Compagnies de la Vendée, de Saint-Nazaire au Croisic, de Bressuire à Poitiers et d'Orléans à Rouen avaient demandé au Gouvernement que des mesures fussent prises pour protéger leurs intérêts , qu'ils craignaient de voir compromis par l'incorporation des réseaux concédés à ces Compagnies dans le réseau d'Orléans. Le Conseil consulté sur cette demande fit observer « que la situation res- (( pective des obligataires et de la Compagnie à laquelle ils avaient prêté « des fonds était déterminée par la législation, et qu'il appartenait excluce sivement à l'autorité judiciaire d'appliquer cette législation et de pre- « scrire les mesures conservatoires nécessaires pour sauvegarder les « droits des porteurs d'obligations et des autres créanciers... » (Avis des 20-21 décembre 1876.)

Les conventions de rachat contiennent généralement un article destiné à rappeler aux intéressés que l'État entend ne point se départir d'une réserve absolue. C'est ainsi que les conventions de rachat conclues en 1877 avec les Compagnies secondaires du Sud-Ouest renfermaient toutes un

article ainsi conçu: « La Compagnie des chemins de fer de demeure

« chargée de faire entre les ayants droit la distribution du prix de rachat, (( sans que l'État ait, à aucun titre, à intervenir dans cette distribution. (( En cas d'opposition, les paiements à faire par l'État ou par la Compa- « gnie rétrocessionnaire seront effectués à la Caisse des dépôts et consi- « gnations (1). » Citons encore les exemples suivants :

Convention du 1^" octobre 1878, approuvée par une loi du 4 août 1879, pour la cession de la ligne de Lérouville à Sedan par le syndic de la faillite de Lille- Valencien nés : « L'État recevra là ligne cédée libre de toutes « charges. Il restera étranger à la liquidation ainsi qu'au paiement de « toutes les dettes qui pourraient avoir été contractées par la Compagnie. « Le syndic de la faillite demeure chargé de faire entre les ayants droit (( la distribution du prix de rachat, sans que l'État ait, à aucun titre, à « intervenir dans cette distribution. En cas d'opposition, les paiements

(1] Sauf des détails, la rédaction était la même dans toutes les conreotions.

ce à faire par l'État seront effectués à la Caisse des dépôts et consi- 6c gnatioDs. »

Convention du 26 avril 1880, approuvée par une loi du 20 juin 1881, pour le chemin de fer de Nançois-le-Petit à Gondrecourt : « L'État recevra « la ligne cédée entièrement libérée de toutes charges. Il restera étrange r a à la liquidation ainsi qu'au paiement de toutes les dettes qui pourraient (c avoir été contractées envers des tiers, soit par suite d'acquisition de (( terrains, soit pour toute autre cause. )>

9. Du droit de rachat dans les pays étrangers. — En traitant de l'exploitation par l'État ou par les Compagnies et de la durée des concessions, nous avons déjà donné des indications sur les conditions dans lesquelles divers pays étrangers avaient réservé et exercé leur droit de rachat (tome P', page 667et suivantes; tome II, page 74 et suivantes). Nous nous bornerons ici à quelques indications récapitulatives très sommaires.

En Prusse, b loi organique de 1838 n'a prévu le rachat qu'après trente années d'exploitation et contre paiement d'une indemnité calculée sur la base de 25 fois l'intérêt payé pendant les cinq dernières années. Le Gouvernement n'ayant pu faire usage de ces dispositions pour rentrer en possession des lignes qu'il tenait à adjoindre au réseau d'État a dû recourir à d'autres moyens, et notamment conclure des conventions do rachat amiable, moyennant allocation d'indemnités débattues et représentant par exemple les dépenses de premier établissement ou la valeur au pair des titres émis par les Compagnies. Pour mener plus facilement à bonne fin ses négociations, il a souvent fait racheter un grand nombre d'actions par des syndicats de banquiers et de sociétés de crédit, dont les membres opéraient pour son compte sous le sceau du secret; parfois aussi il a eu recours à la concurrence et à certaines rigueurs dans l'exercice de ses droits de contrôle.

Voici quelle est la forme des divers marchés de rachat, en prenant pour type celui de la Compagnie de Berlin-Stetlin. I^a prise de possession définitive n'est pas immédiate : le Conseil d'administration, dûment autorisé à cet effet par l'assemblée générale des actionnaires, cède à l'État l'exploitation de son réseau, moyennant un revenu fixe à servir aux actions; les droits des obligataires et autres créanciers sont réservés; la société subsiste nominalement, mais avec des statuts modifiés qui ne lui laissent que peu d'indépendance. L'État acquiert d'ailleurs le droit de racheter définitivement la concession, quand il jugera utile de le faire, à chaire par lui d'assurer le service des obligations et de payer une somme déterminée pour chaque action. Avant d'opirer le rachat sur cette base, il est

tenu d'offrir aux aclioniiaires rechange de leurs actions contre des titres de rente. Les conditions de cet échange, étant généralement fixées de manière à le rendre avantageux, sont acceptées par la plupart des actionnaires, de telle sorte que TÉtat n'a plus que fort peu d'actions à rembourser en capital.

Ce qui a déterminé le Gouvernement à adopter un mode de procéder en apparence si complexe, c'est le désir de laisser subsister au moins provisoirement les sociétés concessionnaires, afin d'éviter, de la part des obligataires, une demande en remboursement immédiat de leurs titres et de pouvoir choisir le moment opportun pour la liquidation des Compagnies. L'échange amiable des actions contre des titres de rente évite aussi les difficultés et les procès auxquels donnerait lieu la répartition d'une indemnité globale entre des actions jouissant de privilèges différents, telles que parts de fondateurs, actions de priorité, actions ordinaires.

Les projets de loi de rachat autorisent le Gouvernement à dénoncer les emprunts de ces sociétés, après leur liquidation, et à remrbourser les obligations en réunissant les fonds nécessaires par des émissions de titres de rente.

Les conventions renferment des stipulations pour sauvegarder les intérêts du personnel. Les agents inférieurs commissionnés sont maintenus et assimilés à ceux de l'État, d'après leur ancienneté; leurs émoluments ne peuvent être réduits. Les agents supérieurs peuvent être conservés et sont indemnisés, en tout cas, pour le changement apporté à leur situation. Quant au personnel non commissionné, il est aussi maintenu, au moins provisoirement.

L'Autriche a fait ses principales concessions sur des bases analogues à celles qui avaient été admises en France. C'est ainsi qu'elle a inscrit dans son contrat avec la Société autrichienne des chemins de fer de FÉtat (Staatsbahn) la faculté de rachat, moyennant paiement d'une annuité calculée d'après le produit net moyen des sept dernières années et remboursement du matériel d'exploitation. La Compagnie des chemins de fer du sud de l'Autriche est soumise à une clause semblable.

Toutefois les rachats opérés par l'Autriche et la Hongrie ont été le résultat de négociations et de conventions amiables, facilitées quelquefois parce fait que l'État était déjà propriétaire d'un grand nombre d'actions.

Ainsi que nous l'avons fait connaître, tome I", page 686, le Gouvernement autrichien a obtenu le vote d'une loi dite ce des garanties », en date du 14 décembre 1877, qui a eu pour objet de permettre la mainmise provisoire de rÉtat sur les chemins faisant trop largement appel à la garantie

Dl KACHAT DE*S CONCESSIONS 607

d*intérêt, et qui a, de plus, visé le rachat de ces chemins et constitué le point de départ d*un mouvement législatif vers l'exploitation par TÉtat.

En Belgique^ un certain nombre d'actes de concession prévoient la reprise par rÉtat dans des conditions à peu près identiques à celles qui ont été fixées par le cahier des charges des concessions françaises.

Toutefois les rachats ont été opérés en fait, à la suite de conventions amiables. Nous avons relaté, tome I*% page 694 et suivantes, les stipulations de ces coiitrats pour plusieurs Compagnies, notamment pour la < grande Compagnie du Luxembourg belge » et pour celle a des Flandres ». Le lecteur voudra bien se reporter aux indications détaillées que nous avons données «à cet égard.

Pour Y Italie, 1^ situation est la même que pour la Belgique. La plu' part des contrats de concession ont réservé le droit de rachat ; mais c'est en vertu de conventions spéciales que l'État a repris possession de son réseau (tome I*', page 701 et suivantes).

En Angleterre^ les bills de concession antérieurs à 184i n'ont pas prévu l'éventualité du rachat. L'opération ne pourrait donc être réalisée qu'à l'amiable pour les lignes qui ont fait l'objet de ces bills et au nombre desquelles figurent les plus importantes du réseau britannique, notamment l'artère principale de la Compagnie de Glasgow and South- Western, les chemins de Londres à Colchester, de Londres à Bristol, de Londres à Liverpool, de Londres à Brighton.

Le 9 août 184 'i, est intervenu un acte du Parlement qui a autorisé la reprise des chemins de fer concédés en 1844 ou postérieurement. Le droit de rachat s'ouvre à l'expiration d'une période de 21 ans, à partir du 1" janvier 1845 pour les lignes concédées en 1844 et à partir du 1*' janvier de l'annnée suivant celle de la concession pour les lignes concédées postérieurement à 1844. L'indemnité doit être de 25 fois le produit net moyen des trois dernières années; si ce produit net n'atteint pas 10 ""/o du capital dépensé, la Compagnie peut réclamer la fixation par des arbitres d'une indemnité supplémentaire correspondant à la perte des plus-values d'avenir. De plus, les concessionnaires peuvent réclamer l'application du rachat à tout leur réseau.

Jamais ces clauses n'ont reçu d'application. Des propositions isolées, tendant au rachat, ont été parfois formulées; mais sans trouver d'écho et sans aboutir.

Dans un certain nombre d'États de VAmériquey la perpétuité des concessions a pour correctif le droit de rachat. Nous rappellerons des exemples que nous avons déjà cités. L'État de Pennsylvanie, en concédant le Central Pennsylvanien qu'il avait entrepris, s'est réservé la faculté de reprendre ce dernier après une période de vingt années, en remboursant à la Compagnie ses dépenses de premier établissement, avec les intérêts composés au taux de 8 %« sous déduction des produits perçus pendant la même période. L'État de Michigan a de même introduit dans l'acte relatif au Michigan-Southern une disposition qui lui permet de racheter la ligne moyennant une indemnité déterminée d'après le cours des actions, augmenté de 10 o/o. La loi générale de 1874 de l'État de Massachussets lui confère le pouvoir de racheter les voies ferrées, soit en remboursant le capital majoré des intérêts de 10 Vo à partir du premier versement des actions, soit en payant une indemnité à fixer par trois experts désignés par la Cour suprême, sauf appel devant un jury constitué par cette Cour.

Mais, nous le répétons, nous ne croyons pas devoir entrer dans plus de détails sur la question du rachat des chemins de fer à l'étranger : car nous avons déjà traité cette question dans les chapitres consacrés à l'exploitation par l'État ou par les Compagnies et à la durée des concessions.

§3. — DE LA DÉCHÉANCE DES COxNCESSIONiNAlRES

1. Clauses du eahier des charges. — Dès rorigine des chemins de fer, les actes de concession ont prévu la déchéance. On comprend en effet que, lorsqu'une voie ferrée a été reconnue d'utilité publique, le Gouvernement ne puisse la laisser péricliter entre les mains du concessionnaire chargé de l'exécuter et de l'exploiter.

C'est ainsi que le cahier des charges annexé à l'ordonnance du 7 juin 1826 concernant le chemin de Saint-Étienne à Lyon, par Rive-de-Gier et Gtvors, reufermait, malgré son caractère embryonnaire, la stipulation suivante : (( Faute par la Compagnie, jiprès avoir été mise en demeure, d'avoir construit et terminé le chemin de fer dans le délai fixé par l'articie i^% ou même d'en pousser les travaux avec une célérité telle que le quart au moins de la longueur du chemin soit exécuté au bout des deux premières années qui suivront l'approbation définitive du tracé, et le tiers au moins à l'expiration de la troisième année, elle encourra la déchéance, et une adjudication nouvelle sera passée sur la mise à prix des terrains acquis et payés, des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés. La Compagnie évincée recevra du nouveau concessionnaire la valeur que l'adjudication aura déterminée pour ces terrains, ouvrages et matériaux. — Le cautionnement, s'il n'est pas encore restitué conformément à la clause qui sera énoncée plus bas, restera à l'État à titre de dommages et intérêts. — La présente stipulation n'est pas applicable au cas où la cessation des travaux et le retard apporté à leur exécution proviendraient de force majeure. »

Nous passons par-deséus les transformations successives de cette clause, qui n'offriraient qu'un intérêt rétrospectif, pour arriver immédiatement à la forme définitive qu'elle a revêtue dans le cahier des charges régissant actuellement les concessions des gi*andes Compagnies.

Art. 39 (l). — « Faute par la Compagnie d'avoir terminé les travaux « dans le délai fixé par l'article 2, faute aussi par elle d'avoir rempli les « diverses obligations qui lui sont imposées par le présent cahier des

ii) Le type actuel de cahier des charges contient en outre un article 38 ainsi libellé : « Si la Compagnie n*a pas commencé les travaux dans le délai fixé par Tart. 2, elle sera « déchue de plein droit, sans qu'il y ait lieu à aucune notiûcation ou mise en demeure « préalable.

« Dans ce cas, la somme de qui aura été déposée, ainsi qu'il sera dit à l'art. 68,

« à titre de cautionnement deviendra la propriété de l'État et restera acquise au Trésor « public. »

« charges, elle encourra la déchéance, et il sera pourvu, tant à la conti- (( nuation et à rachèvement des travaux, qu'à Texécution des autres enga- « gements contractés par la Compagnie, au moyen d'une adjudication que « Ton ouvrira sur une mise à prix des ouvrages exécutés, des matériaux (( approvisionnés et des parties du chemin de fer déjà livrées à Texploi- (( tation. Les soumissions pourront être inférieures à la mise à prix. — La « nouvelle Compagnie sera soumise aux clauses du présent cahier des (( charges et la Compagnie évincée recevra d'elle le prix que la nouvelle c( adjudication aura fixé (ij. Si l'adjudication ouverte n'amène aucun « résultat, une seconde adjudication sera tentée sur les mêmes bases, après (( un diîlai de trois mois ; si cette seconde tentative reste également sans (( résultat, la Compagnie sera définitivement déchue de tous droits, et « alors les ouvrages exécutés, les ^matériaux approvisionnés et les parce ties de chemin de fer déjà livrées à l'exploitation appartiendront à (( l'État. »

Art. 40. — a Si Texploilation du chemin de fer vient à être inlerrom- (( pue en totalité ou en partie, l'Administration prendra immédiatement, « aux frais et risques de la Compagnie^ les mesures nécessaires pour « assurer provisoirement le service. Si, dans les trois mois de l'organisa- « t ion du service provisoire, la Compagnie n'a pas valablement justifié (( qu'elle est en état de reprendre et de continuer l'exploitation, et si elle (( ne l'a pas effectivement reprise, la déchéance pourra être prononcée « par le Ministre. Cette déchéance prononcée, le chemin de fer et toutes « ses dépendances seront mis en adjudication , et il sera procédé ainsi « qu'il est dit à l'article précédent. »

Art. 41. — « Les dispositions des deux articles qui précèdent cessece raient d'être applicables, et la déchéance ne serait pas encourue dans ce le cas où le concessionnaire n'aurait pu remplir ses obligations par ce suite de circonstances de force majeure dûment constatées. »

Ainsi la déchéance peut être prononcée, en règle générale :

1*» Si les travaux n'ont pas ét;3 commencés dans le délai déterminé par le cahier des charges;

2<> S'ils ne sont pas terminés au terme prévu ;

3° Si l'exploitation est suspendue ou interrompue, et n'est pas reprise par le concessionnaire dans un délai de trois mois, à partir de l'organisation d'un service provisoire par les soins de l'État.

Dans le premier cas, le (cautionnement est intégralement acquis ; dans

(1) Le type acluel porlceii outre que « la partie du cautionnemenl qui u'aura pas encore a été restituée devieudra la propriété de TEtat ».

le second, la eoDfiscation porte sur la somme qui n'a pas encore été restituée.

L'article 39 du cahier des charges prévoit en outre, eu termes plus généraux^ la déchéance comme sanction « des diverses obligations impo- «r sées à la Compagnie ».

En ce qui concerne les chemins de fer d'intérêt local, larticle 7 de la

loi du 11 juin 1880 dispose que (c le cahier des charges déterminera

« 3"" les cas dans lesquels Tincxécution des conditions de la concession (( peut entraîner la déchéance du concessionnaire^ ainsi que les mesures à « prendre à Tégard du concessionnaire déchu ». 11 ajoute que « la dé- (( chéance est prononcée, dans tous les cas, par le Ministre des travaux pu- « blics, sauf recours au Conseil d'État par la voie contentieuse ».

Voici quelles sont les stipulations du cahier des charges type arrêté en Conseil d'État et approuvé par décret du 6 août 1881 : Art. 37. — « Si (( le concessionnaire n'a pas remis au préfet les projets définitifs ou s'il (( n a pas commencé les travaux dans les délais fixés par les articles 2 et (( 3, il encourra la déchéance qui sera prononcée par le Ministre des travaux (( publics après une mise en demeure, sauf recours au Conseil d'État par

« la voie contentieuse. Dans ces deux cas, la somme de qui aura

(( été déposée, ainsi qu'il sera dit à l'article 66, à titre de cautionnement, « deviendra la propriété du département (ou de la commune) et lui res- « tera ac(]uise »

Art. 38. — (( Faute par le concessionnaire d'avoir poursuivi et (( terminé les travaux dans les délais et conditions iixés par l'article 2, « faute aussi par lui d'avoir rempli les diverses obligations qui lui sont i( ioiposées par le présent cahier des charges, et dans le cas prévu par ce l'article 10 de la loi du 11 juin 1880, il encourra soit la perte partielle c( de son cautionnement dans les conditions prévues par l'acte de con- « cession, soit la perte totale de ce caiitionnement, soit enfin la déchéance. « Dans tous les cas, il sera stutué sur la demande du département, après « mise en demeure, par le Ministre des travaux publics, sauf recours au 0 Conseil d'État par la voie contentieuse. Dans les deux premiers cas, le (( cautionnement sera reconstitué dans le mois de la décision ministérielle. (( — Dans le cas de déchéance, il sera pourvu tant à la continuation et à « Tachèvement des travaux qu'à l'exécution des autres engagements con- V tractés par le concessionnaire, au moyen d'une adjudication que l'on « ouvrira sur une mise à prix des ouvrages exécutés, des matériaux ap- « provisionnés et des parties du chemin de fer déjà livrées à l'exploitation. « — Nul ne sera admis à concourir à cette adjudication s'il n'a été préala-

612 TRAITÉ DES GHEMhNS DE FER

(( blemcnt agréé par le préfet en Conseil de préfecture... Chaque soumis- « sionnaire sera informé de la décision prise en ce qui le concerne, et, s'il y « a lieu, du jour de Tadjudication. — Les personnes qui auront été admises « à concourir devront faire, soit à la Caisse des dépôts et consignations, soi « à la recette générale du département, le dépôt de garantie, qui devra être « égal au moinsau trentième de la dépense à faire parle concessionnaire. (( — L'adjudication aura lieu suivant les formes indiqiié^s aux articles 11, (( 12, 13, 15 et 16 de Tordonnance royaledu lOraai 1829. — Les soumissions « ne pourront être inférieures à la mise à prix. — Le nouveau concession- « nairc sera soumis aux clauses du présent cahier des charges et substi- « tué au concessionnaire évincé pour recevoir les subventions de toute « nature à échoir aux termes do l'acte de concession; le concessionnaire « évincé recevra de lui le prix que la nouvelle adjudication aura fixé. — « La partie du cautionnement qui n'aura pas encore été restituée deviendra (( la propriété du département. — Si l'adjudication ouverte n'amène aucun « résultat, une seconde adjudication sera tentée sur les mêmes bases, « après un délai de trois mois. Cette fois, les soumissions pourront être (( inférieures à la mise à prix. Si cette seconde tentative reste également « sans résultat, le concessionnaire sera définitivement déchu de tous (( droits, et alors les ouvrages exécutés, les matériaux approvisionnés et « les parties de chemin de fer déjà livrées à l'exploitation appartiendront « au département. )>

Art. 39. — « Si l'exploitation du chemin de fer vient à être inter- « rompue en totalité ou en partie, le préfet prendra immédiatement, aux « frais et risques du concessionnaire, les mesures nécessaires pour assurer (( provisoirement le service. — Si, dans les trois mois de l'organisation du (( service provisoire, le concessionnaire n'a pas valablement justifié qu'il « est en état de reprendre et de continuer l'exploitation et s'il ne l'a pas (( effectivement reprise, la déchéance pourra être prononcée par le Ministre « des travaux publics. Cette déchéance prononcée, le chemin de fer et « toutes ses dépendances seront mis en adjudication, et il sera procédé « ainsi qu'il est dit à l'article précédent. »

Art. 40. — « Les dispositions des trois articles qui précèdent ne seraient (( pas applicables, et la déchéance ne serait pas encourue, dans le cas où (( le concessionnaire n'aurait pu remplir ses obligations par suite de cir- « constances de force majeure dûment constatées. »

On le Voit, tout en reproduisant, dans leurs traits généraux, les dispositions du cahier des charges des chemins de fer d'intérêt général, les clauses du cahier des charges type des chemins d'intérêt local ne sont cependant pas identiques à ces dernières. Elles prévoient la déchéance

pour retard dans la production des projets ou pour inobservation des con ditions dans lesquelles le concessionnaire doit poursuivre ses travaux (1). Des pénalités moins rigoureuses, la perte partielle ou la perte totale du cautionnement, peuvent être substituées à la déchéance, en exécution de Tarticle 38. Les formalités d'adjudication sont réglées avec précision.

Les conventions spéciales et les lois approbatives peuvent d'ailleurs apporter des modifications aux clauses que nous venons de relater (art. 2 de la loi du li juin 1880). La faillite de la Compagnie peut, par exemple, être considérée comme un cas de déchéance.

Quant aux chemins de fer industriels, comme leur déclaration d'utilité publique est motivée par l'intérêt général et subordonnée à l'établissement immédiat ou ultérieur«d'un service public, leurs cahiers des charges sont conformes à ceux des lignes d'intérêt général.

Nous n'avons d'exception à signaler que pour les chemins miniers déclarés d'utilité pubhque en vertu de la loi du 27 juillet 1880 et affectés exclusivement au service de la>mine. Jusqu'ici le Gouvernement s'est borné à réserver au préfet le droit d'interdire la circulation des trains, au cas oii l'exploitation présenterait certains dangers, et de prendre d'office les mesures nécessaires pour assurer la circulation sur les voies publiques ou Técoulement des eaux. Les lignes de cette nature ne font pas, en effet, l'objet de concessions et ne peuvent, par suite, donner lieu à déchéance.

2. Difficaltés d'application de la déchéance. — Avant d'étudier les questions principales que peut soulever la déchéance^ nous devons présenter quelques observations préliminaires sur les difficultés de son application.

Elle constitue une pénaUté si grave que l'Administration ne saurait user de ses droits, à moins de circonstances tout à fait exceptionnelles, et se trouve désarmée dans les autres cas. Les cahiers des charges présentent à cet égard une lacune regrettable, qui a plus d'une fois appelé l'attention des Pouvoirs publics. A la vérité, l'article 30 du cahier des charges des chemins de fer d'intérêt général porte que « si le chemin de i( fer, une fois achevé, n'est pas constamment entretenu en bon état, il y « sera pourvu d'office, à la diligence du préfet et aux frais du concession - « naire », et que cr le montant des avances faites sera recouvré au moyen « de rôles rendus exécutoires par le préfet ». Mais celte exécution d'of-

(1) L'art. 2 du type de cahier des charges fixe non seulement les dates du commencement et de la fin des travaux, mais encore celle de l'ouverture des différentes sections.

fice, restreinte à une circonstance spéciale, comporte elle-même de sérieuses difficultés pratiques et n'a pas de caractère pénal.

Le Conseil d'État s'est préoccupé de cette situation, lorsqu'il a discuté le projet de cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local. Il a cherché à y remédier, dans une certaine mesure, en prévoyant, comme nous l'avons fait remarquer, parallèlement à la déchéance, la confiscation totale ou partielle du cautionnement.

Dans son projet de convention de 1882, M. Varroy^ ministre des travaux publics, avait réservé à l'Administration le droit de pourvoir d'office à l'exécution des engagements de la Compagnie; les bénéfices résultant de cette substitution devaient être acquis au Trésor; quant aux pertes, elles devaient être recouvrées par toutes les voies de droit.

Aux termes des conventions de 1883 (I), « dans*le cas où, par le fait de « la Compagnie, les délais d'exécution fixés pour les lignes concédées par « ces conventions seraient dépassés pour une ou plusieurs lignes, la con- (( tribution à la construction imposée à la Compagnie sera augmenté de « 5 000 francs par kilomètre et par année de retard. Ne seront pas consi- (( dérés comme étant du fait de la Compagnie les retards qui seraient la ff conséquence des difficultés qu'elle éprouverait à réaliser les fonds né- (( cessaires à l'exécution des travaux, à raison de la situation du marché (( financier constatée par le Gouvernement ». Cette clause est fort sage et fort utile : elle pourrait cependant ne pas avoir une grande efficacité pour les lignes improductives, dont l'exploitation ferait subir à la Compagnie une perte de même ordre que la retenue stipulée par les conventions.

Certains actes de concession de chemins de fer d'intérêt local ont stipulé des dommages-intérêts se cumulant avec la déchéance. On pourra consulter notamment le cahier des charges annexé au décret du \t) juin 1875, ligne d'Albertville à Moutiers, article 39 : le cahier des charges avait arbitré les dommages-intérêts, en cas de déchéance, à 500 000 fr.; il a été fait application de la pénalité. Le Conseil d'État a confirmé l'arrêté du préfet (13 juillet 1883), sauf réduction de la somme pour tenir compte d'une diminution dans la longueur de la ligne.

3. Exemples de déchéance. — Comme nous venons de le dire, l'Administration a été arrêtée, dans la plupart des cas, par la gravité de la déchéance. Elle a craint de ruiner les petits capitalistes qui avaient donné leur épargne pour l'exécution d'œuvres d'intérêt public ; elle a redouté la

(1) Conventions avec les Compagnies de l'Est, de TOuest. d'Orléans et de Paris-Ljon- Méditerranée.

perturbation qui pourrait en résulter sur le. marché de la Bourse et dont les fonds publics seraient eux-mêmes exposés à subir le contre-coup. Presque toujours, elle a préféré décharger les concessionnaires d'une partie de leurs obligations, leur donner tacitement ou expressément de nouveaux délais, leur fournir des subsides, les soutenir de son crédit, racheter les concessions ou résilier les contrats à Tamiable.

Cependant il existe quelques exemples de déchéance. Nous citerons les suivants :

a. Chemins de fei* d* intérêt général ou industriels :

Compagnie de Fampoux à Hazebrouck (arrêté ministériel du 28 décembre;! 847);

Compagnie de Bordeaux à Cette (arrêté ministériel du 28 décembre 1847) ;

Compagnie do Lyou à Avignon (arrêté ministériel du 28 décembre 1847) ;

Compagnie d'Orléans à Chàlons (arrêté ministériel du 18 avril 1868).

Compagnie d*Épinac à Velars (arrêté ministériel du 9 juin 1877);

Compagnie de Marmande à Angoulême (arrêté ministériel du 21 septembre 1878) ;

Compagnie de Lagny à Mortccrf (arrêté ministériel du 21 avril 1879).

b. Chemins de fer d'intérct local : Compagnies des chemins des Bouches-du-Rhône. de Falaise à Berjou-Pont-d'Ouilly (Calvados), de Montsecret à Chérencé-le-Roussel (Manche), d'Orléans à Rouen (Eure et Eureet-Loir) ; de Roanne à Chàlon (Loire et Saône-et-Loire).

Encore la déchéance n'a-t-elle pas été poussée à ses conséquences extrêmes, au regard de plusieurs des Compagnies que nous venons d'énumércr. Les Compagnies de Fampoux à Hazebrouck, de Bordeaux à Cette et de Lyon à Avignon, ont obtenu la restitution de la moitié de leur cautionnement, en vertu de décrets du 6 mars 18*)3; le cautionnement de la Compagnie d'Orléans à Chàlons n'a été de même confisqué que partiellement, aux termes d'un décret du 19 juin 1868.

4. Autorité compétente pour prononcer la déchéance. — C'est au Ministre des travaux publics qu'il appartient de prononcer la déchéance des concessionnaires de lignes d'intérêt général ou de chemins industriels.

Pour les chemins d'intérêt local, la déchéance était autrefois prononcée par les préfets. Ces fonctionnaires n'ayant pas toujours usé de leurs droits avec la réserve voulue, le législateur du 11 juin 1880 a jugé indispensable

do faire passer la compélence entre les mains du Ministre des travaux publics (1).

La confiscation du cautionnement doit faire Tobjet d'une décision du Ministre des finances, pour les chemins de fer d'intérêt général, et d'un arrêté préfectoral, rendu à la suite de la décision du Ministre des travaux publics, pour les chemins d'intérêt local.

Le Conseil de préfecture sortirait absolument des limites de ses attributions en prononçant lui-même la déchéance et la confiscation du cautionnement. (Arrêt du Conseil d'État du 15 juillet 1881. — Syndic de la faillite d'Orléans à Rouen contre le département de Loir-et-Cher.)

S. Mise en demeure préalable à la déchéance. — Lorsque Facte de concession prévoit la déchéance de plein droit, sans notification ou mise en demeure préalable, l'Administration n'est tenue à aucun avertissement avant de recourir à cette pénalité. Il n'y a là rien de contraire aux principes généraux du dro.t Aux termes de l'article 1139 du Code civil, « le débiteur est constitué en demeure, soit par une sommation ou par « un autre acte équivalent, soit par l'effet de la convention, lorsqu'elle a porte que, sans qu'il soit besoin d'acte et par la seule échéance du ec terme, le débiteur sera en demeure ».

Le Conseil d'État, statuant au contentieux, en a d'ailleurs jugé ainsi par un arrêt du 13 juillet 1883, à l'occasion d'un litige entre le syndic de la faillite du sieur de la Vallée-Poussin et le département de la Savoie, pour la ligne d'Albertville à Moutiers. Cet arrêt est ainsi motivé : (( Considérant que, par application de l'article 38 du cahier des charges, « au cas où les travaux ne seront pas commencés dans les délais prJvus « par l'article 2, la déchéance peut être prononcée contre les concession- <r naires, sans mise en demeure autre que celle résultant de l'expiration

« desdits délais Considérant que le préfet n'a fait qu'user des pouvoirs

« qui lui sont conférés par l'article 38 du cahier des charges précité, en (( prenant, à la date ci-dessus relatée dulT juin 1879, après avoir constaté « l'inexécution par les concessionnaires d'un commencement de travaux « quelconque, un arrêté par lequel il déclare lesdits concessionnaires « déchus et le cautionnement acquis au département ; que, d'ailleurs, cet « arrêté a été régulièrement notifié au domicile élu par les concession-

« naires dans la convention »

Lorsqu'au contraire le cahier des charges ne dispense pas explicitement

(1) La Section des trayaux publics du Conseil d'État a émis récemment l'ayis qu'il convenait d'appliquer la nouvelle règle de compétence» même pour les chemins d'intérêt local concédés avant la loi de 1880.

de la mise en demeure préalable, cette formalité doit être accomplie, par application des principes qui ont dicté larticle 1230 du Code civil : « Soit a que Tobligation primitive contienne, soit qu'elle ne contienne pas un (K terme dans lequel elle doit être accomplie, la peine n'est encourue (( que lorsque celui qui s'est obligé soit à livrer, soit à prendre, soit à « faire, est en demeure ». On pourra consulter, à cet égard, un arrêt du Conseil d'État du 17 février 1882 intervenu dans un litige entre le Ministre des travaux publics et les sieurs Georges Martin et Legrand, entrepreneurs des travaux de reconstruction des ponts de Clichy, et où sont insérés les considéi*ants suivants : (c Considérant qu'il résulte de l'ar- « ticle 1230 du Code civil que cette double pénalité ne pouvait être ence courue par les entrepreneurs qu'autant que ceux-ci auraient été régu- (f lièrement mis en demeure d'avoir à remplir, dans les délais du contrat, « la double obligation qu'ils avaient contractée; considérant qu'aucune (( disposition de l'arrêté du 7 août 1872 (1) ne porte que l'entrepreneur « sera constitué en demeure par la seule échéance du terme »

6. Obligation pour le concessionnaire de se conformer dans une mesure suffisante aux prescriptions du cahier des charges ou à la mise en demeure. : — Le concessionnaire ne saurait échapper aux pénalités prévues par l'acte de concession en prenant des mesures d'exécution insuffisantes. Si, par exemple, son cahier des charges l'obligeait à commencer les travaux dans un délai déterminé, il ne pourrait se borner à acheter quelques parcelles de terrain et à faire quelques mètres cubes de terrassements pour se soustraire à la déchéance ; ce ne serait point un commencement sérieux d'exécution dans le sens du contrat. Le Conseil d'État statuant au contentieux en a jugé ainsi dans un arrêt du 4 avril 1879 (Parent- Pécher et Riche frères contre le département de Saôneet-Loire).

Nous n'avons pas à insister sur cette règle de droit commun, dont nous avons drgà vu des applications à propos des offres de concours subordonnées à l'exécution des travaux dans des délais déterminés. (Voir notamment l'arrêt du Conseil d'État du 5 janvier 1883, Estancelin, 6ignon et Roque contre la Compagnie du Tréport à Abancourt.)

Elle a été rappelée à diverses reprises parla Section des travaux publics du Conseil d'État, notamment dans un avis du 2 avril 1868^ concernant la déchéance de la Compagnie d'Orléans à Chàlons. Les travaux faits par

(I Arrêté autorisant certaines modifications des traraux, aux risques et périls de Tentreprise.

le concessionnaire ne consistaient que dans Toccupation de quelques hectares de terrains non encore payés et Texécution de quelques milliei*s de mètres cubes; ces travaux, commencés sans approbation proilable de FAdministration, avaient été d'ailleurs abandonnés et ne paraissaient pas utilisables. La Section a émis Tavis qu'ils no pouvaient être considérés comme présentant un caractère sérieux d'exécution et comme donnant satisfaction à l'article 2 du cahier des charges, et que dès lors la Compagnie avait encouru la déchéance.

On pourra aussi consulter utilement un autre avis en date du 31 juillet 1878, concernant le chemin de Marmande à Angouléme.

7. Formes à observer pour l'adjudication des chemins de fer après déchéance. — a. Chemins de fer d'intérêt général. — Comme le prescrit l'article 39 du cahier des charges, quand une Compagnie encourt la déchéance pour ne pas avoir terminé les travaux, ou pour avoir suspendu l'exploitation, il doit être procédé à une adjudication ouverte sur une mise à prix des ouvrages exécutés, des matériaux approvisionnés et des parties du chemin déjà livrées à l'exploitation. On remarquera que le cahier des charges no vise pas la matériel roulant parmi les objets devant être compris dans l'adjudication. Le Comité consultatif des chemins de fer, consulté sur la question à propos de la ligne de Lagny à Mortcerf, a émis l'avis que ce matériel et les autres objets mobiliers devaient être repris à dire d'experts par le nouveau concessionnaire, conformément aux règles tracées pour la reprise par l'État, en fin de concession.

Bien que le cahier des charges ne contienne pas de disposition expresse à cet égard, il convient de notifier au concessionnaire déchu Testimation et les autres pièces qui doivent servir a l'adjudication, afin de le mettre à même de formuler ses observations et aiin de prémunir ainsi TAdministration contre les conséquences d'un recours au contentieux.

Il importe aussi de ne point oublier que le nouveau concessionnaire doit être soumis au même cahier des charges que le concessionnaire déchu : c'est le même contrat qui doit être continué; il n'y a de changé que l'agent d'exécution. Ce serait donc commettre une imprudence et une faute, que de modifier les conditions de la concession, mémo dans le but très louable d'y apporter des améliorations profitables à l'intérêt public, si Ton n'avait la certitude que ces modifications ne sont pas susceptibles de préjudicier au concessionnaire évincé, d'éloigner les concurrents de l'adjudication ou de réduire leurs offres et d'exposer TÉtat à un recours contentieux. Nous insistons sur cette observation , parce qu'à diverses reprises le Conseil

d*Ëtat a élé saisi de propositions dans Tétude desquelles il n'en avait pas été tenu un conopte suffisant.

Le cahier des charges ne détermine pas les formes à suivre pour Tadjudication. On devra donc consulter les précédents : il en existe un récent, celui du chemin de Lagny aux carrières de Neufraoutiers et à Mortcerf , qui a fait lobjet d'un arrêté ministériel du 8 août 1879, publié au Journal officiel du 12 août 1879. Nous reproduisons en note [\) le texte de cet

(11 Article I. — H sera proc(>dé. le. . . .à. . . . heures, au Ministère des travaux publics à Paris, en présence de la Commision qui sera nommée par un arrêté ultérieur, à une se> coude adjudication de la concession du chemin de fer de Lagny aux carrières de Neufraoutiers avec ses rectifications, prolongement jusqu'à la gare de Mortcorf et raccordement de Lagny-Saint- Denis à la gare de Lagny-Thorigny.

Art â. — A partir du jour où l'adjudication aura été approuvée conformément à Tart. Il ci- dessous, l'adjudicataire sera subrogé dans tous les droits et obligations résultant pour les concessionnaires des décrets susvisés et des cahiers des charges annexés auxdits décrets.

11 devra notamment exécuter ou continuer les travaux nécessaires pour le prolongement de Villeneuve- le-Comte il la gare de Mortcerf, pour le raccordement de Lagny-Saint- Denis av<*c celle de Lagny-Thorigny et pour la rectification du chemin de fer aux abords de Villeneuve-Ie- Comte.

Ces travaux devront être terminés dans le délai de dix-huit mois à partir du jour de Tadjodication.

A cet effet et conformément il Tart 38 du cahier des charges, l'adjudicataire entrera en possession des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés dans l'état où ils se trouveront.

Quant à la partie livrée à l'exoloitation, il entrera en possession du chemia de fer et de tous les immeubles et objets mobiliers qui en dépendent, conformément aux indications contenues dans h troisième paragraphe de l'art. 35 du même cahier des charges. *

Sont, en conséquence, compris dans l'adjudication les quais d'embarquement situés sur la rive gauche de la Marne, le bAtiment de prise d'eau, les remises, les voies qui abouti5!sent à ces ouvrages, ainsi que la partie des terrains y attenant reconnue nécessaire il l'exploitation, telle qu'elle est déterminée par le procès-verbal de bornage dressé le 19 mars 1879.

En ce qui concerne les objets mobiliers, tels que le matériel roulant, les matériaux, combustibles et approvisionnements de tous genres, le mobilier des stations, l'outillage des ateliers et des gares, l'adjudicataire aura les mêmes droits et obligations que l'État aurait eus vis-à-vis des concessionnaires à l'expiration de la concession, conformément aux deux derniers paragraplies de l'art. 35.

Art. 3. — L'adjudicataire pourra demander un délai de trente jours au plus pour prendre l'exploitation; mais il en sera responsable à partir do jour de l'approbation de l'adjudication et le séqtiestre opérera pendant ce délai, pour le compte et aux risques et périls de Tadjudica taire. Celui-ci devra, en conséquence, verser immédiatement à la eaisse du trésorier-payeur générai du département de Seine-et-Marne la somme nécessaire pour assurer l'exploitation, calculée à raison de 100 fr. par jour.

Art. 4. — L'adjudication aura lieu sur la mise à prix de 800 000 fr.

Les soumissions pourront être inférieures à la mise à prix ; mais elles ne seront pas admises dans le cas où elles n'atteindraient pas un chiffre minimum indiqué sous un pli cacheté qui sera déposé, au début de la séance, sur le bureau de la Commission chargée de procéder à l'adjudication.

L'adjudication sera prononcée en faveur de celui qui offrira la plus forte somme.

Art. 5. — Le montant dti cautionnement e>t fixé à 14 500 francs, somme égale au cautionnement exigé du concessionnaire par le cahier des charges du IK janvier IK73. Il devra être fourni avant l'adjudication, soit en numéraire, soit en rentes calculées conformément au décret du 31 janvier 1872. soit en bonsou autres effets du Trésor, avec transfert

arrêté auquel il n'y aurait lieu d'apporter que de légères modilicalions, nécessitées par le décret du 18 novembre 1882 (( sur les adjudications et (( marchés passés au nom de TÉtat )).

L'adjudicataire doit fournir un cautionnement réglé d'après les stipulations du cahier des charges primitif, en ayant égard à l'état d'avancement des travaux, c'est-à-dire égal à la partie du cautionnement du premier concessionnaire qui n'avait pas encore dû être restituée. On peut, au premier abord, être tenté de considérer ce nouveau cautionnement comme faisant double emploi avec le premier; mais il ne faut pas perdre de vue que celui-ci a été confisqué, est définitivement acquis au.Trésor, et ne peut plus servir de gage pour l'achèvement des travaux.

aa profit de la Caisse des dépôts et consignations, de celles de ces valeurs qui seraient nominatives ou à ordre.

Art. 6. — Nul ne sera admis à concourir à cette adjudication, s'il n'a pas été préalablement agréé par le Ministre des travaux publics.

A cet effet, les personnes qui voudront concourir devront déposer, avant le li septembre 1879, une déclaration écrite, faisant connaître leur intention de prendre part à Tadjudication, en y joignant tous les documente propres à justifier qu'elles offrent les garanties de capacité et de solvabilité nécessaires à l'exécution des engagements imposés aux concessionnaires envers l'État.

Ces pièces seront reçues à la direction générale des chemins de fer, boulevard Saint- Germain, jusqu'au iO septembre 1879, à 4 heures du soir.

Récépissé sera donné des pièces déposées.

Art. 7. — Les pièces produites seront examinées par la Commission mentionnée cidessus, qui proposera rad mission ou le rejet. 11 sera statué définitivement par le Ministre et il sera ensuite donné connaissance à chaque intéressé de la décision qui le concerne.

Art. 8. — Les personnes admises à concourir devront déposer leur soumission devant la Commission réunie au Ministère des travaux publics, au jour et à l'heure ci-de&sus indiqués pour l'adjudication.

Les soumissions seront reçues cachetées des mains des soumissionnaires, numérotées et rangées par ordre sur le bureau.

Chacune d'elles, pour être valable, devra être :

1* Rédigée sur papier timbré;

2o Conforme au modèle annexé au présent arrêté;

3* Accompagnée d'un récépissé de la Caisse des dépôts et consignations constatant le dépôt du cautionnement de 14 500 francs.

Aucune soumission conditionnelle ne sera admise.

Art. 9. — Les soumissions seront ouvertes dans l'ordre de numérotage par le président et il sera prononcé au fur et à mesure sur leur validité ; si deux ou plusieurs soumissions renferment la même offre et que cette offre soit la plus élevée, il sera ouvert, séance tenante, un nouveau concours entre les signataires de ces soumissions.

Art. 10. — Aussitôt après l'adjudication, l'adjudicataire devra payer comptant à la caisse du Mini<itère le montant deii frais d'affiche, de publication, de timbre et d'enregistrement, sur un état arrêté par le Ministre.

Le prix de l'adjudication devra être payé immédiatement entre les mains des concessionnaires ou. s'il y a lieu, versé à la Caisse des dépôts et consignations.

Art. 11. — L'adjudication ne sera définitive qu'après avoir été homologuée par un décret délibéré en Con.seil d'Ktat.

Art. 12. — Le conseiller d'État, directeur général des chemins de fer, est chargé de Texécution du présent arrêté, qui sera notifié aux concessionnaires et à l'administration du séquestre.

Si Tadjudication est infructueuse, elle est renouvelée trois mois après, sur les mêmes bases. Pour cette seconde adjudication comme pour la première, les soumissions peuvent être inférieures à la mise à prix. C'est seulement en cas d'insuccès de ces deux tentatives que la Compagnie est définitivement déchue de tous droits et que le chemin de fer revient à l'État.

Il est d'usage de réserver l'approbation de l'adjudication à un décret en Conseil d'État.

La Section des travaux publics du Conseil d'État, consultée récemment sur diverses questions relatives à une adjudication après déchéance, a émis le 8 juillet 1884 un avis dont il ne sera pas inutile de reproduire les parties essentielles, bien qu'il concerne un canal d'irrigation : car il s'agissait de l'application des règles dont nous nous occupons en ce moment.

« La Section considérant que la convention et le cahier des charges

ce constituent un contrat synallagmatique, qu'il n'est pas possible de modi- « fier sans le consentement des deux parties qui l'ont signé ;

(( Que l'article de ce cahier des charges stipule expressément que

(( l'adjudication qui doit être ouverte, en cas de déchéance, le sera sur les « clauses mêmes dudit cahier des charges et sur une mise à prix des trace vaux déjà exécutés, des matériaux approvisionnés et des portions du a canal déjà mis en exploitation ;

(( Qu'en conséquence la convention et le cahier des charges primitifs « doivent être conservés dans leur intégralité et sans aucune modification ;

(( Que le seul droit qui appartienne à l'Administration est de prendre « les mesures nécessaires pour arriver à l'adjudication;

« Que ces mesures comportent, indépendamment de la fixation de la «c mise à prix, prévue expressément par l'article susvisé, la détermination «'des formes et des conditions dans lesquelles l'adjudication doit se faire « pour assurer la bonne et entière exécution du travail déclaré d'utilité « publique;

(( Que le Ministre tient ce droit de ses pouvoirs généraux et aussi de « l'article 2 du décret du ;

(( Qu'ainsi il lui appartient de fixer, en outre de la mise à prix :

« 1* La forme et les conditions dans lesquelles se fera l'adjudication;

(( i^ Les garanties de capacité et de solvabilité à exiger des personnes « qui se présenteront à l'adjudication ;

(( 3* Les délais dans lesquels l'adjudicataire devra terminer les travaux (( restant à exécuter ;

« Sur le premier point, considérant qu'il convient, dans Tarrété miuis-

(( tériel et dans l'avis qui sera afiBché et publié , de préciser les formes, « d'autant plus qu'il n'y a pas à proprement parler de formes réglemen- (( taires pour les adjudications après déchéance;

(( Qu'il appartient au Ministre de les fixer, en s'inspirant soit du décret « du 18 novembre 1882, relatif aux adjudications et aux marchés passés « avec l'État, soit de l'arrêté rendu par le Ministre des travaux publics le (( 19 avril 1862 pour les adjudications de chemins de fer et dont celui du « 21 juillet 1874 a fait une application pour le chemin de fer de Besançon c( à Morteau, soit des arrêtés rendus par le même Minisire en 1879 pour (( arrivera l'adjudication après déchéance des chemins de fer desBouclies- « du-Rhône et de Lagny à Mortcerf

(( Sur le troisième point, considérant que^ pour éviter toute difficulté, (( il convient de communiquer le chiifre de la mise à prix aux concession- (( naires et de provoquer leurs observations avant de rendre larrété (( ministériel ;

(( Considérant aussi qu'il y aura lieu de réserver l'approbation de (( l'adjudication par un décret rendu en Conseil d'État, conformément « auxi arrêtés ci-dessus cités »

6. Chemins de fer d'intérêt locâl. — Le cahier des charges type des chemins de fer d'intérêt local est beaucoup plus explicite que les cahiers des charges des chemins de fer d'intérêt général. Nous en avons reproduit, page 611, l'article 38. A l'inversede ce qui est stipulé pour les lignes d^intérét général^ les soumissions déposées lors de la première adjudication ne peuvent être inférieures à la mise à prix : il y a là une garantie supplémentaire que l'on a voulu ménager aux concessionnaires déchus, il est procédé aux opérations suivant les formes prescrites par les article 11, 13, 13, 15 et 16 de l'ordonnance du 10 mai 1829. Le décret du 18 novembre 1882, que nous rappelions à propos des adjudications de chemins de fer d'intérêt général, étant exclusivement applicable aux marchés de l'État, ne régit pas les adjudications de chemins de fer d'intérêt local.

6. Exclusion des pénalités autres que celles qui ont été fixées par le cahier des charges, spécialement la déchéance. — Les cahiers des charges déterminent avec précision les droits respectifs des parties et les pénalités encourues par le concessionnaire dans les divers cas d'inexécution du contrat de concession. L'État ou les départements peuvent-ils néanmoins prétendre à l'allocation de dommages-intérêts?

Le Conseil d'État statuant au contentieux a eu à se prononcer à deux reprises différentes sur cette ([uestion, pendant ces dernières années. Voici quelles étaient les espèces.

La Compagnie d'Orléans à Rouen était concessionnaire, dans le département d'Ëure-et-Loir, de trois réseaux de lignes d'intérêt local, ayant' ensemble un développement de 460 kilo^iètres, lorsqu'intervint la loi du iSmai 1878 <]ui incorporait au réseau d'intérêt généfrat le premier, le troisième et une partie du second de ces réseaux d'intérêt local. Cent cinquante kilomètres seulement étaient en exploitation, alors que, d'après les conventions, tous les travaux auraient dû être terminés au plus tard ù la lin de 1875. Sur les neuf lignes restant au département, deux étaient en construction ; les autres n'étaient pas entreprises. Le 28 août 1878, le préfetengagea devant le tribunal de commerce de la Seine une procédure qui fut ensuite portée devant la Cour de Paris, puis devant le Conseil de préfecture d'Eure-et-Loir, et qui tendait: !• à faire déclarer le département créancier de la Compagnie pour la somme de 25 millions nécessaire à Tachèvement des lignes concédées; 2" à lui reconnaître, pour le recouvrement de Cette somme, un privilège sur l'indemnité de rachat de 28 millions environ attribuée par l'État à la Compagnie. Puis, le 10 mai 1879, il prit un arrêté prononçant la di'chéance de la Compagnie pour la partie du second réseau non rachetée par l'F^tat.

Par un arrêté du 17 juillet 1879, le Conseil de préfecture d'Eure-et- Loir attribua au département le prix de rachat des lignes du second réseau qui avaient été reprises par l'État, ainsi que la propriété des terrains acquis, des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés sur les autres lignes do ce réseau. Il prescrivit de plus une expertise, pour l'évaluation des dommages qu'avait causc^i au département le retard apporté à l'exécution du <i' réseau, et ordonna le dépôt provisoire à la Caisse des dépôts et consignations des sommes dues par l'État pour la reprise de ce réseau.

Cette décision était basée sur l'inexécution des obligations imposées à la Compagnie d Orléans à Rouen, qui avait encouru la déchéance prévue par l'article 38 du cahier des charges. Les deux adjudications indispensables dans les circonstances normales étant devenues impossibles par ' suite, du rachat, le Conseil de préfecture avait cru possible d'appliquer immédiatement les consé(iuences de la déchéance , c'est-à-dire d'attribuer au département, soit la propriété des ouvrages exécutés et des matériaux approvisionnés pour les li^^ncs qui n'étaient pas passées entre les mains de lÉtat, soit leur valeur représentée pai» l'indemnité de rachat pour les autres, soit une indemnité à fixer par voie d'expertise. Il y avait là une accumulation d'erreurs juridiques.

62'i TRAITÉ DES CHEMINS DE FER

En ce qui concernait les lignes du second réseau reprises par rÉtat, la déchéance ne pouvait plus être prononcée; si le rachat avait causé un préjudice au département en Tempéchant d'appliquer les mesures prévues par l'article 38 du cahier des charges, mesures dont il avait du reste né- ^gligé d'user en temps utile (1)^ il ne pouvait plus que faire valoir ses droits au regard de l'État, en conformité du § final de l'article l®** de la loi du 18 mai 1878 (2).

En ce qui concernait le surplus du deuxième réseau, le préfet avait prononcé la déchéance; mais les deux adjudications réglementaires n'avaient pas eu lieu. Vainement le département prétendait-il que le démembrement du réseau avait rendu ces adjudications impossibles : ici encore il ne pouvait que s'adresser à l'État pour obtenir une réparation.

En ce qui concernait le troisième réseau, le département ne pouvait prétendre, ni à une indemnité, ni à un droit de préférence sur le prix de rachat pour le recouvrement de cette indemnité. Le cahier des charges réglant les pénalités, le Conseil de préfecture avait eu tort de recourir aux. dispositicms du droit commun, qui ne pouvaient trouver leur application à Toccasion d'un contrat de concession. Il s'était trompé aussi en reconnaissant au département un droit réel sur l'indemnité due au concessionnaire pour l'éviction de son droit mobilier de concession.

Sur le recours du syndic de la faillite, le Conseil d'État a annulé la décision du premier juge par un arrêt fondé en particulier sur le considérant suivant : « Considérant qu'au point de vue de l'inexécution des obli- (( gâtions de son contrat de concession, la Compagnie ne doit non plus (( aucqns dommages- intérêts au département, puisque ce contrat stipule (( formellement, comme seules pénalités applicables au cas d'inexécution (( des obligations qu'il édicté, la déchéance du concessionnaire dans des (( formes déterminées et la confiscation du cautionnement de l'entreprise » (15 juillet 1881).

Un arrêt à peu près identique est intervenu le même jour, au sujet du litige pendant entre la même Compagnie et le département de l'Eure.

Telle est la première espèce, dégagée de ses détails.

Dans la seconde, il s'agissait de l'inexécution du chemin d'intérêt local d'Avesnes-le-Comte àSavy qui avait été concédé au sieur Level par le département du Pas-de-Calais, en vertu du convention du 29 dé-

[ij Le département avait même restitué le cautionnement en dehors des conditions déterminées par Tart 64 du cahier des charges.

(2) Art. 1*% § final : « Il sera statué par décret rendu en conseil d'État sur riadema nitc et sur les dédommagements qui pourront être dus aux départements. »

DE LA DÉCHÉANCE DES CONCESSIONNAIRES 6i5

cembre 1874. Le concessionnaire avait été dispensé par une clause expresse du contrat de verser un cautionnement, de telle sorte que la déchéance ne pouvait fournir au département aucune réparation pécuniaire. Sur une instance introduite par le préfet, le Conseil de préfecture, pensant que les stipulations du cahier des charges pouvaient se compléter par Tapplication des principes du droit commun et invoquant les dispositions des articles 114^ et 1147 du Code civil, condamna le sieur Level à payer au département une somme de 30 000 francs à titre de dommagesintérêts.

Le Conseil d'État a annulé la décision du Conseil de préfecture par un arrêt du il janvier 1884 ainsi motivé : (( Considérant que, par application {( de l'article 37 du cahier des charges afférent au chemin de fer d'intérêt « local d'Avcsnes-le-Comtc à Savy, le concessionnaire peut encourir la (( déchéance, faute par lui d'avoir rempli les diverses obligations qui lui « sont imposées, et que le contrat de concession ne stipule aucune autre (( pénalité applicable au cas où le concessionnaire n'a pas commencé les « travaux dans le délai d'un an à partir du décret d'utilité publique; que, « si le sieur Level a été dispensé de tout versement de cautionnement et (( si, par suite^ le cahier des charges n'a pu prescrire la confiscation du « cautionnement dans les cas prévus par l'article 37 précité, le départe- « ment du Pas-de-Calais ne pouvait se prévaloir de cette circonstance « pour demander, en dehors des dispositions du cahier des charges, des (( dommages-intérêts représentant le préjudice qu'il prétend avoir subi (( par le fait de l'inexécution de la ligne concédée ; qu'ainsi c'est à tort (( que le Conseil de préfecture a fait droit à la demande d'indemnité force mée par le département du Pas-de-Calais... »

Daus les deux espèces que nous venons de rappeler, la prétention des départements était fondée sur les articles suivants du Code civil :

Article 1142, aux termes duquel toute obligation se résout en dommages-intérêts, en cas d'inexécution de la part du débiteur;

Article 1147, portant que le débiteur est condamné, s'il y a^ lieu, au paiement de dommages-intérêts, soit à raison de l'inexécution de l'obligation, soit à raison du retard dans Texécution, toutes les fois qu'il ne justifie pas que l'inexécution provient d'une cause étrangère qui ne peut lui être imputée, encore qu'il n'y ait aucune mauvaise foi de sa part;

Article 1382, disposant que tout fait quelconque de l'homme qui cause un dommage à autrui oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Les départements soutenaient que les stipulations du cahier des charges IX 40

ne pouvaient être considérées que comme déterminant un minimum de réparation.

Sans sortir du Code civil, il eût été facile de répondre, au moins pour les départements d*Eure-et-Loir et de l'Eure, que, les conventions conclues avec la Compagnie d'Orléans à Rouen ayant fixé le montant des dommages-intérêts (perte totale ou partielle du cautionnement), l'article 1152 interdisait d'allouer une somme plus forte ou moindre.

Mais la réponse eût elle-même péché par la base : car elle se fût appuyée à tort sur l'applicabilité des règles du droit commun aux contrats de concession. Or ces contrats sont d'une nature toute spéciale et ne sauraient être assimilés à ceux que régit le Code civil. Le cahier des charges qui sert de base aux concessions forme à lui seul un tout auquel il n'y a rien à ajouter, dont on ne peut rien retrancher, qui règle tous les rapports entre le concessionnaire et l'autorité concédante, qui fixe leurs engagements, leurs droits et leurs obligations réciproques. Alors même que l'acte de concession a dispensé le concessionnaire de verser un cautionnement, l'autorité concédante ne saurait en exciper pour soutenir que, le contrat n'ayant point fixé de dommages-intérêts, les parties ont entendu demeurer sous le régime du droit commun. L'État ou le département ne peuvent s'en prendre qu'à eux-mêmes de l'imprudence à laquelle ils se sont laissés entraîner, en ne se réservant pas des garanties suffisantes; le plus souvent, d'ailleurs, cette dispense est la contre-partie d'avantages obtenus en échange. De plus, il n'est pas exact de dire que la confiscation du cautionnement soit prévue par application de l'article 1152 du Code civil: c'est une clause pénale sui generis.

En laissant de côté ces considérations juridiques, on conçoit combien il serait difficile de déterminer la valeur du dommage causé à l'État ou au département. Tout d'abord, il faudrait éliminer le préjudice indirect causé aux citoyens par la privation des avantages ({ue leur aurait procurés la voie de communication nouvelle : car, bien que l'autorité concédante stipule dans l'intérêt de la collectivité des usagers, ce préjudice n'a pas le caractère immédiat et direct indispensable pour donner lieu à une répa-* ration en argent au profit du Trésor ou de la caisse départementale. Même dégagée de cet élément, l'indemnité serait, dans la plupart des cas, impossible à fixer avec quelque précision. Telle est l'une des raisons principales qui ont toujours amené l'Administration à stipuler des pénalités bien définies dans les contrats de concession, afin d'éviter des conflits inextricables.

Certains contrats de concession de lignes d'intérêt local ont ajouté à la confiscalion du cautioimement, en cas de déchéance, des dommages-inte-

rèls arbitrés pai* avance à une somme fixe. En pareil cas, ce sont les textes spéciaux des conventions qui font la loi des parties. (Conseil d*État, 13 juillet 1883, Richard-Grison contre département de la Savoie.)

7. Frais d'exploitation entre les deux adjudications. — Nous avons vu qu'en cas de déchéance il est généralement procédé à deux adjudications. La question s'est posée de savoir si Texploitation doit être assurée par la Compagnie ou à ses frais et risques, pendant le délai qui sépare ces deux opérations. L'affirmative n'est pas douteuse, puisque la déchéance ne devient délinitive qu'après la seconde adjudication.