FORME DES ACTES DE CONCESSIOX

V Considérant que Tinterprétation et Tapplication de cette dispo- «( sition législative (1), invoquée comme constituant des droits particu- X liers et des obligations déterminées, appartiennent au Pouvoir judin ciaîre, seul compétent pour statuer sur les demandes en dommagesr intérêts réclamés à raison de Tatteinte prétendue port!ée pour le passé K ou qui serait portée à l'avenir à ces droits particuliers par Tinexécution « d'obligations légales.... »

La Cour de cassation rendait à son tour, le 5 février 1861 (Conlet- Muiron), un arrêt basé sur le considérant que voici : « Le cahier des ff charges annexé à la loi de concession d'un chemin de fer participe au « caractère de la loi mémey à laquelle il accède et se rattache. II en est

V partie intégrante, et, cqnséquemment, les contestations d'intérêt privé * qui s'élèvent sur l'exécution de ce cahier des charges sont exclusive- ¥ ment de la compétence des tribunaux ; il ne peut être considéré comme « un simple acte d'administration, dont la connaissance appartiendrait à (K l'autorité administrative. » Dans deux autres arrêts du 31 décembre 1866 (Pauilhac), la Cour suprême affirmait de nouveau que « l'ordonne nance du 15 novembre 1846 et le cahier des charges imposé aux Compact gnies de chemins de fer soiit des actes législatifs dont l'application, à « regard des tiers, appartient aux tribunaux judiciaires. »

On le voit, elle attribuait le caractère législatif, non seulement à lordonnance rovale du 15 novembre 1846, mais encore au cahier des charges. Comprenant d'ailleurs l'anomalie qu'il y aurait à ne pas soumettre au même régime les concessions émanant du Pouvoir législatif et les concessions émanant du Pouvoir exécutif^ elle admettait pour ces dernières le même principe (31 janvier 1859, Savalète; 30 mars 1863, chemin de fer de Paris à Lyon).

Il y avait dans cette doctrine une erreur manifeste. Le Tribunal des conflits en 1851 et la Cour de cassation, après lui, n'avaient pas su faire la distinction, aujourd'hui incontestée, entre les lois proprement dites qui règlent les rapports des citoyens entre eux ou avec la Société et les actes de haute administration que le législateur s'est également réservés, mais qui n'ont cependant pas le même caractère. Par défmition, la loi ordonne et défend {lex est quod vetat et imperat) ; elle s'impose à tous les citoyens, et ceux-ci ne sauraient s'y soustraire. Un cahier des charges, au contraire, ne devient obligatoire pour le concessionnaire que si ce dernier l'accepte ; c'est à ce point de vue que nous avons déjà exprimé le regret d'y voir des dispositions d'ordrepublic, des règles de police,dontlaplace eût été ailleurs.

,i) U «^agissait de clause» du cahier des charges.

Le cahier des charges est, par sa nature même, l'un des instruments du contrat administratir de concession. La Gourde cassation elle-niêntie n'a pas hésité à le reconnaître et à revenir sur son appréciation de 18G1. Nous citerons en particulier :

— un arrêt du 24 août 1870, où on lit : « Attendu que le cahier des (( charges constitue entre l'État et la Compagnie un marché de travaux « publics »

— un arrêt du 2 mai 1873 : « Attendu que le cahier des charges (( imposé à une Compagnie de chemin de fer n'est autre chose qu'un « contrat intervenu entre l'État et cette Compagnie »

S'ensuit-il que les contestations auxquelles l'interprétation et l'application du cahier des charges peuvent donner naissance appartiennent toutes au contentieux adnlinistratif ? Nullement. La loi du 28 pluviôse an VIII ne donne compétence au Conseil de préfecture que pour « les (< difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs des travaux (( publics et VAdminislration concernant le sens ou l'exécution des clauses « de leurs marchés » : telle est la règle rappelée par l'article 70 du cahier des charges. Mais TÉtat stipule tout à la fois pour lui et pour les tiers. Ceux-ci trouvent dans les engagements du concessionnaire la base d'une action en dommages-intérêts^ qui rentre dans les attributions de l'autorité judiciaire : ils peuvent revendiquer le bénéfice de l'article 1121 du Code civil, pour faire juger par les tribunaux ordinaires les effets de droit civil qu'engendre le contrat administratif et pour en assurer l'exécution.

Il s'établit ainsi tout naturellement un départ entre la compétence dçs tribunaux administratifs et celle des tribunaux de droit commun. Lorsque le débat s'élève entre l'Administration et le concessionnaire, ce sont les tribunaux administratifs qui ont à prononcer. Lorsqu'au contraire il n'y a en présence que les intérêts des tiers et ceux de la Compagnie, ce sont les tribunaux ordinaires, à moins, bien entendu, que le concessionnaire n'agisse comme délégué de l'Administration, comme substitué à ses droits pour des faits dont la connaissance est attribuée par la loi au Conseil de préfecture, par exemple pour des dommages résultant de l'exécution de travaux dûment autorisés.

Depuis longtemps, le partage de la compétence a été réglé dans le sens que nous venons d'indiquer.

Si le procès entre un particulier et la Compagnie met en doute le sens de l'une des dipositions du cahier des charges, l'interprétation de celte disposition peut être renvoyée à l'autorité administrative. (Ordonnance sur

FORMK DES ACTES UE CONCESSION iil

conflit du 10 mars 1848, Brunel ; décret sur conflit du 27 mai 1865, Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée ; arrêt du Conseil d'État du 9 février 1883, Mines de Mont-Saint-Martin.) (1)

Pour que les tribunaux ordinaires retiennent la connaissance du litige, il faut aussi que le but poursuivi par le demandeur ne soit pas d attaquer une décision administrative, par exemple un arrêté d'homologation d'un tarif. (Décret sur conflit du 21 avril 1853, Dupont.)

Nous nous bornons à ces indications, au sujet desquelles nous aurons à revenir par la suite, notamment à propos des tarifs.

Ajoutons, comme Ta déjà fait M. Aucoc dans ses Conférences sur le droit administratif (tome III, p. 483 j, que, si la Cour de cassation s'est efforcée de donner au cahier des charges le caractère de la loi elle-même, elle parait avoir eu surtout en vue d'éviter l'assimilation des débats soulevés par l'application du cahier des charges à de simples difficultés sur la portée de conventions au sujet desquelles les cours d'appel, juges du fait, auraient pu décider souverainement : or le recours en cassation est ou vert pour la violation des actes de l'autorité publique et en particulier des arrêtés portant homologation des taxes. Nous aurons à citer, sur ce point, de nombreux arrêts, quand nous traiterons de la tarification.

4. Distinction entre les clauses du cahier des charges au point de vue de leur sanction pénale. — Il est certaines clauses du cahier des charges qui reproduisent des dispositions de l'ordonnance du 15 novembre 1846. Elles trouvent leur sanction dans l'article 21 de la loi de 1843 : a Toute contravention aux ordonnances royales portant règlement t d^administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation des « chemins de fer et aux arrêtés pris par les préfets, sous l'approbation du « Ministre des travaux publics, pour l'exécution desdites ordonnances, « sera punie d'une amende de 16 à 3 000 francs. »

« En cas de récidive dans l'aimée, l'amende sera portée au double et « le tribunal pourra, selon les circonstances, prononcer en outre un « emprisonnement de trois jours à un mois. »

Il en est d'autres qui ont trait à la voirie et dont la violation place le concessionnaire sous le coup des articles 12 à 15 de la loi du 15 juillet 1845. Ces articles prévoient des amendes variant de 300 à 3 000 fr. pour les contraventions ce aux clauses du cahier des charges ou aux déci- <i sions rendues en exécution de ces clauses, en ce qui concerne le service

(ly L*in ter prélat ion ne peut être demandée qu'en vertu d'une décision judiciaire qui en reconnaisse la nécessité.

« de la navigation, la viabilité des routes royales, départementales et « vicinales, ou le libre écoulement des eaux. »

Mais la plupart des stipulations du cahier des charges n'onl d'autre sanction que la déchéance dont l'application est des plus rigoureuses et soulève en fait de graves difficultés.

•Un auteur, qui jouit en la matière d'une légitime autorité, M. Lamé- Fleury, a soutenu (dans son Code annoté des chemins de fer) que, pour certaines dispositions au moins, le cahier des charges avait toujours le caractère d'un règlement de police, légalement édicté dans l'intérêt général, et que dès lors les articles 471 (15") et 474 du Gode pénal (1) y seraient applicables. Il a invogué la jurisprudence relative aux permissions d'usines hydrauliques.

Ce système nous paraît ne pas avoir une base juridique très solide. On le comprendra sans peine, en se reportant à l'appréciation que nous avons formulée et cherché à justifier sur le caractère du cahier des charges.

L'argument tiré de la jurisprudence concernant les usines hydrauliques n'est nullement topique : car il s'agit là, non pas d'un contrat, mais de l'exercice d'un droit de police et, pour les cours d'eau du domaine public, d'une attribution précaire de jouissance.

Au surplus, leâ décisions judiciaires abondent pour repousser l'assimilation. En voici quelques extraits :

— Arrêt de la Cour de cassation du 10 mai 1844 (chemin de fer de

Rouen) : <( Attendu que le fait , en admettant même qu'on dût le

«c cx)nsidérer comme une infraction, soit au cahier des charges annexé à la

« loi de concession du 15 juillet 1840, soit , ne peut donner lieu à

« l'application de l'article 471, n* 18, du Code pénal.

« Attendu en effet que, d'une part, un cahier des charges n'étant « autre chose qu'un contrat, la violation des obligations conventionnelles « qu'il impose n'est pas de nature à être réprimée par des condamnations « pénales; qu'il n'en pourrait être ainsi que si la loi l'ordonnait expressé- (( ment; que la loi du IS juillet 1840, loin de contenir aucune disposition « dans ce but, s'est bornée à ordonner l'exécution du cahier des charges « consenti par les concessionnaires, ce qui n'a pu changer le caractère ni « les efiFets de cet acte »

— Arrêt de la Cour d'Orléans du 7 juillet 1847 : « Si l'autorité i( administrative a le droit d'imposer aux concessionnaires de chemins de « fer telles conditions qu'elle juge utiles aux voyageurs et si, en cas d'in-

(i) Amende de i à 5 francs et, en cas de récidive , emprisonnement de trois jours au plus.

FORMK DES ACTES DE CONCESSION HS

t fraction y elle a le pouvoir, soit de retirer la concession, soit de prendre « telle mesure administrative qu*elle croit convenable, les tribunaux de « répression sont sans pouvoir pour prononcer des peines contre les « infractions à ces prescriptions, lorsque ces infractions ne sont pas « prévues par la loi pénale (1). y>

— Arrêt de la Cour de cassation du 2 mai 1873 (Bisetzki) : « Attendu « que le cahier des charges imposé à une Compagnie de chemins de fer, «c loin d\Hre un règlement d'administration publique, n'est autre chose r qu'un contrat intervenu entre TÉlalet cette Compagnie, et que la vlola- « lion des obligations conventionnelles qu'il impose n'est pas, dès lors^ de a nature à être réprimée par des condamnations pénales, à moins que, V par une disposition expresse, ce qui n'existe pas dans l'espèce, la loi « nVn ait autrement disposé »

L'intention de Tauteur du cahier des charges a été si peu de l'assimiler à un règlement de police, qu'il y a précisément prévu des règlements de ce genre.

Le seul moyen de donner une sanction efficace à certaines clauses serait d'en faire l'objet d'un règlement.

5. Interprétation des contrats de concession. — Nous avons rap« pelé qu'aux termes de la loi du 28 pluviôse an Yill, les tribunaux admi^ nistratifs sont seuls coitipétents pour statuer sur les difficultés entre TAdministration et les Compagnies, relativement au sens et à la portée des contrats de concession, c'est-à-dire des conventions et des cahiers des charges. Nous avons dit également que l'interprétation de ces actes peut leur être renvoyée, le cas échéant, par l'autorité judiciaire (1).

Il faut toutefois, pour que cette interprétation puisse leur être demandée^ qu'il y ait un litige né et qu'il ne s'agisse pas d'un débat en quelque sorte doctrinal. (Décret au contentieux du 17 janvier 1867, chemin de for de Paris à Lyon.)

Les contestations entre le Ministre et les concessionnaires étant de la compétence du Conseil de préfecture, une Compagnie ne pourrait déférer directement au Conseil d'État, par application des lois des 7-14 octobre 1790 et 24 mai 1872, une décision ministérielle qu'elle jugerait contraire à son cahier des charges et en poursuivre l'annulation pour excèsde pouvoirs. (Arrêts du Conseil d'État du 7 juillet 1876, Compagnie du Paris-Lyon-Héditerranée ; du 8 février 1878, même Compagnie ; du 21

1) Voir aussi un jugement du Tribunal de Mulhouse du 20 août JS'JV. cité par SI. Lame-Fleury.

novembre 1879, même Compagnie). C'est d'ailleurs un principe général que le Conseil d'État a dii faire parfois fléchir^ mais qu'il a néanmoins cherché à respecter autant que possible, afin de ne pas porter atteinte à Tordre des juridictions. Le lecteur, qu'intéressera cette question spéciale, devra consulter les monuments de la jurisprudence du Conseil et se reporter au tome I de l'ouvrage de M. Aucoc (page 470 et suivantes).