CHAPITRE VII

ET DE LA DOUANIALlTÉ PUBLIQUE DES CHEMINS DE FER

1. Sens à attribuer au mot » concession». — Le mot «concession» a divers sens dans le langage administratif.

Sans sortir du domaine des travaux publics, on appelle ainsi :

— rinstitutlon de la propriété d'une mine^ en vertu de la loi du 21 avril 1810 ;

— Taliénation de biens dépendant du domaine de TÉtat, tels que les lais et relais de la mer, accrues, atterrissements et alluvions de fleuves^ etc., conformément à Turticle 41 de la loi du 16 septembre 1807 ;

— rattrtbution précaire et révocable, sous certaines conditions, de la jouissance des eaux du domuine public ;

— enfin le contrat par lequel un entrepreneur s'engage à exécuter un travail destiné au public et obtient Tautorisation de s'en rémunérer en Texploitant à son profit et en percevant des taxes.

C'est à cette dernière catégorie de concessions qu'il faut rattacher celles des chemins de fer. Les concessionnaires de nos voies ferrées sont tout à la fois des entrepreneurs de travaux publics et des entrepreneurs de transport : c'est seulement en réunissant cette double qualité qu'ils peuvent se rémunérer de leurs dépenses et de leur industrie.

La question spéciale que nous nous proposons d'examiner en ce moment est celle de savoir si les concessionnaires sont investis de droits immobiliers et en particulier d'un droit de propriété sur le chemin de fer.

2. Indications contenues dans les premiers actes de concession relativement an droit de propriété des concessionnaires. — Si l'on recourt aux premiers actes de concession, on y trouve des indications prouvant qu'à l'origine les concessionnaires étaient considérés comme propriétaires des voies ferrées établies à leurs frais.

Hb TRAITE DES CHEMINS DE FEK

Ainsi, Tordonnance du 7 avril 1830 autorisant le chemin d'Épiuac au canal de Bourgogne contenait un article débutant par ces mots : « Les

« proprié tailles du chemin de ter d'Épinac » A la vérité, ce

chemin était concédé à perpétuité. Mais, dès 1833, les concessions devenaient temporaires, et cependant l'Administration inséra dans tous les cahiers des charges une clause ainsi conçue : « A l'époque fixée pour « l'expiration de la concession et par le fait seul de cette expiration, le (( Gouvernement sera subrogé à tous les droits de la Compagnie dans la

« propriété des terrains et des ouvrages désignés au plan cadastral »

Ce n'est qu'en 1851, pour la concession de la ligne de Versailles à Bennes (loi du 13 mai 1851), que cette formule fut modifiée (1).

Elle reparut dès la concession suivante, celle du chemin de Lyon à Avignon (loi du 1®' décembre 1851), et se reproduisit jusqu'en 1857, date à laquelle elle fut remplacée par la suivante : « A l'époque fixée /pour « l'expiration de la concession et par le seul fait de cette expiration, le (( Gouvernement sera subrogé à tous les droits de la Compagnie sur le (( chemin de fer et ses dépendances, et il entrera immédiatement en

« jouissance de tous ses produits » Ainsi, en faisant abstraction

de la concession de 1851 pour le chemin de Versailles à Bennes, les Pouvoirs publics paraissent avoir reconuu jusqu'en 1857 aux Compagnies de chemins de fer un droit de propriété sur les lignes construites de leurs deniers.

3. Hypothôques autorisées sur les chemins de fer. — Diverses lois ont d'ailleurs autorisé ou prescrit l'inscription d'hypothèques sur le chemin de fer, pendant la même période.

Citons les actes suivants :

1° Convention approuvée par une loi du 17 juillet 1837, pour un prêt de la Compagnie des chemins de fer d'Alais à Beaucaire et d'Alais aux mines de la Grand'Combe : « L'hypothèque conférée à l'État s'appliquera « non seulement aux travaux exécutés par la société, mais aussi aux « travaux acquis par elle pour l'exécution desdits travaux ^et à tout le (( mobilier d'exploitation. »

2*" Loi du l'** août 1839, autorisant un prêt à la Compagnie de Paris à Versailles (rive gauche) : « La Compagnie affectera au paiement des « intérêts et au remboursement de la somme empruntée le chemin de fer

(i) La modification apportée au cahier des charges de la ligne de Versailles à Rennes résulte de ce que la section de Versailles à Chartres a été entièrement construite aux frais de TËtat, y compris la superstructure, et qu'elle était môme en expIoitaUon lors de la concession.

« et toutes ses dépendances, ainsi que le matériel d'exploitation. Les

oracles à passer entre le Gouvernement et la Compagnie

{( conjureront hypothèque de plein droit sur le chemin de fer, sur toutes « ses dépendances et sur le matériel d'exploitation ; les inscriptions 9 hypothécaires seront prises au nom de Tagent judiciaire du Trésor. »

3"" Loi du 15 juillet 1840, autorisant des prêts aux Compagnies de Strasbourg à Bàle et d'Andrézieux à Roanne : « La Compagnie affectera, « par privilège, au paiement des intérêts et au remboursement de la

a somme prêtée : 1^ le chemin de et toutes ses dépendances,

« ainsi que le matériel d'exploitation ; 2° les produits et revenus de toute a espèce qui pourront résulter de Texploitatioii du chemin de fer. » (Addition, pour la seconde Compagnie, d*une réserve pour « l'affectation K du chemin de fer et de ses produits, en premier ordre et jusqu'à concur- « rence d'une valeur de deux millions, au remboursement et au paiement « des intérêts du surplus de la dette actuelle de la Compagnie. )>)

4"^ Loi du 13 juillet i840, autorisant un prêt à la Compagnie de Paris à Rouen : Même formule avec addition de la seconde partie de Tarticle cidessus reproduit pour le chemin de Paris à Versailles, rive gauche.

5* Loi du 11 juin 1842, autorisant un prêt à la Compagnie de Rouen au Havre : « L'agent judiciaire du Trésor requerra hypothèque, au nom de ¥ rÉtat, en vertu de la présente loi, sur le chemin de fer et toutes ses « dépendances. »

(T Loi du 9 août 1847, autorisant un prêt à la Compagnie de Montereau à Troyes : Formule semblable à celle de la loi du l*"' août

Aux termes du Code civil, les biens immeubles qui sont dans le commerce et leurs accessoires réputés immeubles ou l'usufruit de ces mêmes biens et accessoires étant seuls susceptibles d'hypothèques, il est difficile de ne pas voir dans ces nombreux actes du législateur, jusqu'en 1847, l'expression d'une doctrine bien arrêtée sur le droit de propriété des concessionnaires.

Un fait intéressant à signaler, c'est que la loi précitée du 9 août 1847 est postérieure à celle du 15 juillet 1845, dont l'article 1*"^ classait « les « chemins de fer construits ou concédés par l'Étatdans la grande voirie )>, et à l'ordonnance du 15 novembre 1846, qui était accompagnée d'un rapport proclamant la « domanialité publique des chemins de fer ».

4. Loi du 15 juillet 1845. — Nous venons de rappeler que « les che- « mins de fer construits ou concédés par l'État font partie de la grande <f voirie », aux termes de l'article 1*^' de la loi du 15 juillet 1845. lien est

il8 TRAITÉ DES CHEMINS DE FER

de même des chemins de fer dinlérét local, d'après les lois du 12 juillet 1865 et du 11 juin 1880.

Certains auteurs ont soutenu, en invoquant le titre même de la loi de 1845 (loi sur la police des chemins de fer), que le législateur avait simplement entendu soumettre les chemins de fer aux règles de police et leur accorder la protection que comporte le régime de la grande voirie, sans trancher la question de classement de ces voies de communication.

Mais cette opinion n'a pas prévalu et ne pouvait prévaloir. La loi de 1845 a été soumise aux délibérations les plus prolongées dans les deux Chambres; les jurisconsultes les plus éminents de ces assemblées ont pris part à sa discussion ; il n'y a pas été introduit un mot qui n'ait été Ion* guement pesé et médité, et les termes de la déclaration de principe inscrite au frontispice de ce monument de la législation ont été certainement l'objet de toutes les réflexions qu'ils méritaient.

Or la voirie comprend les voies de communication affectées à la circulation publique. Ces voies, par leur destination même, rentrent dans la catégorie des choses qui ne sont pas susceptibles d'une propriété privée et qui, dès. lors, d'après l'article 538 du Code civil, « sont considérées comme « des dépendances du domaine public ». L'article 538 du Code y a rangé explicitement les chemins, routes et rues à la charge de l'État, les fleuves et rivières navigables ou flottables^ les rivages...., les ports, les havres et rades. Comment ne pas y classer également les chemins de fer, qui jouent un rôle prépondérant dans les échanges et le mouvement delà circulation? Du reste, M. de Chasseloup-Laubat, rapporteur de la loi de 1845 devant la Chambre des députés, et MM. de Barthélémy, Daru et Persil ont affirmé, à diverses reprises, dans le cours de la discussion, l'assimilation qu'ils établissaient entre le classement dans la grande voirie et une déclararation de domanialité publique.

Alors même qu'il n'y aurait pas de texte tel que celui de la loi de 1845, alors même que l'on ne voudrait pas accepter la corrélation admise par la plupart des auteurs entre ce texte et la domanialité publique des chemins de fer, celte domanialité ne s'en imposerait pas moins par la nature même des voies ferrées qui sont affectées à l'usage du public, qui sont nécessairement indisponibles, imprescriptibles et inaliénables, et qui réunissent tous les caractères distinctifs du domaine public.

11 convient de ne pas s'arrêter outre mesure à l'antinomie que l'on peut relever entre cette interprétation de la loi du 15 juillet 1845 et la mention de (c propriété », insérée dans plusieurs cahiers des charges postérieurs. On sait, en effet, combien l'habitude est vivace dans les Administrations, combien grande est la tendance à perpétuer les formules

antérieurement adoptées, combien les Pouvoirs publics sont excusables de laisser passer une rédaction, même vicieuse^ sur laquelle leur attention n*est pas particulièrement appelée.

L'anomalie constatée dans la loi du 9 août 1847 relative au chemin de Montereau à Troyes a plus de gravité. Toutefois elle constitue un fait isolé; elle s'explique par la confusion qui régnait encore dans beaucoup d*esprits et ne nous parait pas do nature à infirmer notre thèse.

o. Doctrine des auteurs et du Conseil d'État. — Au surplus, les auteurs les plus éminents, M. Aucoc et iM. Ducrocq notamment, sont d accord pour reconnaître que les chemins de fer affectés à la circulation publique appartiennent nécessairement au domaine public national, départemental ou communaK suivant qu'ils ont été construits ou concédés par l'État, par un département ou par une commune, et pour sanctionner ainsi le principe proclamé par M. Dumon, ministre des travaux publics, dans son remarquable rapport à l'appui de l'ordonnance du lo novembre 1846.

Le Conseil d'État, dans plusieurs avis administratifs de date relativement récente, a très fermement maintenu ce principe, notamment le 9 août 1871, à l'occasion des formes à suivre pour la vente d'une concession de chemin de fer dépendant d'une faillite, et le 5 povembre 1874, à propos d'un projet de loi pour l'établissement d'un chemin de fer d'intérêt local.

. Dans l'affaire qui a donné lieu à l'avis du 5 novembre 1874, la convention entre le département et les concessionnaires renfermait un article ainsi conçu : « En dehors des obligations émises par autorisation « de l'Administration supérieure qui en fixe le nombre, les concession- « naires s'engagent à n'affecter à aucune hypothèque, de quelque nature <r qu'elle soit, la propriété du chemin, de telle sorte que la différence « intégrale demeure la garantie exclusive du département et, à cet effet, « le département conservera son droit d'hypothèque pour l'exercer immé* «: diatement après les porteurs d'obligations. »

Le Conseil a demandé et obtenu la suppression de cette clause, comme absolument contraire aux règles qui régissent le domaine public, dont les chemins de fer d'intérêt local font partie aussi bien que les chemins de fer d'intérêt général, et comme susceptible de donner aux obligataires des espérances irréalisables.

Avant de répondre aux objections formulées contre cette doctrine, nous devons encore montrer qu'elle est conforme à la jurisprudence du Conseil d'État statuant au contentieux et de la Cour de 'cassation.

6. Jurisprudence.— a. Conseil d'état. — La loi du 20 février 1849 ayant frappé d'un impôt les biens de mainmorte, diverses Compagnies de chemins de fer furent imposées à la taxe ainsi créée. Elles introduisirent une instance devant le Conseil de préfecture et obtinrent décharge dans un certain nombre de départements. Le Conseil d'État fut saisi de requêtes des Compagnies contre les arrêtés qui avaient maintenu la taxe et de requêtes du Ministre des finances contre les autres arrêtés. Le Ministre des finances soutenait que, pendant la durée des concessions, les concessionnaires avaient un droit véritable de propriété ; il invoquait les cahiers des charges et les dispositions des lois qui avaient autorisé des prêts. De leur côté, les Compagnies rappelaient l'assimilation faite par l'article i^' de la loi de 1845 entre les chemins de fer et les routes ou autres parties du domaine public énumérées dans l'article 538 du Code civil ; elles soutenaient n'avoir qu'un droit d'usage pendant un laps de temps déterminé ; toutefois elles admettaient à tort que ce droit pouvait, comme la propriété elle-même, donner lieu à une constitution d'hypothèque.

Le Conseil d'État rendit le 8 février 1851 deux arrêts (Paris à Orléans et Centre), par lesquels il donnait gain de cause aux Compagnies sur le principe de la «iomanialité publique et qui étaient fondés notamment sur

le considérant suivant : « Considérant que il résulte des lois spéciales

«r et générales ci-dessus visées, quelles que soient les dispositions partice culières de certaines clauses des actes constitutifs de la concession, ce que le chemin de fer n'appartient pas à la Compagnie à laquelle l'exploi- (f tation temporaire en a été concédée (ou adjugée), mais qu'il fait partie « du domaine public. »

Des décisions analogues intervinrent le 26 juillet 1851 (chemin de Strasbourg), le 14 septembre 1852 (Nord) et le 2 juin 1853 (chemin de Saint-Etienne) (1).

M. Aucoc rappelle aussi dans ses Conférences sur le droit administratif une décision du 16 avril 1852 (Daviaud), dans un litige qui portait sur un canal concédé et qui soulevait la même question, au point de vue de la domanialité des voies placées entre les mains d'un concessionnaire. La ville de Luçon, contre laquelle plaidait le sieur Daviaud, soutenait que ce dernier, concessionnaire du canal de Luçon, ne pouvait avoir la propriété d'une chose nécessairement inaliénable, et qu'en conséquence il n'y avait pas lieu à lui accorder une indemnié à.^ expropriation pour une portion de

(1) Voir aussi les arrêts du 6 janvier i853 (Nord) , déclarant passibles de la Uxe les immeubles possédés par les Compagnies à titre privé, et les arrêts du 22 août 1853 (Orléans) et du 11 janvier 1866 (Lyon), déclarant affranchis de la taxe les locaux affectés aux buffets ain.si qu'aux bureaux dans les gares.

DIT DROIT CONFÉRÉ AUX CONCESSIONNAIRES I2i

digue occupéo par la ville en vertu d*une décision régulière. Le Conseil, sans se prononcer explicitement sur ce moyen, a décida que (( la jouis* « sance gratuite et révocable accordée par l'État à la ville de Luçon d'une c portion de digue dépendant du canal de Luçon, dont la concession « avait été adjugée pour quarante-quatre ans au sieur Daviaud, ne cons- « tituait pas une expropriation au préjudice de ce concessionnaire, mais c un simple trouble dans sa jouissance pouvant donner droit à une a indemnité en sa faveur ». On Je voit, cette décision est moins topique que les précédentes, mais paraît néanmoins les confirmer.

Voici encore un décret sur conflit du l*"" mars 1860 (canal Saint-Martin), qui présente quelque analogie avec la décision du 16 avril 185i. Le préfet de la Seine ayant ordonné la mise en chômage d'une section du canal, la Compagnie concessionnaire avait attaqué son arrêté et réclamé Tapptication de la loi du 3 mai 1841. A la suite d'une déclaration d'incompétence du tribunal de première instance de la Seine, la Cour de Paris avait retenu l'affaire en se fondant sur ce que l'acte d'adjudication aurait constitué un droit de propriété au profit des concessionnaires. Le décret sur conflit a attribué la connaissance du litige à la juridiction administrative, pour les motifs suivants. La convention de concession avait en un double objet: l'' Texécution d'un travail public; 2* la concession de la jouissance d'une voie publique de navigation. L'autorité administrative était seule compétente pour déterminer le sens et la portée des clauses de cet acte. D'ailleurs, les travaux de la ville de Paris devaient avoir pour résultat, non pas de priver les concessionnaires d'une manière définitive et absolue du droit qui avait fait l'objet de leur concession, mais seulement de modifier l'exercice de ce droit et de changer les conditions de leur jouissance.

Si nous avons relaté ce décret, c'est parce qu'il a été invoqué à l'appui de ]athi*se delà domanialité publique. Cependant, comme il n'a pas résolu la question en termes précis, nous insistons plus spécialement sur les arrêts tout à fait topiques de 18*^1.

Nous en ajoutons un autre qui n'est généralement pas cité par les auteurs et sur lequel nous aurons à revenir plus tard. 11 remonte au 22 mars 1851 et a eu pour effet de dégrever la Compagnie du canal du Midi de la taxe des biens de mainmorte. On y lit ce qui suit : v Considérant «c que le canal du Midi, quels que soient les termes dans lesquels la con- « cession en a été faite à ladite Compagnie ou à ses auteurs, est affecté à « un service public et perpétuel de navigation, à raison et par suite duquel

« il a le caractère d'un bien dépendant du domaine public » Plusieurs

arrêts semblables ont été rendus à la même date pour lo mém(» canal et

122 TRAITÉ DES CHEMINS DE FEFi

pour ceux de Briare, d'Orléans, du Loing, de Beaucaii'ô, de la Radelle et du Rhône au Rhin.

Relatons enfin des arrêts du 15 juillet 1881 (chemin de fer d'Orléans à ' Rouen), (jui contiennent le considérant suivant : « Considérant que « Yeffet des lois susvisées a été de faire passer du domaine départemental

« dans le domaine national Tensemble des chemins de fer d'intérêt local

c( successivement concédés à la Compagnie d'Orléans à Rouen, etc. — »

b, — Tribunaux ordinaires et gourde cassation. — Dès avant 1845, comme le constate le rapport à l'appui de l'ordonnance du 15 novembre 1846, il était intervenu des décisions judiciaires reconnaissant la domanialité publique des chemins de fer. Le tribunal de Rouen (30 août 1843) et la Cour de Nîmes (12 mai 1843) l'avaient affirmée.

Le 27 juillet 1850, le tribunal de la Seine rendit un jugement motivé, dont les principaux considérants étaieht les suivants : « Le concession- (( naire d'un chemin de fer n'est pas le véritable propriétaire du terrain « sur lequel le chemin est établi. Par leur nature de voies publiques^ les K chemins de fer ne sont pas susceptibles d'une propriété privée. Il est (( impossible, en effet, d'admettre qu'une telle voie, créée pour l'utilité de (( tous, puisse être soumise aux modifications, partielles ou totales, que (( subit la propriété privée, modifications qui peuvent résulter de ventes,

« donations, expropriations, etc La seule chose qui soit réellement

(( accordée au concessionnaire est clairement définie par l'article 42 du « cahier des charges. C'est uniquement un droit de perception et non un « droit à la propriété du chemin. On ne peut, pour détruire cette vérité, « s'armer du mot propriété qui se rencontre dans quelques dispositions ce du cahier des charges. Ce mot ne peut rien changer au droit établi par « l'article susmentionné et il n'a été employé, inexactement, que pour « désigner le genre spécial de possession qui appartient au concessionor naire. »

Le 30 août 1856, le tribunal de Douai jugeait à son tour « que la con-

« cession était un contratswi generis, obligeant la Compagnie à opérer

« rétablissement ainsi que la mise en exploitation de la voie ferrée,

« moyennant l'exercice temporaire à son profit de ladite exploitation;.... « que, d'après les dispositions formelles de l'article 1 de la loi de 184o, les

<r chemins de fer étaient du domaine public ;.... que les énonciations

(( du cahier des charges étaient sans force contre les principes de la ma- «c tière et les termes exprès de l'article 1 de la loi de 1845. »

La Cour de cassation, appelée à se prononcer sur la question à propos delà perception du droit d'enregistrement, décida le 15 mai 1861 (Mancel)

DU DROIT CONFKHÉ AUX CONCESSIONNAIRES m

que les chemins construits par les Compagnies concessionnaires, comme les chemins construits par TÉtat, constituaient des dépendances du domaine puhlic, puisqu*aux termes de la loi de 18tô, ils faisaient partiede la grande

voirie ; que le droit des Compagnies, limité aux produits des chemins

de fer et distinct de la propriété de ces chemins, ne participait en rien de la nature immobilière de cette propriété ; que la jouissance des Compagnies, quelles qu'en fussent Timportance et la durée, n'avait jamais les caractères d'un usufruit, d'une cmphytéose ou d'un droit analogue, comportant un démembrement de la propriété publique, contraire aux principes qui en assurent la conservation et l'intégrité ; qu'ainsi, à quelque point de vue qu'on se plaçât, les droits des Compagnies sur les chemins de fer étaient purement mobiliers.

La Cour suprême a statué suivant le même principe le 20 février 1865 (Rolland), en refusant de donner eifet à une hypothèque consentie par le concessionnaire d'un pont à péage. L'un des considérants de l'arrêt est

ainsi libellé: « Attendu que le sieur a été, moyennant une subvention

« qui lui a été accordée par l'État et un droit de péage qui lui a été con-

« cédé , déclaré adjudicataire des travaux à faire pour la continuation

«f et l'achèvement du pont suspendu deRoquemaure ; que ce péage est

« une redevance qui peut être exigée de ceux qui usent du passage; qu'il K n'a les caractères, ni d'un droit d'usufruit ou d'emphytéose, ni d'aucun •f autre droit réel emportant démembrement de la propriété ; que c'est un

« droit purement mobilier, à raison duquel le sieur n'a pu donnera ses

«r créanciers hypothèque sur le pont de Roquemaure, qui, non seulement « ne lui appartenait pas, mais qui n'était pas même susceptible d'appro-

« priation privée »

Le 5 novembre 1867 (Clertan), tout en reconnaissant qualité aux Compagnies pour exercer lès actions possessoires, la Cour régulatrice a de nouveau établi « que ces sociétés n'étaient pas propriétaires des voies qui « leur étaient concédées. »

Elle a encore proclamé la domanialité publique des chemins de fer dans trois arrêts du 5 décembre 1882 (Faillite des tramways de Paris- Sèvrès-Versailles c. Tarbé des Sablons et autres), du 11 février 188'i. (Constantin c. Banque franco-hollandaise) etdu 20 juillet 1886(C'« d'Estrée- Blancbe c. Administration de l'enregistrement). Dans ce dernier arrêt notamment, elle a déclaré une fois de plus « que les concessionnaires ne c peuvent avoir sur les chemins de fer qu'un droit d'exploitation et de 0 jouissance purement mobilier ; que ce droit, limité aux produits desdits «r chemins et distinct de la propriété, ne participe en rien de la nature c< immobilière de cette propriété » ; en conséquence elle a jugé que la

vente d'une concession n'était pas soumise à la formalité delà transcription. Nous ne multiplierons pas davantage ces citations. Elles suffisent amplement à prouver que la jurisprudence concorde avec la doctrine pour reconnaître la domanialité publi(}ue des voies de communication affectées à l'usage du public (qu'elles soient construites ou concédées) et particulièrement des chemins de fer. Le droit des concessionnaires est un droit purement mobilier, qui n'est assimilable ni à l'usufruit, ni à l'emphytéose, et qui n'est pas susceptible d'hypothèque.

La plupart des textes que nous avons relatés, sinon tous, sont relatifs à des concessions temporaires. En serait-il de même pour des concessions perpétuelles? La question n'a pas grand intérêt pratique, puisque toutes nos voies ferrées sont concédées pour un temps déterminé. Nous avons rappelé un arrêt du Conseil d'État du 22 mars. 1851, qui classait le canal du Midi dans le domaine public, malgré Ja perpétuité de sa concession; mais M. Aucoc énumore un grand nombre d'arrêts du Conseil et d'arrêts de la Cour de cassation, qui sont d'une date postérieure et qui ont reconnu le droit de propriété des concessionnaires pour des canaux concédés à perpétuité (canal du Midi, canal du Lez, canal de Givors, etc.). Il convient toutefois d'observer que ces concessions sont toutes antérieures à 1789. En ce qui nous concerne, nous ne ferions aucune distinction entre leschcmiiis de fer concédés à perpétuité et les chemins de fer concédés pour un temps limité : dans un cas comme dans l'autre, le concessionnaire n'aurait qu'un droit mobilier ; la durée de sat jouissance ne pourrait influer sur le caractère de la chose, en changer la destination, lui donner une disponibilité dont elle n'est pas susceptible.

7. Examen des objections faites à la domanialité publique des chemins de fer. — Un certain nombre d'arguments ont été développés à rencontre de la domanialité publique des chemins de fer. Parmi ces arguments^ il en est qui ne résistent pas à un examen même superficiel. Nous ne retiendrons que les plus importants : ils peuvent se résumer ainsi :

1° Après avoir nié le droit de propriété pour les concessionnaires, le Conseil d'État et la Cour de cassation ont été amenés à se contredire dans d'autres arrêts relatifs aux canaux. C'est ainsi qu'une décision du Conseil d'État du21 juillet 1870, intervenue àl'occasion d'un litige entre l'État et la ville do Chàlons-sur-Marne au sujet de la domanialité du canal Louis XII, a rejeté la prétention de l'État, en considérant « qu'aucune disposition « législative n'avait compris les canaux navigables au nombre des biens qui (( font nécessairement partie du domaine, à titre de propriété nationale,

DU DROIT CONFÉRÉ Ai:X CONCESSIONNAIRES 125

« et ne fait obstacle à ce que les canaux établis par des particuliers ou des « comniunes demeurent leur propriété, alors même qu'ils auraient été « dès leur origine ou seraient devenus postérieurement navigables ».

Nous avons déjà fait remarquer que les arrêts du Conseil d'État et de la Cour de cassation reconnaissant un droit de propriété aux concessionnaires portaient tous sur des canaux établis ou autorisés avant 1789, sans réserve de retour àTÉtat. En ce qui concerne spécialement la décision du 21 juillet 1870, la question qui se débattait en fait était celle de savoir si le canal Louis XII faisait partie du domaine public national ou du domaine public communal de la ville de Cliàlons-sur-Marne : or, rien ne s^oppose à ce que, dans certaines circonstances, un canal, même navigable, appartienne au domaine public communal tout comme un chemin de fer d'intérêt local. Au fond, le Conseil d'État a parfaitement jugé, en décidant que les droits prétendus par la ville devaient être avant tout examinés par l'autorité compétente. Rien ne s'oppose même à ce qu'un particulier établisse, dans des cas déterminés et pour son usage personnel, un canal navigable, sans avoir à recourir aux pouvoirs sociaux, et par consé-

queut à ce qu'il puisse en conserver la propriété et la libre disposition : tel serait, par exemple, le cas d'un embranchement reliant une mine ou une usine à une voie navigable voisine. Ainsi, même en la forme et sauf quelques expressions impropres, larrêtdu 21 juillet 1870 n'a pas la portée qu'on lui a attribuée, surtout si l'on remarque qu'il s'agissait d'un canal établi vers l'an 1500 aux frais de la ville et sur des terrains lui appartenant.

2* La Cour de cassation a été conduite elle-même à reconnaître aux Compagnies la capacité pour exercer les actions possessoires (5 novembre 1867, Compagnie.de Lyon).

Gela est vrai. Mais il faut recourir aux considérants de l'arrêt. Ils'agissait d'une complainte intentée par la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée. Le défendeur avait soutenu que la Compagnie n'avait pas Vanimus domini, élément indispensable de la possession civile. Le tribunal de Lons-le-Saulnier avait écarté la fin de non-recevoir, en assimilant la Compagnie à un mandataire de l'État. La Cour de cassation repoussa le théorie du mandat^ mais admit que (c si les Compagnies n'étaient pas propriétai- «r res des voies qui leur avaient été concédées, elles avaient cependant •r reçu de l'État le di'oit de les exploiter à leur profit et qu'elles étaient if chargées de veiller, sous leur propre responsabilité, à la conservation de « tout ce qui formait l'objet de leur concession ; que ce droit et cette « obligation impliquaient le pouvoir d'exercer les actions possessoires, « qui étaient essentiellement des actes conservatoires et d'administration ;

« que l'exercice de ces actions pouvait seul garantir TÉtat, comme pro-

e priétaire ; que les lois de concession et les actes qui les complètent

« n'avaient pu vouloir imposer à l'État la charge d'exercer lui-même les

« actions possessoires ; que l'État serait, en effet, dans l'impossibilité

« d'apprécier la nécessité ou l'opportunité de ces actions... ; que d'ailleurs

« si la possession de la Compagnie était précaire par rapport à l'État, elle

« était manifestement pure de ce vice à l'égard de X... qui n'était qu'un

(( tiers relativement à la Compagnie ».

3° La loi de 18iS vise exclusivement les chemins de fer construits ou concédés par l'État; aucun texte législatif n'interdit d'établir un chemin de for qui soit une propriété de droit commun. Nous nous expliquerons dans un instant à ce sujet.

4° Un projet de loi élaboré par le Conseil d'État en 1850 et adopté par la Commission de l'Assemblée législative comprenait parmi les biens susceptibles d'hypothèque les concessions de chemins de fer

faites depuis vingt ans au plus.

Le fait est exact, mais le projet de loi n'a pas abouti.

5** La loi du 11 juillet 1866 relative à l'amortissement, abrogée par la loi de finances du 16 septembre 1871, affectait à la caisse d'amortissement a la nue propriété des chemins de fer dont la jouissance avait été concédée « et devait faire retour à l'État ».

Cela est vrai et l'on doit reconnaître qu'il y avait une certaine impropriété d'expressions dans le texte. Mais il résulte des autres articles de la loi, des travaux préparatoires et de la discussion au Corps législatif, que le but réel du législateur était : l'' d'offrir aux créanciers de l'État le gage des revenus du réseau à l'expiration des concessions ; de faire en quelque sorte une réserve d'avenir à cet égard ; 2° d'attribuer à la caisse d'amortissement le produit de l'impôt sur les transports, la part du Trésor dans les bénéfices de l'exploitation, la rentrée des avances faites au titre de la garantie d'intérêt, tout en la chargeant en même temps du service de cette garantie. La loi n'avait nullement entendu donner les moyens de réaliser le gage, ni permettre aucune aliénation contraire au principe fondamental de la domanialité publique.

6° Diverses lois spéciales et la loi organique du 11 juin 1880 sur les chemins de fer d'intérêt local prévoient l'allocation d'indemnités aux départements, au cas d'incorporation dos lignes départementales dans le

réseau d'intérêt général. Cette disposition implique un droit de propriété pour les départements.

L'argument ne nous paraît pas solide. Le dédommagement éventuel, prévu au profit des départements, porte non pas sur la perte d'une propriété incompatible avec la domanialité publique, mais sur celle des bénéfices qui auraient pu être acquis à la caisse départementale^ soit par un partage du produit net, soit par les revenus du chemin après l'expiration de la concession. Du reste, Tindemnité n'est fixée ni par l'autorité judiciaire, ni par la juridiction administrative, mais par le Gouvernement en Conseil d'État; c'est une liquidation administrative et non contentieuse.

7** Le domaine public ne consiste qu'en un droit d'usage : une chose peut donc être afiTectée à l'usage du public, tout en restant propriété privée, et dépendre d'un patrimoine quelconque en même temps que du domaine public.

Il est incontestable que les choses classées dans le domaine public national ne sont la propriété de personne, pas plus de l'État que des particuliers. L'État n'en a que la garde et la surintendance. A l'inverse du domaine privé, elles sont frappées d'une indisponibilité absolue. Mais nous ne concevons pas comment la voie de communication peut se séparer de son affectation ; nous ne voyons pas comment l'argument peut se concilier avec les termes de l'article 538 du Code civil.

8. Observations sur les chemins de fer industriels et privés. — Les chemins de fer industriels, dont nous aurons à parler plus tard, font incontestablement partie du domaine public, dès qu'ils sont affectés à la circulation générale, alors même qu'ils n'auraient pas nécessité l'application de la loi du 3 mai 1841 et qu'ils n'auraient pas fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique. Car ils prennent alors le caractère de choses destinées à l'usage de tous; ils sont soumis à la loi de 1845; l'autorité compétente doit intervenir pour les autoriser et les concéder.

Il en est de même quand ces voies ferrées, sans être immédiatement affectées à la circulation générale, ont été déclarées d'utilité publiciue; cette déclaration a toujours élé subordonnée à l'établissement, au moins éventuel, d'un service public, qui seul peut la motiver et la justifier. (Cour de cassation, 20 juillet 1886, Compagnie d'Estrée-BIanche c. Administration de l'enregistrement.)

Doit-on faire à cet égard quelques réserves pour les chemins de fer miniers^ depuis la loi du 27 juillet 1880^ revisant celle du 21 avril 1810 sur les mines? On sait en eiïet que larticlc 44 de cette loi est ainsi conçu :

(( Un décret rendu en Conseil d'État peut déclarer d'utilité publique les.... « chemins de fer, modifiant le relief du sol, à exécuter dans l'intérieur du a périmètre, ainsi que.... les chemins de fer.... à exécuter en dehors du « périmètre. Les voies de communication créées en dehors du périmètre « pourront être affectées à l'usage du public, dans lès conditions établies « par le cahier des charges

(( Dans le cas prévu par le présent article, les dispositions de [a loi c( du 3 mai' 1841, relatives à la dépossession des terrains et au règlement « des indemnités, seront appliquées. »

Si le Gouvernement subordonne la déclaration d'utilité publique à l'établissement immédiat ou éventuel d'un service public, il ne peut y avoir aucun doute; le propriétaire de la mine devient un véritable concessionnaire dans les conditions que nous avons indiquées d'une manière générale pour les chemins de fer industriels.

Au contraire, si les travaux font l'objet d'une déclaration d'utilité publique pure et simple, sans conditions d'affectation au public, cette déclaration, étant exclusivement motivée par l'intérêt général de la bonne utilisation des richesses minérales, n'entraîne ni concession, ni incorporation au domaine public.

Quant aux chemins qui seraient créés sans déclaration d'utilité publique, qui ne seraient pas livrés à la circulation générale et qui, au contraire, seraient affectés au service exclusif de leur auteur, ils constitueraient manifestement une propriété privée.

9. Législation étrangère. — La législation étrangère repose en général sur des principes fort différents de la nôtre ; nous n'avons donc pas l'intention de nous y arrêter longuement.

En Belgique, comme en France, il a été jugé que les chemins de fer construits ou concédés par l'État font partie du domaine public, même quand, aux termes du cahier des charges, l'État doit être subrogé aux droits de la Société sur la propriété du terrain, lors de l'expiration de la concession. (Bruxelles, 2 mars 1850; Gand, 8 août 1836.)

En Angleterre, où les concessions sont perpétuelles, malgré l'exercice du droit d'expropriation, les concessionnaires sont investis d'un droit de propriété et peuvent hypothéquer le chemin de fer. (Voir notamment les art. 38 et suivants de l'acte 8 et 9 Victoria, chapitre XVI, 8 mai 1845, Companies clauses consolidation.) Cependant une loi du 20 avril 1867 a interdit de saisir le matériel.

Aux Etats-Unis d'Amérique, la situation est analogue. Les obligations, nominatives ou au porteur, sont habituellement émises avec des garanties

hypothécaires. L'hypothèque peut porter , soit sur la voie et le matériel fixe^ soit sur le matériel roulant, soit sur les concessions de ferres et sur les immeubles d'une Compagnie, soit sur son revenu. Toutefois l'autorité judiciaire, reculant devant les conséquences extrêmes du droit ainsi conféré aux créanciers des Compagnies et redoutant notamment les interruptions que la saisie d'une partie du matériel ou des installations pouvait provoquer dans l'exploitation, a généralement admis que la saisie devait être limitée aux revenus, jusqu'au jour où une décision nouvelle des tribunaux ordonnerait une saisie plus complète. Le fait de la vente du matériel roulant d'une Compagnie par autorité de justice, comme celle de 1874 pour les Compagnies de Cairo et Yincennes, doit être considéré comme exceptionnel.

En Allemagne y les voies ferrées con$tituent une propriété privée soumise aux règles du droit commun. Le Parlement a été saisi en 1879 d'un projet de loi sur les hypothèques ; il n'a pas encore été statué, à notre connaissance, sur ce projet de loir

Des hypothèques peuvent également être prises sur les chemins de fer en Autriche^ d'après la loi du 19 mai 1874 ; en Hongrie^ d'après la loi du 7 avril 1868 modifiée en 1881 ; en SuissCj d'après la loi du 24 juin 1874. Cette dernière loi exige l'autorisation du Conseil fédéral, qui a ainsi à apprécier l'utilité des emprunts et qui peut exercer une grande influence sur le régime financier et le cràdit des sociétés de chemins de fer. Les contestations soulevées à propos des prêts sur hypothèques sont de la compétence du tribunal fédéral ; c'est aussi un fonctionnaire fédéral qui est chargé de tenir le registre hypothécaire. Les créanciers hypothécaires n'ont pas le droit d'entraver l'exploitation, ni de s'opposer aux modifications qui pourraient y être apportées. Mais ils peuvent faire obstacle à la vente du chemin de fer, à l'aliénation d'une partie considérable du matériel d'exploitation, à la. fusion avec d'autres Compagnies.

Quant à la loi autrichienne du 19 mai 1874, elle a été moins prévoyante que la lot suisse pour sauvegarder l'intérêt public. Elle comporte à ce point de vue des lacunes d'autant plus regrettables que jusqu'alors les chemins de fer étaient considérés par le législateur autrichien comme hors du commerce et comme insusceptibles d'hypothèques.

En ftalie^ l'article 29 de la loi du 29 juillet 1879 institue sur les chemins de fer à construire par l'État, soit entièrement à ses frais, soit avec le concours des intéressés , une hypothèque légale sans aucune formalité d'inscription, pour la garantie des titres émis par la caisse instituée conformément à l'article 28, en vue de procurer les ressources nécessaires à l'État, aux provinces et aux communes.

En Espagne, les lois du 3 juin iSao et du 17 juillet 1856 ont autorisé en principe les Compagnies à donner en nantissement à leui*s préteurs les travaux et les recettes du chemin de fer. Les lois hypothécaires du 8 février 1861 et du 3 décembre 1869 ont mentionné les voies ferrées, concédées pour dix ans au moins^ parmi les biens qui peuvent être hypothéqués ; toutefois elles ont décidé que l'hypothèque grèverait exclusivement le droit appartenant au concessionnaire. Depuis, la loi du 30 novembre 1877 a explicitement rangé les chemins de fer dans les dépendances du domaine public.

Notons encore une loi suédoise du 18 octobre 1880 sur l'enregistrement^ l'hypothèque et la saisie des chemins de fer (1).

Le lecteur que la question intéressera voudra bien se reporter aux recueils de législation étrangère et y puiser les renseignements qu'il nous serait impossible de donner ici sans entrer dans des développements exagérés.

10. Observations sur le matériel roulant. — Si les concessionnaires n'ont pas de droit de propriété sur le chemin de fer, il en est tout autrement pour le matériel roulant et les objets mobiliers qui leur appartiennent et dont les conditions de reprise par l'État, en cas de rachat ou à l'expiration de la concession^ sont réglées par les cahiers des charges.

Le matériel roulant et les objets mobiliers seraient, le cas échéant, susceptibles d'être saisis.

Nous devons noter, à cette occasion, un arrêt de la Cour de cassation du 5 mai 1885 (Garretier c. Direction des chemins de fer d'Alsace-Lorraine et Compagnie de l'Est), déclarant insaisissable entre les mains de la Compagnie de l'Est en France le matériel des chemins d'Alsace-Lorraine, parce que ces chemins constituent une Administration publique ressortissant de la chancellerie de l'Empire allemand et sont exploités pour le compte de l'État : il est en effet de principe absolu, en droit, qu'il n'appartient pas à un créancier de l'État, même pour assurer l'exécution d'une condamnation judiciaire, de faire saisir enti*e les mains d'un tiers les deniers et autres objets qui sont la propriété de l'État. Cette règle doit recevoir son application, alors même que |le débiteur est un État étranger.

En Allemagne y une loi du 3 mai 1886 a déclaré insaisissable e: le (( matériel roulant des chemins de fer exploités pour le service public,

(1) Une loi antérieure de 1875 avait disposé : a Qu'aucune inscription ne pourrait être « prise sur un chemin de fer dont le sol aurait été acquis pour une plus ou moins grande « partie, en vertu des lois en vigueur sur Texpropriation pour cause d'utilité publique. »

« servant au transport des voyageurs et des marchandises », et étendu cette immunité au matériel des chemins de fer étrangers, à charge par ceux-ci de garantir la réciprocité au profit du matériel allemand.

En Angleterre, le matériel fixe et roulant est exempt de la saisie à partir du jour de la mise en exploitation.

En Autriche y un décret du 19 septembre 1886 a soustrait à la saisie le matériel roulant des chemins de fer étrangers, sous réserve de la réciprocité au profit du matériel autrichien.

Il n'existe pas de texte précis en Italie, Cependant Fauteur de l'exposé des motifs de la loi allemande du 3 mai 1886 a exprimé Topinion que l'interdiction de la saisie par des créanciers privés résultait implicitement des conventions de 1884, qui ont affecté le matériel roulant à la garantie de l'État pour lexécution des obligations contractées par les Compagnies.