SUBVENTIONS EN TRAVAUX

i. Exécution de l'infrastructure par l'État et à son compte (système de la loi du 11 juin 1842).— a. Origine et mérites de ce système. — L'analogie des travaux remboursables avec les prêts du Trésor devrait nous conduire à exposer ici ce qui y est relatif. Cependant, comme les premières applications de cette forme de subside n'ont pas élé préméditées et n'ont été décidées qu'à posteriori, après l'exécution partielle de diverses lignes et pa.* suite d'un revirement dans les tendances des Pouvoirs publics en matière de concessions, il sera plus simple d'étudier avant tout le système dit de o la loi de 1842 ».

Dès i8*i9, à l'occasion des débats auxquels donna lieu la loi du 9 août 1839 sur la modification des cahiers dos charges des concessions antérieures, un député, M. Gaugnier, conseilla de venir en aide aux Gompagnies en construisant la plate-forme des voies ferrées et demanda au Gouvernement d'étudier et de présenter un programme conçu sur cette base.

La Commission extraparlemenlaire de 1839 indiqua également ceîte combinaison comme susceptible d'être utilement appliquée dans un certain* nombre de cas.

Le 15 juillet 1840, le législateur autorisa le Gouvernement à pourvoir à la construction du chemin de Montpellier à Nimes et des chemins de Lille et de Valericiennes à la frontière de Belgique ; mais cette autorisation, néces§ilée par l'impossibiUté d'une concession à brève échéance, ne prévoyait pas les mesures définitives à prendre et ne dérivait pas d'un système arrêté dans l'esprit de l'Administration et des Chambres.

La loi mémorable du 11 juin 1842 est le premier acte qui ait inauguré l'intervention de l'État dans l'œuvre des chemins de fer par l'exécution partielle des travaux.

La Franco s'était laissé devancer par plusieurs nations voisines, et l'opinion publique rpanifestait hautement ses inquiétudes et ses impatiences pour ce retard, qui menaçait de compromettre les intérêts vitaux du pays. Comprenant la nécessité de sortir enfin de l'ère des discussions stériles et de prendre des résolutions énergiques, le Ministre des travaux publics déposa sur le bureau de la Chambre des députés un projet de loi, qui comportait la construction de cinq lignes maîtresses : celles de Paris à la frontière de Belgique, au littoral de la Manche, à Marseille et à Cette, à Nantes

DU CONCOURS FINANCIER DE L'ÉTAT 2i5

et à Bordeaux (non compris la ligne de Paris au Havre déjà concédée jusqu'à Houen et dont le prolongement semblait devoir être construit par la ^ùmG Compagnie).

O 'après ce projet de loi, l'État devait établir à ses frais Tinfrastruclufo et laisser à Texploitant la charge de la superstructure et da matériel

A 1<M. suite d*une étude et de débats approfondis devant les deux Chambre.'?, J<î^ propositions du Gouvernement furent adoptées sauf quelques 'Dod//i<^ étions et consacrées par la loi du 11 juin 1842, dont il importe de ^procJ tm îre le texte par extrait :

^f -rVx-t. 2. — L'exécution des grandes lignes de chemins de fer défi- ^^ nie^ ^>ar Tarticle précédent aura lieu par le concours de TÉtat, des ^< dé{^^«Ttemenls traversés et des communes intéressées, de Tindustrie « priv^^S^ , dans les proportions et suivant les formes établies par les arti- « des <zi i -après. Néanmoins, ces lignes pourront être concédées en totalité « ou C3«r^ partie à l'industrie privée, en vertu de lois spéciales et aux con- « diti o:» ^ s qui seront alors déterminées.

^^■^-** t. 3. — Les indemnités dues pour les terrains et bâtiments dont « Iœ<^ ^^a j)ation sera nécessaire à rétablissement des chemins de fer et de « leuj[»2S. dépendances seront avancées par FÉtat et remboursées à TÉtat, « jus< j %j^ ^à concurrence des deux tiers, par les départements et les com-

^^ ï 1 n'y aura pas lieu à indemnité pour l'occupation des terrains ou « bàtî rï::x<3nts apppartenant à l'État.

^^ *— ^^ Gouvernement pourra accepter les subventions qui lui seraient « ouL-^K^t^^s par les localités ou les particuliers, soit en terrains, soit en

^^ -^**E. 4. — Dans chaque département, le Conseil général délibérera : (( 1" s.^:^ ^^ \.^ pj^j.^ qyi ggj^ n^jgg à la charge du département dans les deux <i tici*s5. -^es indemnités et sur les ressources extraordinaires au moyen desj

(r tju^n^^^ gjjg gçj,j^ remboursée, en cas d'insuffisance des centimes facul-

« a t f^ ^ 2o sur la désignation des communes intéressées et sur la part à

^ *"F* f^<:>rter par chacune d'elles , en raison de son intérêt et de ses res-

■^^-^^s financières. — Cette délibération sera soumise à l'approbation

**- loi.

"*^^*t. 5. — Le tiers restant des indemnités de terrains et bâtiments, « les ^^xrassements, les ouvrages d'art et stations, seront pavés sur les << foi^ci^ de l'État.

^^ -^i^l. 6. — La voie de fer y compris la fourniture du sable, le * ^^^^«riel et les frais d'exploitation, les frais d'entretien et de réparation Il 13

226 TRAITÉ DES CHKMINS DK FER

(( du cliemin, de ses dépendances et de son matériel, resteront à la charge (( des Compagnies auxquelles Texploitation du chemin sera donnée à bail.

(( Ce bail réglera la durée et les conditions de Texploitation , ainsi que « le tarif des droits à percevoir sur le parcours; il sera passé provisoirece ment- par le Ministre des travaux publics, et définitivement approuvé « par une loi.

« Art. 7. — A Texpiration du bail, la valeur de la voie de fer et du « matériel sera remboursée, à dire d'experts, à la Compagnie, par celle qui (( lui succédera ou par l'État. »

Ainsi, en laissant de côté le concours des localités sur lequel nous reviendrons plus tard, le système de la loi de 18^2 pouvait se définir aiusi :

— livraison de la plate-forme par TÉtat;

— établissement de la superstructure et fourniture du matériel roulant par la Compagnie exploitante.

Les raisons qui firent prévaloir cette combinaison sont développées avec beaucoup de précision dans les procès-verbaux de la Commission extraparlementairede 1839, dans l'exposé des motifs présenté à la Chambre des députés et dans le remarquable rapport de M. Dufaure. Voici comment elles peuvent se résumer :

1" La partie réellement aléatoire des travaux de chemins de fer consiste dans l'expropriation des terrains et l'exécution des terrassements et des ouvrages d'art. C'est là qu'un concessionnaire peut éprouver les plus graves mécomptes, soit par suite des écarts du jury, soit encore par suite de difficultés inattendues dans les déblais et les remblais et dans la fondation des ouvrages d'art.

Au contraire, le ballastage, la fourniture et la pose de la voie, de même que l'acquisition du matériel roulant, ne laissent que peu de place à l'imprévu; il est facile d'en estimer par avance le prix de revient, sans courir Je risque de s'écarter beaucoup de la réalité.

L'industrie privée, dégagée de Taléa de l'infrastructure, devait, d'après les auteurs de la loi du li juin 1842, être mise à même de mieux apprécier les charges des entreprises de chemins de fer, rechercher davantage ces entreprises, faire des conditions plus favorables à l'intérêt public et recueillir plus facilement les capitaux nécessaires.

2* L'avenir des chemins de fer était encore enveloppé de trop d'incertitudes et d'impré visions, l'initiative et l'esprit d'association n'étaient pas encore assez développés, pour que des concessionnaires consentissent à assumer tout le poids de la construction des lignes, même les plus importantes.

DU CONCOURS KlNAxNClER DE L'ÉTAT ±'27

f \ ^^'aulre part, la situation financière de TÉtat ne lui permettait pas de v ^Tire à sou compte la totalité des dépenses, ^^^-e système de la loi de 1842 avait Tavautage de tenir un juste milieu

^ les deux systèmes absolus et inapplicables de l'exécution intégrale ^'Élat ou par rindustrie privée, de répartir équitablement les dépenses, ^^socier dans de sages limites Taction gouvernementale et l'action industrielle. L'État serait d'ailleurs dédommagé de ses sacrifices par les avantages de toute nature que l'ouverture du chemin de fer à la circulation procurerait au public, par l'accroissement delà richesse publique, pnr raugmcntation du rendement des impôts directs et indirects.

3« Les taxes à percevoir sur les voyageui*s et les marchandises se composent de deux éléments bien distincts, à savoir : le péage, correspondant à l'intérêt et à l'amortissement des frais de premier établissement, et la taxe de transport proprement dite, correspondant aux frais d'exploitation.

La réduction du premier de ces éléments devait permettre une diminution des taxes.

4" Les dépenses de construction des chemins de fer sont extrêmement variables avec la topographie et la nature du sol dans la région o\i ils sont établis. Telle ligne située en pays plat peut coûter trois ou quatre fois moins qu'une autre ligne située en montagne. La difiérence porte à peu près exclusivement sur l'infrastructure ; le tracé et le profil de la voie ne peuvent exercer qu'une influence insignifiante sur le coût de la superstructure.

L'élément le plus variable des taxes de transport est donc l'élément afférent à l'établissement de la plate-forme. En l'éliminant des charges imposées au concessionnaire, les Pouvoii*s publics pensaient faciliter Tuniformisation des tarifs sur les diverses parties du territoire.

5* Les Compagnies, ayant à immobiliser des sommes moins considérables, devaient contracter pour un délai beaucoup moins long. La brièveté des baux devait par suite permettre à l'État de reprendre possession des chemins de fer à de courts intervalles et d'introduire dans les tarifs les modifications nécessitées par l'expérience, par les progrès des temps et par les besoins du commerce.

Les adversaires du système lui ont adressé les reproches suivants : !• Lorsque l'exécution de l'infrastructure et celle de la superstructure sont réunies dans les mêmes mains, le concessionnaire peut utiliser pour les terrassements les rails et les machines qui serviront plus tard à l'exploitation.

Cette utilisation, qui se prête à une construction économique, devient

impossible avec la combinaison consacrée par la loi du il juin 18i2.

2° Une Compagnie chargée de la totalité des travaux peut aménager ses chantiers de manière à livrer progressivement la ligne par sections, faire profiter le public de ces ouvertures successives et en bénéficier elle-même pour les transports de service destinés aux sections en construction.

La séparation en deux entreprises distinctes rend cet aménagement beaucoup plus difficile.

3^ Le concessionnaire est bien plus à même que TÉtat d'adapter le tracé aux nécessités ultérieures de Texploitation, d'harmoniser la structure de l'outil avec la nature et l'importance des services qu'il sera appelé à rendre.

4** L'État a un personnel moins expérimenté, construit plus chèrement et plus lentement, doit obéir à un formalisme rigoureux auquel les Compagnies peuvent se soustraire.

5** Lorsqu'il remet l'infrastructure au concessionnaire, il est astreint à des vérifications contradictoires et à un véritable contrôle, susceptible de porter atteinte à son autorité et à son prestige. Les rôles naturels sont renversés. Au lieu de rester dans ses attributions de puissance publique, au lieu d'exercer les fonctions de haute surveillance dont il ne devrait jamais se départir, l'État devient en quelque sorte l'entrepreneur de la Compagnie; au lieu de prescrire et de régler les conditions d'exécution, il en est réduit à solliciter l'acceptation et la réception de ses travaux.

6° U peut être recherché pendant de longues années, pour les accidents dus à des vices cachés que le concussionnaire n'aurait pas pu découvrir lors de la remise, par exemple pour des tassements imprévus dans des remblais de mauvaise qualité, pour des éboulements dans des talus mal protégés ou mal revêtus, pour des affaissements dans des ouvrages d'art mal fondés ou mal construits.

En tout cas, il est exposé à voir la Compagnie formuler, à l'époque de la réception, des réserves qui le tiennent sous le coup de revendications et de répétitions onéreuses pour l'avenir.

Tels ont été les princrpaux griefs allégués, soit dans le cours de la discussion de la loi de 1842, soit plus tard, pour combattre un système dont les faits ont cependant démontré la sagesse et la fécondité, et qui a si puissamment contribué à l'œuvre de la création du réseau national.

De ces griefs, le premier est depuis longtemps jugé et condamné. En pratique, les Compagnies se gardent bien d'employer à la construction de la plate-forme les rails et les machines qui doivent servir ultérieurement à l'exploitation. Elles y afTectent un matériel spécial ou tout au moins un matériel de rebut.

second grief n'a gurre pins de portée que le premier. La répartition des "•: «•stvaux entre TÉtat et le concessionnaire n'empêche nullement d'organis(?*:r' les chantiers de manière à ouvrir progressivement les sections suscept m 1:>1 es d'être utilement mises en exploitation avant Tachèvement complet d^ la ligne.

E^<r>«js nous sommes déjà expliqué sur le troisième grier(voir tome ^'^ page?- ^^89). La construction des chemins de fer n'offre pas les difficultés et n'ex. i^sr^ pas l'initiation que l'on supposait au début. Au surplus, les conditions ^essentielles du tracé sont déterminées par les actes deconcession, et les f> ■T'<:>jets de détails sont communiqués pour observations aux Compagnies, com k:k^^^ nous le verrons par la suite.

^5'c:^mjsne reviendrons pas sur les attaques dirigées contre l'Administration ^ m>:H sujet de l'inexpérience de son personnel, de sa lenteur, de son défau t <ie méthode, de son exagération des dépenses. C'est là un côté de la ques.* ion auquel nous avons consacré de longs développements (tome l'\ pag€3 -i~2etsuivantes),en traitant de l'exécution par l'État ou par les Compagnies^ . E^ lecteur voudra bien se reporter à cette partie de notre public^ition . C^^^^nt aux deux derniers griefs, ils n'ont pas non plus grande valeur, dumoiiis en ce qui touche la prétendue interversion des rôles naturels de VEla t. ^t de la Compagnie et à l'affaiblissement de l'autorité de l'Adminisirallowi . Toutes les fois que l'État conclut un marché, de quelque nature que ci^ soit, il doit se résigner à subir le sort de tout contracUmt, se soumett-ir^ à toutes les vérifications nécessaires pour constater que les clauses du co» trat ont été bien et dûment observées de part et d'autre. Avec le som ciomsciencieux et la parfaite loyauté que TAdministratiou apporte à lexfc^o nation de ses engagements, elle n'a rien à redouter de cette surveillana^ ir^ciproque qui ne peut au contraire que tourner à son honneur, sans ï^roais porter atteinte à son influence et à son prestige.

sentiment des Compagnies sur le mérite de la loi de 1842, à l'épo- ^^^ oCa elle est intervenue, est unanime. Cette unanimité ne s'est pas niairitoi3ue pour la continuation du système. Cependant la Compagnie du

'^ ^ ^^"^a pas varié. Nous avons fait connaître (tome P', page 487) lavis très ^^

^^^tegorique exprimé par M. Surell, directeur de la Compagnie, dans

""^ ïic^lc insérée aux. Annales des Ponts et Chaussées, 1868, 2* semetre; on

^^••ouve la confirmation dans les procès-verbaux de l'enquête sénato-

ïiai#^ M-s

^e 1876-1878. La Compagnie du Midi a toujours eu une conviction

^!/****^®^ cet égard, «[u'elle a invariablement demandé l'exécution par

f^^ cle l'infrastructure des lignes dont elle était concessionnaire, alors

*^^^e qu'elle devait supporter la dépense des travaux.

^^ lecteur trouvera, tome l""", page 487, l'analyse des raisons (jui ont dé-

terminé cette Société à se décharger sur TAdministration du soin d'établir la plate- forme ; elles se résument ainsi :

Frais généraux moindres pour TAdministration que pour la Compagnie, qui est obligée de créer de toutes pièces un personnel spécial et de le rémunérer plus largement;

Simplicité et rapidité plus grandes dans la présentation et Texamen des projets;

Facilités pour les modifications à apporter en cours d'exécution aux projets approuvés;

Exigences moindres de la part des populations;

Dépense moindre pour les acquisitions de terrains;

Avantages de la juridiction administrative pour juger les contestations avec les entrepreneurs ;

Situation plus favorable au point de vue du compte de premier établissement, qui n'est pas chargé des intérêts pendant la construction.

Quelques réserves que Ton ait à formuler sur plusieurs de ces arguments et notamment sur le dernier, qui pourrait se retourner contre la doctrine de la Compagnie du Midi si la situation financière commandait de décharger le présent sauf à charger l'avenir, il n'en est pas moins intéressant d'enregistrer cet hommage rendu à l'intervention de l'État et à l'œuvre du législateur de 1842.

Avant de passer aux applications du système que nous venons de définir, il importe de faire observer que l'une des dispositions de la loi du i\ juin 1842 n'a jamais été mise en vigueur : c'est celle de l'article 7 qui prévoyait le remboursement de la voie de fer à l'expiration du bail.

b. Applications du système de l\ loi du 11 juin 1842. — Les applications du svstème de la loi du 11 juin 1842 ont été extrêmement nombreuses. Nous citerons notamment les suivantes :

— Loi du 26 juillet 1844. — Établissement du chemin d'Orléans àVierzon, avec prolongement sur Bourges et la rive droite de TAllier, et sur Chateauroux.

— Loi du 2fi juillet 1844. — Établissement du chemin d'Orléans à Bordeaux.

— I^i du 19 juillet i8io. — Établissement des chemins de Tours à Nantes et de Tours à Bordeaux.

— Loi du 21 juin 18i6. — Établissement du chemin de Versailles à Rennes, avec embranchements du Mans sur Caen et de Chartres sur Alençon.

— Loi du 4 décembre 1848. — Établissement de l'embranchement de Nevcrs.

nu CONCOURS FINANCIER DE L'ÉTAT 231

~ Loi du 13 mai 1851. — Établissement du chemin de Chartres à Rennes.

— Décrets du 11 juin 1859 (conventions avec la Compagnie de l'Ouest et la Compagnie du Midi). — Établissement des lignes de Rennes à Brest, de Toulouse à Bayonne, avec embranchement sur Bagnères-de-Bigorre, et de Perpignan à Port-Vendres,

— Décret du 11 juin 1863 (convention avec la Compagnie du Midi). — Établissement des chemins de Toulouse à Auch, deMontréjeau à Bagnères- (le-Luchon et de Lourdes à Pierrefitte.

— Décret du 18 juillet 1865 (convention avec la Compagnie de FOuest). — Établissement du chemin de ceinture de Paris (rive gauche).

— Décret du 26 juillet 1868 (convention avec la Compagnie d'Orléans). — Établissement du chemin de Bergerac à Libourne.

— Décret du 10 août 1868 (convention avec la Compagnie du Midi) et loi (li}^23 mars 1874. — Établissement des lignes de Foii à Tarascon, de Mende à Séverac et Marvejols, de Port-Sainte-Marie à Condom, de Pau à Oloron, de Mazamet à Bédarieux, de Marvejols à Neussargues, de Port- Vendres à la frontière d'Espagne, de Carcassonne à Quillan et de Millau à Rodez.

— Décret du 28 avril 1869 (convention avec la Compagnie de Paris-Lyon- Méditerranée). — Établissement des lignes de Vichy à Thiers, de Thiers à Ambert, d'Annemasse à Annecy et d'Annemasse à la frontière suisse.

— Décret du 22 mai 1869 (convention avec la Compagnie du Nord). — Établissement des chemins d'Arras à Étaples, de Béthune à Abbeville et de Luzarches à la ligne de Saint-Denis à Pontoise.

— Loi du 3 juillet 1875 (convention avec la Compagnie de P.-L.-M.). — Établissement de la ligne de Crest à Aspres-les-Yeynes. \

— Loi du 14 décembre 1875 (convention avec la Compagnie du Midi). — Établissement des chemins de Marmande à Casteijaloux, de Condom à Riscle, de Montauban à Saint-Sulpice, de Saint-Sulpice à Castres, de Puyoo à Saint-Palais, de Tarascon-sur-Ariège à Ax.

— Loi du 20 novembre 1883 (convention avec la Compagnie du Midi).—

Établissement des lignes de Mende au chemin d'Alais à Brioude, de Tour-

nemire au Vigan, de Carmaux à Rodez, d'Elne à Arles-sur- Tech, de

Prades à Olelte, de Mon[-de-Marsan à Saint-Sever, d'Albi à Sainte-AiTri-

que, de Lavelanet à Bram, de Dax à Saint-Sever, deBayonne à Saint^ean-

Pied-de-Port, avec embranchement sur Saint-Étienne-de-Baïgorry , de

Saint-Martin-Autevielle à Mauléon, de Castelsarrasin à Beaumont-de-

Umagne, de Nérac à Mont-de-Marsan, de Pamiers à Limoux, de Quillan

ÀRivesaltes, deBazasà Eauze, de Lannemezan à Arreau,de Saint-Girons à

Foix, d'Eauzo à Âuch, de Beaumont de Lomagne à Gimont, de Carmaux à Yindrac. Établissement de la ligne d-e ceinture de Toulouse et de la ligne de jonction, à Bordeaux, des chemins de fer du Midi et du Médoc.

L'État s'est en outre réservé, dans certaines conventions, la faculté de substituer au paiement des subventions que stipulaient ces contrats l'exécution de rinfrastructure des lignes correspondantes. On peut citer comme exemples la convention du 26 juillet 1868 avec la Compagnie d'Orléans, approuvée par décret du même jour, et la convention du 18 juillet i8G8 avec la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée, approuvée par décret du 28 avril 1869.