C, DÉFINITION DES TRAVAUX D'INFRASTRUCTURE, POUR L APPLICATION DU

SYSTÈME DE LA LOI DU U JUIN 1842. — L'article 5 de la loi du 11 juin 1842 énumérait, comme appartenant à Texécution de rinfrastructure, les acqul~ sitions de terrains, les terrassements, les ouvrages d'art et les station!?.

Jusqu'en 1848, le cahier des charges y rangeait « les terrains, les terce rassements, les ouvrages d'art, les stations, ateliers et maisons de garde ».

Le cahier des charges annexé au décret du 13 mai 1851 pour la ligne de Chartres à Rennes n'y comprenait plus que « les terrassements, les (c ouvrages d'art et les maisons de garde ».

D'après les contrats ultérieurs et notamment d'après le cahier des charges supplémentaire annexé aux conventions de 1859, 1863 ou 1868, 1 État doit (( livrer les terrains, terrassements et ouvrages d'art du che- (( min de fer et de ses stations, ainsi que les maisons de garde des passages (( à niveau )>.

La Compagnie conserve tous les autres travaux, y compris la construction des bâtiments des stations. Voici d'ailleurs comment sont définies les charges du concessionnaire : (c La Compagnie exécutera à ses frais les « travaux de toute nature relatifs à l'établissement des gares, stations et (( ateliers, sauf, toutefois, les terrassements et les ouvrages d art qui lui « seront livrés par l'État.

« Elle fournira et posera à ses frais le ballast, la voie de fer et tous ses « accessoires. Elle fournira les machines locomotives, les voitures de « voyageurs, les wagons de marchandises, les pompes et réservoirs d'eau « pour l'alimentation des machines, l'outillage des ateliers de réparation « et, en général, tout le matériel de transport, de chargement et de (c déchargement nécessaii*e à l'exploitation.

« Elle établira à ses frais les clôtures nécessaires pour séparer le olie- « min de fer des propriétés riveraines et pour assurer la sûreté de la {{ circulation.

D[J CONCOURS FINANCIER DE l/ÉTAT 233

« ^Jc5 sont pas comprises daos les clôtures mises à la charge de la Com- « pagn î^ les barrières des passages à niveau^ lesquelles seront exécutées Ki par l*Klatet à ses frais.

« J^ l^égarddu ballast, il pourra, du consentement mutuel de l'État et (1 delà. Compagnie, être fourni et posé par TÂdministration, et, dans ce « cas, lî^ Compagnie tiendra compte à l'État de la différence entre la « dép^inse réelle faite par lui et celle que lui aurait imposée le simple éta- (( bliss^irxient des terrassements sans le ballast {i). »

Un^ cïireulaire du Ministre dos travaux publics a réparti ainsi qu'il suit leîsi travaux entre l'infrastructure et la superstructure: V Infrast-Tucture : acquisitions de terrains; terrassements; ouvrages d'art;

maisons de gardes et do cantonniers ; passages à niveau, pavages, barrières ; 2* Sufxi^i^structure : ballast, supports, traverses, rails; pose de la voie; clôtures de toute espèce, sous réserve d'exceptions dans des cas spéciaux qui seront justices; constructions de toute nature se rattachant à l'exploitation, bâtiments de gares, ateliers, etc.; télégraphe, signaux, poteaux kilométriques. Ia <ïoiivention avec la Compagnie du Midi, approuvée par la loi du 20 novem l>t«e 1883, porte que « l'État exécutera les travaux d'infrastructure, « cest.^^jjpç j^g acquisitions de terrains, les terrassements et les .ouvrages ft dart des chemins et de leurs stations, ainsi que les maisons de garde et « les l>îiirrières des passages à niveau. » Elle a donc maintenu les dispositions U ^ ^^Yi\ev des charges supplémentaire de 1859-1863-1868.

OBLIGATIONS DE l'ÉTAT POUR L'ÉTUDE DES PROJETS. — Jusqu'eU 1848,

les cati î^yg ^jgg charges contenaient les clauses suivantes : « Les projets des ^ Mti nràents des stations et ateliers ne seront arrêtés par le Ministre qu a- * P^^^s cjue la Compagnie aura été entendue » ; et « les plans et profils de

« tottto sorte, tant de la ligne que des gares, stations et ateliers, seront <( ^<^|^rn uniques à la Compagnie sur sa demande, et elle sera admise à « P^^^^or^ier ses observations. »

<^î%hier des charges supplémentaire actuellement en vigueur dispose

^ ^**^«ntque « les projets relatifs à l'emplacement et à l'étendue des

***tis seront communiqués à la Compagnie avant d'être définitivement

yt,*55 par le Ministre ». Cependant la convention avec la Compagnie

*^ ■ > approuvée par la loi du 20 novembre 1883, porte : « Les projets

. ^ ^-^Itc disposition a pour objet de laciliter rutilisalion du ballast que les fouilles ^^^semeitts nieUraieiit à découvert.

23i TRAITE DRS CHEMINS DE FER

(( de tracé et les projets de détail des ouvrages d'art seront communiqués « à la Compagnie avant d'être définitivement arrêtés par le Ministre. Il en « sera de même des projets relatifs à remplacement et à l'étendue des (( stations (art. 7). »

Depuis les conventions de 1883, l'Administration supérieure a admis la communication aux Compagnies des pièces suivantes : 1** Avant-projets : a. Pièces du dossier réglementaire, à l'exception du rapport;

b. Note justifiant, le cas échéant, les dérogations au cahier des

charges, en ce qui concerne les rayons des cx)urbes et les déclivités du profil en long ;

c. Note rendant compte, le cas échéant, des variantes étudiées et justifiant l'adoption du tracé proposé définitivement.

2" Projets de tracé et de terrassements : a. Pièces du dossier réglementaire, y compris lesplansdes dispositions généralesdes stations, mais non compris l'avant-métré, les bases d'estimation et le rapport ; b. Note justifiant, le cas échéant, les dérogations au cahier des charges ou aux dispositions de l'avant-projet, en ce qui concerne les ravons et les déclivités.

3" Projeljs de détail des passages à niveau : plan d'ensemble de chaque passage, indiquant le système adopté, la situation de la maison avec ses dépendances (s'il y a lieu), la position et la longueur des barrières, la largeur normale libre du passage.

k^ Projets défînitifs des ouvrages d'art : a. Dessins suffisamment détaillés, avec des légendes indiquant la nature des matériaux à employer dans les différentes parties des ouvrages ;

b. Extrait du devis, limité à la description sommaire des ouvrages

et à l'indication de la provenance des matériaux -,

c. Procès-verbaux des conférences tenues avec les représentants

des divers services intéressés, et notamment du génie militaire ;

d. Notice justifiant le mode de fondation, les dispositions, la sta-

bilité et la résistance des ouvrages, dans tous les cas où Tinspection des dessins ne suffirait pas pour motiver les conditions d'exécution des ouvrages ; d" Projets des maisons de garde : dessins types des maisons, toutes les fois que les types n'ont pas encore été approuvés par l'Administration supérieure, la Compagnie entendue.

On remarquera qu'il ne s'agit que de communications à la Compagnie et d'observations de sa part. Elle n'a pour ainsi dire qu'un droit de remontrance et nullement un droit de veto. Du reste il ne pouvait en être autre^ ment. lorsque la Compagnie rédige elle-même les projets, le Ministre des travaux publics a seul qualité pour en autoriser l'exécution ; il peut subordonner son approbation aux changements qu'il juge nécessaires ; il agit non point comme partie contractante, mais comme représentant de la puissance publique. Le fait qu'il pourvoit lui-même à l'exécution des travaux ne saurait porter atteinte à ses droits.

L'une des grandes Compagnies a soulevé une question délicate dont nous devons dire quelques mots.

Le cahier des charges des concessions fixe certaines dimensions, et en particulier le minimum du rayon des courbes et le maximum de l'inclinaison des pentes et rampes. Il ajoute^ article 8 : (c La Compagnie aura la faculté « de proposer aux dispositions de cet article et à celles de l'article précède dent les modifications qui lui paraîtraient utiles; mais ces modifications K ne pourront être exécutées que moyennant l'approbation préalable de « l'Administration supérieure. » Cette sage réserve vise le cas où , pour se tenir strictement dans les limites prévues, la Compagnie serait conduite à des dépenses excessives et où des dérogations à la règle s'imposent par la force même des choses. Ainsi, lorsque les travaux sont exécutés par la Compagnie, le rayon des courbes peut être, dans certaines circonstances, abaissé au-dessous du minimum normal et l'inclinaison des pentes ou rampes élevée au-dessus du maximum ; mais il faut, pour cela, une proposition émanant de l'initiative de la Compagnie et une décision favorable du Ministre des travaux publics.

Qu'advient-il quand l'infrastructure est construite par l'État ? Le Ministre est-il lié par les limites spécifiées au cahier des charges? Ne peutil s'en écarter que sur la proposition de la Compagnie ? Doit-il au moins s assurer de l'assentiment préalable de cette dernière?

Sur le premier point, la réponse n'est pas douteuse. Les lignes sont toutes soumises, sans distinction , au cahier des charges général , sauf les additions ou modification^ résultant des conventions ou du cahier des charges supplémentaire de 1859-1863-1868 pour celles de ces lignes dont la plate-forme est établie par l'Administration. 11 est indubitable que les limites fixées par le cahier des charges général font loi pour l'État, comme pour la Compagnie, et qu'une modification dans le mode d'exécution des travaux ne peut annihiler à cet égard des règles édictées dans l'intérêt public.

Mais on oe saurait évidemment prétendre que les dérogations à apporter exceptionnellement à ia clause du maximum de courbure et du maximum d'inclinaison soient subordonnées à Tinitiative du concessionnaire. L'Administration qui étudie les projets est seule à même d'apprécier l'opportunité de ces dérogations. Au surplus^ la Compagnie n'a pas élevé la prétention que nous indiquons : elle s'est bornée à soutenir qu'il fallait le consentement mutuel des deux parties contractantes. C'est donc cette thèse qu'il importe d'examiner spécialement.

Les chemins de 1er concédés, dont l'État fait l'infrastructure, sont régis :

1^ Par le cahier des charges général dont nous avons reproduit ci-dessus l'article 8 ;

2" Par le cahier des charges supplémentaire, qui n'oblige le Ministre qu'à communiquer à la Compagnie, avant de les arrêter définitivement, les projets relatifs à l'emplacement et à l'étendue des stations (i).

En pratique, les autres projets sont communiqués à la Compagnie. Mais le Ministre des travaux publics a eu soin de rappeler» dans une circulaire de 1878, que cette communication supplémentaire était purement gracieuse.

Argumentant sur les textes que nous venons de rappeler, la Compagnie a présenté à l'appui de sa thèse des considérations qui peuvent se résumer ainsi :

1" Si, en principe, le Ministre a une complète liberté dans l'appréciation des projets présentés par la Compagnie, lorsqu'elle exécute elle-même les travaux, et peut apporter à ces projets telles modifications qu'il juge utiles, il n'en est pas de même dans certains cas spéciaux que le cahier des charges a réglés à raison de leur importance, soit au point de vue des intérêts de la Compagnie, soit au point de vue des intérêts de la sécurité de l'exploitation. Tel est le cas des courbes et des pentes. Aux termes mêmes du cahier des charges, quand la Compagnie est chargée de la construction, le Ministre ne peut lui imposer d'office des réductions de pente, ni des accroissements d'inclinaison, si elle ne les propose pas ou tout au moins si elle s'y refuse.

2° Quand l'État se substitue à la Compagnie pour l'établissement de la plate-forme, rien n'est changé à l'intérêt public ni à l'intérêt du concessionnaire; rien n'est changé non plus au cahier des charges général, sauf sur les poinLs pour lesquels le cahier des charges supplémentaire a stipulé expressément des dérogations. La substitution de constructeur ne doit

t'I) La diffîculfl^ portait sur une ligne concédée avant la convention de 1883, qui, sur ce point, a modifié le cahier des charges supplémentaire, en stipulant la communication des nrpjels de tracé et des projets de ti|étail des ouvrages d'art.

DU CONCOURS FINANCIER DE L'ÉTAT îi37

conduire qu*à entendro et à appli(}uer le contrat mutatis mulando, S*" En Tait, il est inadmissible que la Compagnie soit livrée au pouvoir discrétionnaire du Ministre, qui, dans un intérêt d'économie pour le Trésor, pourrait se laisser entraîner à prendre des décisions funestes à TexploitatioD.

Par un arrêté du 31 janvier .1883, le Conseil de préfecture a donné gain de cause à la Compagnie, en s'appuyant notamment sur la nécessité du consentement mutuel des parties pour la modification d'une clause quelconque d'un contrat synallugmatique (1).

Le Conseil de préfecture ne nous parait pas avoir fait une saine application des principes ; il nous semble ne pas avoir suffisamment distingué les attributions de puissance publique, dont le Ministre est investi, de son rôle de partie contractante.

Au cas de construction complète par la Compagnie, quand le Ministre autorise sur la proposition de la Compagnie des exceptions à la règle pour les conditions du tracé, il agit comme représentant de la puissanci) publique et non comme contractant. Sans doute le Ministre œmmettrait un excès de pouvoirs, s*il statuait sans se renfermer dans les limites que le cahier des charges lui a imposées ; mais sa décision n'en conserve pas moins le caractère d'un acte de souveraineté. Ce caractère no saurait être altéré par la substitution de l'État à la Compagnie pour l'exécution de l'infrastructure. Or il est certain que ce serait la conséquence fatale à laquelle on arriverait, en exigeant l'assentiment de la Compagnie. En interprétant le cahier des charges général mutatis mutando, comme le demandait la Compagnie, on doit reconnaître que l'Administration se substitue au concessionnaire dans l'initiative des dérogations à la règle, mais on doit recoonaître aussi que le Ministre conserve son droit de décision.

Au surplus, il ne peut exister aucun doute sur l'intention de l'auteur du cahier des charges supplémentaire. S'il avait entendu se placer sur le terrain où se cantonnait la Compagnie, il n'aurait pas prescrit la communication des projets relatifs à l'emplacement et à l'étendue des stations ; cette communication se fut imposée ipso fado à l'Administration. Le doute est d'autant moins permis à cet égardque lecahier des charges supplémentaire n a pas été introduitsimultanément dans toutes les conventions entre l'État Ht les Compagnies, que neuf années se sont écoulées entre Tépoque à laquelle il a été appliqué pour la première fois et celle à laquelle son application est devenue générale, et qu'ainsi l'État et les Compagnies ont disposé

((. Le Ministre des traraux publics avait formé devant le Conseil d'État un recours contre Farrété du Conseil de préfecture ; mais il s'est désisté de ce recours, k la suite d'un arrangement avec la Compagnie.

de tout le temps nécessaire pour eo apprécier les termes et la portée.

L*État n'a qu'un devoir: c'est de ne pas faire un usage abusif de la faculté qui lui e3t attribuée, c'est cVagir en bon père de famille. Il irait .à rencontre de l'esprit du contrat, en s'écartant outre mesure des limites déterminées par le cahier des charges général. Sa règle de conduite doit être de faire ce que la Compagnie prop3serait et exécuterait avec son autorisation, si elle était chargée des travaux. Mais un recours fondé sur le défaut d'adhésion préalable de la Compagnieà une décision du Ministre ne nous paraît pas susceptible d'être accueilli.

Ajoutons que la Compagnie n'a pas à redouter les écarts de l'Administration, qui a conscience de la grandeur de son rôle et qui n'a nul intérêt à établir dans des conditions défectueuses des lignes destinées à être immédiatement incorporées au domaine public et à faire plus tard retour à l'État.

Si nous avons consacré quelques développements à l'étude de celte question, c'est, non point à raison du débat spécial et circonscrit à l'occasion duquel elle a été soulevée, mais à cause de l'intérêt que sa solution peut présenter pour l'avenir. Car elle n'a point été résolue par la convention de 1883 avec la Compagnie du Midi, qui s'est bornée à stipuler la communication de tous les projets, sans spécifier ce qu'il adviendrait en cas de dissentiment entre la Compagnie et l'Administration.

e. Remise des travaux a la compagnie et étendue de la garantie de l'état. — Conformément au cahier des charges supplémentaire, dont les dispositions différent peu d'ailleurs de celles qui ont été adoptées dès 1844, la Compagnie est tenue de prendre livraison des terrassements et des ouvrages d'art, à mesure qu'ils sont achevés entre deux stations principales, par sections contiguës, et sur la notification qui lui est faite de leur achèvement. Il est dressé procès-verbal de cette livraison et la Compagnie doit commencer immédiatement les travaux à sa charge.

Un an après le procès- ver bal, il est proc:idé à une reconnaissance définitive des travaux, et cette reconnaissance est constatée par un nouveau procès-verbal contradictoire, qui a pour effet d'affranchir l'État de toute garantie pour les terrassements. Cette garantie ne s'applique du reste, à aucune époque, aux tassements qui pourraient survenir dans la plate- forme.

Pour les ouvrages d'art et les maisons de garde, la garantie ne cesse qu'un an après le procès-verbal de reconnaissance définitive.

En aucun cas, la responsabilité ne s étend « au delà de la garantie (( matérielle des travaux ».

A dater de l'entrée en possession, c est-à-dire de la date du premier procès-verbal, la Compagnie reste seule chargée de l'entretien. Un état des lieux est dressé aussitôt après la prise de possession définitive.

Telles sont les règles contenues dans le cahier des charges supplémentaire et maintenues par la convention de 1883 avec la Compagnie du Midi. Leur portée et leur application ont donné lieu à quelques difficultés que nous devons signaler sans nous y arrêter longuement.

1. Réserves de la Compagnie lors de la remise, — La Compagnie est tenue, nous Tavons dit, de prendre livraison de Tinfrastructure au fur et à mesure de son achèvement. Mais elle peut, lorsque TÉtat lui en Tait la remise, formuler ses réserves sur les ouvrages qui ne lui paraîtraient pas établis conformément au cahier des charges ou aux règles de Tart ; elle peut réclamer des modifications, des améliorations, des travaux de consolidation ou de réfection ; rien ne rempôcherait de se refuser même à accepter la remise, si, par impossible, elle considérait la plate-formo comme n'étant pas terminée et si elle ne croyait pas pouvoir entreprendre la superstructure. Ses réserves doivent êlre consignées au procès- ver bal. Au cas où le Ministre en reconnaît le bien fondé, il doit y donner satisfaction ; la prise en charge de l'entretien par la Compagnie et le terme de la garantie de l'État peuvent être retardés d'autant. Au cas où il y a désaccord, le débat peut être porté devant le Conseil de préfecture.

La Compagnie du Midi a largement usé du droit que nous venons de rappeler; sur quelques points de son réseau, la réception de certains ouvrages a' subi des retards très prolongés.

Les décisions du Ministre sur les réclamations des Compagnies relatives aux conditions dans lesquelles les travaux ont été exécutés ne sont pas susceptibles de recours direct devant le Conseil d'État ; c'est le Conseil de préfecture qui doit en être saisi, par voie d'interprétation du contrat de concession (Conseil d'État^ 5 juin 18'i8, Compagnie de Montpellier à Nîmes).

2. Etendue de la garantie matérielle imposée à l'État, — Deux précédents sont à citer sur ce point. Dans le premier, il s'agissait d'un viaduc établi sur l'Allier, à Saint-Germain-des-Fossés (ligne de Saint-Germain à Clermonl). Cet ouvrage avait été emporté par unecrue, le 21 mai 1856, avant l'expiration du délai de garantie. L'État et la Compagnie étaient en désaccord sur les causes de l'accident, que l'un attribuait à un événement de force majeure et l'autre à une insuffisance de débouché^ c'est-à-dire à un vice de construction. L'instruction ayant démontré que la crue de l'Allier u'avait pas dépassé les grandes crues survenues antérieurement, le Conseil

d'État a confirmé Tarrélé du Conseil de préfecture qui avait déclaré l'État responsable. (Décret au contentieux du 8 mai 18G1, chemin de fer de Paris à Lyon.)

Mais, une fois le délai de garantie expiré, la responsabilité vis-à-vis des tiers incombe à la Compagnie. C'est ce qu'a décidé le Conseil d'État, à. propos d'une demande en indemnité introduite contre la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée à raison de l'insuffisance de certains écoulements d'eau sur la ligne du Bec-d'Allier à Clermont. (Décret au contentieux du 28 novembre 18(51, chemin de fer de Paris à la Méditerranée) (1).

En présence delà clause dérogatoire du cahier des charges supplémentaire, la responsabilité décennale de droit commun ne saurait en aucun cas être invoquée par la Compagnie.

3° Etendue des obligations imposées à la Compagnie pour Ventretien. — Pour que la Compagnie soit tenue à l'entretien d'un ouvrage, il est nécessaire que cet ouvrage lui ait été remis : l'État ne peut d'ailleurs lui livrer que le chemin de fer et ses dépendances, à l'exclusion des autres travaux.

Nous mentionnerons à cet égard plusieurs décisions du Conseil d'État, statuant au contentieux.

Décret au contentieux du 27 décembre 1860 (Pont de Sanne), déchargeant la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerrannée de l'entretien d'un pont et d'un chemin latéral, attendu que « si l'article 17 du cahier des chaires (( obligeait la Compagnie à maintenir en bon état d'entretien le chemin de « fer et toutes ses dépendances, c'est-à-dire les terrassements, les ouvra- (( ges d'art, les bâtiments des stations et autres, les voies de fer et tous (( leurs accessoires, il résultait de l'instruction que le chemin latéral et le « pont de Sanne... n'étaient pas des dépendances du chemin de fer et (( n'avaient pas figuré au nombre des travaux successivement livrés à la « Compagnie ».

Décret du 13 août 1861 (chemin de fer d'Orléans), déchargeant la Compagnie de l'entretien du contrefossé d*un chemin latéral qui était situé en dehors des clôtures du chemin de fer, qui n'avait pas été mentionné au procès-verbal de remise et qui, par suite, ne pouvait être considéré comme constituant une dépendance de la voie ferrée.

Arrêt analogue du 4 juillet 1872 (Compagnie de Paris-Lyon-Médilorranée), pour un passage-aqueduc sous la ligne de Paris à Lyon, qui avait été d'ailleurs remis à la commune.

A la suite de la décision du 27 décembre 1860, le Ministre des travaux

(1) Un arrêt analogue était déjà intervenu le 30 juillet 1857 (Brierre .

DU CONCOl'KS FINANMMKR DE LMÏÏAT 241

publios a adressé, le 21 mars i861,aux ingénieurs en chef dos services de tfavau 3t une circulaire par laquelle, sans leur interdire absolument de con- ^ntir lors du règlement des indemnités à rétablissement d'ouvrages dans "nt^r^tdes propriétés particulières, il recommandait de limiter les engage- ^<in ts de celte nature à des cas exceptionnels et de toujours stipuler la prise ^^otxarge de l'entretien par les communes ou les particuliers intéressés.