GARANTIE D INTÉRÊT OU DE REVENU (GRANDS RÉSEAUX DE LA MÉTROPOLE

1. Origines, premières applications et mérite du système de la garantie d'intérêt. — C*est en 1835, pour la première fois, que le Gouvernement a, dans un projet de loi relatif au chemin de Paris au Havre et à Bouen, indiqué la garantie d*intérét comme Tune des formes de concours susceptible d'être utilement employée pour assurer la création et le développement progressif du réseau. Il n*y avait là toutefois qu'une simple indication qui a trouvé peu d'écho dans les Chambres.

Le système de la garantie éveillait alors les préventions les plus graves. Un lui reprochait particulièrement :

— de laisser indéterminés les sacrifices du Trésor et d>xposer le budget à des charges auxquelles il serait incapable de faire face ;

— de désintéresser dans une certaine mesure le concessionnaire d'une bonne exploitation, en lui assurant un revenu minimum, quelque imprudente et quelque défectueuse que fût sa gestion ;

— d'imposer à l'État une ingérence et une immixtion incessantes dans 1 administration des Compagnies appelées à bénéficier de la garantie ;

— de trop pojusser la spéculation à entreprendre des affaires mal étudiées ou mauvaises en elles-mêmes ;

— de faire sur le marché une situation trop privilégiée aux actions placées ainsi à l'abri de toute chance de perte et ne conservant que les cliances éventuelles de bénéfices ;

— de créer des valeurs équivalentes, si ce n'est supérieures, aux titres de rente de l'État et d'exposer par suite ces titres à une concurrence fâcheuse pour le crédit public.

Toutes ces objections n'avaient pas une très grande portée.

Ce qui empêchait les chemins de fer de se développer assez rapidement en France, c'était précisément l'aléa, les risques de l'exploitation, surtout à une époque où l'expérience n'avait point encore fourni ses enseignements. Le seul moyen de stimuler l'initiative privée, d'encourager Tesprit d'association, d^attirer les capitaux, c'était de diminuer cet aléa et ces risques, en les reportant, au moins partiellement, sur le budget de TËtat. Les charges qui devaient peser ainsi sur les finances publiques trouvaient leur contre-partiedans les avantages généraux procurés au pays par les chemins de fer, dans l'accroissement de la richesse publique, dans l'augmentation du rendement des impôts.

Pour empêcher les concessionnaires de trop se désintéresser des résultats de l'exploitation y il suffisait de limiter la garantie à un taux modique et d'exciter les Compagnies à accroître les recettes et à exploiter économiquement, pour pouvoir distribuer à leurs actionnaires un dividende plus élevé. Le second moyen, auquel on a eu d'ailleurs recours, était de donner aux versements de l'État le caractère d'avances remboursables et d'intéresser par conséquent les concessionnaires à en diminuer l'importance. L'esprit d'initiative, l'activité et la vigilance des Compagnies, pouvaient être ainsi suffisamment ménagés.

Quant à l'ingérence de l'État dans l'administration des Ct)mpagnies, il était facile de la contenir dans de sages limites. Sous cette réserve, on ne pouvait contester qu'elle fût conforme à l'intérêt général et de nature à empêcher les abus et à procurer les avantages les plus précieux, au point de vue de l'honnêteté de la gestion. Il était d'ailleurs naturel que les concessionnaires abdiquassent en partie et aliénassent dans une certaine mesure leur liberté d'action, en échange du concours qui leur était prêté par l'État.

Les craintes relatives à la facilité avec laquelle la spéculation s'engagerait dans des affaires mal étudiées ou mauvaises étaient, sinon chimériques, du moins excessives. Il appartenait aux Pouvoirs publics, seuls dispensateurs des concessions et du concours financier de l'État, de repousser les demandes imprévoyantes ou injustifiées, de s'armer de prudence, de ne dépenser qu'à bon escient les deniers publics.

Sans doute la garantie d'intérêt devait avoir pour effet de favoriser les titres émis en vue de la construction des chemins de fer qui en seraient dotés. Mais n'était-ce pas précisément un élément de succès pour l'œuvre de l'exécution du réseau national ? Le but à poursuivre n'était-il pas d'attirer les capitaux de l'épargne vers les lignes jugées utiles ou même indispensables au point de vue de l'intérêt public ? N'était-il pas avantageux de fixer en quelque sorte la valeur des titres, de les soustraire à l'agiotage et aux écarts de la spéculation ? Ne pouvait-on pas, en réservant à l'État une part des bénéfices, faire tomber l'argument tiré de ce que le système de la garantie laissait aux Compagnies les chances de profit, tout en les dégageant des chances de perte ?

La concurrence entre les titres de chemins de fer et les titres de la rente pouvait être atténuée, pourvu que le taux de l'intérêt garanti fut sagement pondéré. A cette condition, la rente devait conserver sa situation privilégiée et son prestige aux yeux des capitalistes.

En revanche, les défenseurs du système lui attribuaient le mérite :

— d'assurer plus complètement et plus rapidement Tachèvemeut des

travaux, en subordonnant à rouverturede Texploitation la mise eu jeu de la participation financière de TÉtat aux charges de l'entreprise ;

— de proportionner le concours du Trésor aux insuffisances de reudement, c'est-à-dire aux besoins des Compagnies, au lieu de leiixer dès l'origine à un chilFre ferme, susceptible d'être trop considérable ou trop faible, suivant que les prévisions de trafic auraient été entachées d'un excès de prudence ou d'un excès de témérité ;

— d'encourager les petits capitaux à se grouper et à se consacrer à l'œuvre des chemins de fer, eu leur garantissant tout à la fois un intérêt modique^ mais certain, et le remboursement dans un délai déterminé ;

— de provoquer le classement des titres entre les mains de preneurs sérieux, en leur assignant une valeur peu sujette aux variations et en les soustrayant aux jeux de la Bourse et aux manœuvres de l'agiotage.

On poura consulter avec fruit les procès-verbaux de la Commission extraparlementaire de 1839 et y voir développées la plupart des raisons que nous venons de rapporter pour ou contre la garantie d'intérêt. Malgré le soin qu'elle apporta à l'étude de la question, cette Commission ne sut pas se dégager des préventions injustes qui avaient cours à cette époque contre la garantie : car, après l'avoir admise en principe, elle conclut à ne pas en doter la Compagnie du chemin de fer de Paris à Orléans, et le Gouvernement se rangea à cette conclusion dans le projet de loi qu'il présenta le 7 avril 1840.

Mais un courant contraire se manifesta à cette occasion dans la Chambre des députés ; contrairement aux propositions du Ministre, cette Assemblée et, après elle, la Chambre des pairs votèrent une garantie au profit du chemin de fer d'Orléans. (Loi du 15 juillet 18i0.)

Cette première application mérite de fixer. quelques instants l'attention du lecteur.

Le taux de la garantie était de 4 Vo? dont 3 % d'intérêt et 1 % pour l'amortissement des capitaux.

Sa durée était limitée à 47 ans environ, bien que la concession fût accordée pour 9i) ans : la période de 47 ans correspondait à l'amortissement complet au taux de 3 Vo? J^n moyen du prélèvement obligatoire de 1 Vo. Le capital garanti devait comprendre tous les frais de premier établissement, sans pouvoir excéder le montant du fonds social, soit 40 millions. En cas d'insuffisance de cette somme, la Compagnie avait la faculté do contracter un emprunt et de prélever sur le produit brut les intérêts de cet emprunt et son amortissement annuel, dont le taux devait être agréé par le Gouvernement.

272 TRAITK DES CHK&JINS DE FEU t

Le maximum de l'annuité était fixé à 1 600 000 francs, ce qui excluait les insuffisances d'exploitation du compte de la garantie, pour le cas où le produit brut ne suffirait pas à couvrir les dépenses et les charges d'emprunt.

Les sommes versées par le Trésor devaient lui être remboursées plus tard au moyen des excédents de produit net, dès que ce produit s'élèverait au dessus de 4 Vo.

Enfin un règlement d'administration publique devait déterminer les formes suivant lesquelles la Compagnie aurait à justifier vis-à-vis de l'État du montant des capitaux engagés dans l'entreprise, des frais annuels et des recettes.

La loi du 15 juillet 1840 constitua pendant lontempsun fait isolé. Mais, en 1849, les Pouvoirs publics firent une seconde application du système au profit de la Compagnie de Marseille à Avignon. Cette Compagnie était aux prises avec des difficultés financières, que les événements de 1848 et le discrédit des entreprises de chemins de fer avaient contribué à aggraver. Un séquestre avait été organisé, en vertu d'un arrêté du chef du Pouvoir exécutif du 21 novembre 1848 : toutefois ce n'était qu'un expédient, une mesure conservatoire ; il fallait, ou poursuivre la déchéance de la Compagnie, ou lui venir en aide pour lui permettre d'achever les travaux. La légalité de la déchéance pouvait être contestée ; la procédure devait être longue et délicate. Le Ministre des travaux publics sollicita donc et obtint, par une loi du 19 novembre 1849, l'autorisation de garantir pour toute la durée de la concession (1) l'intérêt à 5 Vo et l'amortissement du capital que la Compagnie aurait à emprunter pour lacquittement de ses dettes et la complète exécution de la ligne. Les emprunts étaient limités à -30 millions ; la quotité , le mode de négociation et les conditions d'émission des titres étaient subordonnés à l'approbation du Gouvernement ; l'amortissement devait s'opérer sous la surveillance du Ministre des travaux publics. Les versements de l'État devaient lui être remboursés sur les bénéfices nets de l'entreprise, avant tout prélèvement d'intérêt ou de dividende pour les actionnaires. Un règlement d administration publique devait déterminer les justifications financières à fournir par la Compagnie ; les charges des emprunts excédant le chiffre de 30 millions étaient exclues des frais d enti'etien et d'exploitation. De plus, la loi de 1849 contenait une disposition qui n'avait point été insérée dans celle do 1840 et qui était ainsi conçue : « Si, à l'expiration de la concession, l'État est créancier de la Compagnie, (( le montant de sa créance sera compensé, jusqu'à due concun'ence, avec

(1) D'après la loi du 24 juillet 1843, la durée de la concession était de 33 ans.

« la somme due à la Compagnie pour la reprise du matériel , aux termes f( de l'article 49 du cahier des chaînes annexé à la loi du 24 juillet ^ i843. »

En 1831 , la Compagnie de TOuest obtint dans des conditions analogues vno garantie d'intérêt de 4 ""jo (sans ainortissement) pour une durée de SO années et sur un capital maximum de 85 millions, et la Compagnie de ^n à Avignon une garantie d'intérêt de 5 Vo> plus Tamortissement, pour UQd durée fixée également à 50 ans et sur un capital maximum dé ^millions.

Aîi^si, à la fin de 1851 , le montant total des sommes garanties ne

^^i>as3siit pas 155 millions. Dès l'origine du second Empire, il s'augmenta

^Pidement : pendant la seule année 1852, il s'accrut de 644 475 000 fi\

^^ ^1 décembre 1888, c'est-à-dire à la veille des conventions de 1859, il

*^^^i«nait 1 655 millions.

U serait sans intérêt de passer en revue les nombreux actes de la ^Hode de 1852 à 1858, qui sont venus ainsi grossir progressivement *^ engagements du Trésor. Nous nous bornons à y relever les faits suivants:

l"" Le taux de la garantie a varié, durant cette période, de 3 à 5 ""/o. 2* Tantôt cette garantie a porté exclusivement sur l'intérêt des capitaux, tantôt au contraire elle a porté tout à la fois sur l'intérêt et sur /'amortissement dans un délai correspondant à la durée de la garantie.

3"" Dans la plupart des cas, sa durée a été fixée à 50 années, c'est-à-dire à la moitié environ de la durée des concessions.

4"* La garantie a été, soit limitée à des emprunts que les Compagnies étaient autorisées à contracter, soit étendue à la totalité des dépenses de coostruçtion, jusqu'à concurrence d'un maximum indiqué par les actes de concession.

5*" Depuis 1852, les contrats de concession ont déterminé le délai dans lequel seraient clos les comptes de premier établissement. Ce délai, d'abord fixé à 10, puis à 15 ans, à partir de l'époque fixée pour l'achèvement des travaux, a été réduit à 5 ans dans la convention du 19 juin 1857 avec la Compagnie d'Orléans et dans des conventions ultérieures. Mais, en même temps , a apparu une clause que nous retrouverons plus tard et qui prévoyait l'addition au compte de construction de dépenses dûment autorisées par décret délibéré en Conseil d'État, après l'expiration de la période qu'uiquennale.

6"* Tous les actes de concession excluaient formellement du compte des dépenses d'exploitation les charges des emprunts que les Compagnies ^onieot amenées à contracter en sus du capital garanti.

8° La forme dans laquelle ils étaient conçus permettait aux Compagnies de faire entrer en ligne de compte, le cas échéant, les insuffisances d'exploitation, si le produit brut était inrérieur aux dépenses.

Q'' Depuis 1853, il était stipulé que les avances porteraient intérêt au profit de l'État, à un taux fixé d'abord à 3 Vo, puis à 4 Vo par année.

10** De 1852 à 1855, l'État a fréquemment ins3ré dans les cahiers des charges un article reproduit de la législation prussienne et ainsi conçu : « A toute époque après l'expiration des deux premières années, à dater « du délai fixé pour l'achèvement des travaux, si pendant cinq années « consécutives l'État était forcé de faire un complément pour payer les (( intérêts garantis, le Ministre aura le droit de prendre en main Tadmi- « nistration et la direction du chemin de fer pour le compte de la Compa- « gnie. Dès que le chemin, administré par l'État arrivera à donner plus de (( 4 ^lo (1) pendant trois annéas consécutives, la Compagnie rentrera en « possession de ses droits. » (Voir les cahiers des charges du 26 mars 1852, Blesme et Saint-Dizier à Gray ; du 8 juillet 1852, Bordeaux à Cette, etc.; du 8 juillet 18j2, Paris à Cherbourg et Mézidon au Hans; du 30 avril 1853, Lyon vers Genève, avec embranchement sur Bourg et Màcon; du 7 mai 1853, Saint-Rambsrt à Grenoble; du 2 mai 1855, fusion des chemins normands et bretons; du 2 mai 1855, Grand Central.)

2. Conventions de 1859 avec les grandes Compagnies. — a. Origines et traits généraux des conventions de 1859. — Dans les der. niers mois de l'année 1857 avait éclaté une crise financière très intense. Le marché des chemins de fer, qui, après 1852, avait inspiré tant de confiance et montré tant de fermeté, en ressentit nécessairement le contrecoup : l'atteinte portée au crédit des Compagnies fut d'autant plus grave que la diminution des transports réduisait notablement les recettes de l'exploitation. Les actions subirent une dépréciation considérable. Le cours des obligations fut lui-même profondément affecté : leur émission ne se fit plus qu'à des conditions fort onéreuses. L'opinion publique, toujours prête à céder à la panique, crut voir dans la dépression temporaire des produits des voies ferrées le commencement d'une ère de décadence et de désastres ; la situation des Compagnies lui parut irrémédiablement compromise par les concessions dont ces sociétés avaient assumé la charge depuis quelques années. Il y avait dans ces terreurs injustifiées une source de périls pour l'œuvre des chemins de fer. Aussi le Gouvernement jugea-t-il nécessaire d'annoncer en 1858 par la voie du Moniteur qu'il

(i) Ou 3 \.

Du GONCOITRS FINANCIER DE L'ÉTAT

allait prendre les mesures nécessaires pour relever les entreprises dont le si>rt était sî intimement lié à la prospérité du pays.

JDeu^L solutions étaient en présence. L*une eût consisté à ajourner ^o^aci^^cution des lignes les moins urgentes; elle était incompatible avec les lesses solennelles faites aux populations. L'autre consistait à venir en aux Compagnies par une application plus large du système de la Mitie d'intérêt et accessoirement par Tallocation de subventions en mïi ou l'exécution partielle des travaux sur les fonds du Trésor : ce fut seconde solution qui prévalut; elle fut d'autant plus facilement îse que jusqu'alors la garantie d'intérêt, tout en donnant aux Compa- 3 un appui moral des plus efficaces, n'avait, en fait, imposé aucun :fice au Trésor.

Ministre des travaux publics conclut avec les Compagnies du Nord, îst, des Ardennes, de l'Ouest, d'Orléans, de Paris-Lyon-Méditerranée, ^auphiné et du Midi, des conventions qui furent sanctionnées par une des décrets du 11 juin 1859.

DUS n*avons à insister que sur les contrats passés avec les six grandes J)agnies. Voici quels en étaient les traits généraux. >«si durée de la garantie fut fixée à cinquante années. Le taux de cette initie, qui avait varié dans des limites étendues, comme nous l'avons 4)nnaître précédemment, fut arrêté à 4 Vo ; on y ajouta l'amortisse* it en cinquante ans, ce qui le porta à 4,653 Vo (1). Au lieu de l'appliquer à lensemble des réseaux, ce qui n'eût pas suf^ ûsamment amélioré le crédit des Compagnies, on l'affecta spécialement aux chemins récemment concédés, c'est-à-dire aux chemins les moins productifs. 11 y avait d'ailleurs des précédents dans ce sens, notamment pour les lignes du Grand Central rétrocédées à la Compagnie d'Orléans et pour les lignes des Pyrénées concédées à la Compagnie du Midi.

Les concessions de chaque Compagnie furent en conséquence divisées, au point de vue du jeu de la garantie d'intérêt, en deux parties distinctes, désignées sous le nom d'ancien et de nouveau réseau. Seul, le nouveau réseau jouissait du bénéfice de la garantie.

Toutefois, il était juste que le nouveau réseau profitât de l'accroissement de trafic qu'il apportait à l'ancien; les conventions stipulèrent en conséquence que toute la portion du produit net de l'ancien réseau, qui dépasserait un certain chiffre par kilomètre, se déverserait sur le nouveau réseau et concourrait, avec les avances du Trésor, à parfaire l'intérêt garanti par l'État.

(1) Les documents parlementaires ont indiqué le chiffre de 1,65. Mais, en fait, les calcols sont basés sor le chiffre plus exact de 4,655.

Le revenu réservé à Tancien réseau avant déversement fut calculé* de manière :

!<" A ménager aux actions un dividende basé sur le revenu des dernières années ;

2^ A pourvoir au service des obligations afférentes à l'ancien réseau ;

3^ A fournir un appoint de 1^10 7» jugé nécessaire pour compléter, avec le taux garanti de 4»655 */o, l'intérêt et Tamortissement effectif des emprunts contractés pour lexécution du nouveau réseau (1).

Cette combinaison allégeait les risques du Trésor, neutralisait la tendance que les Compagnies pouvaient avoir à favoriser le trafic de certaines lignes de Tancien réseau au détriment des lignes du nouveau réseau et restituait en outre à ce dernier une partie des bénéfices indirects résultant de la construction.

Les sommes que TÉtat pouvait être appelé à verser, à titre de garant, devaient lui être remboursées avec les intérêts à 4 <^/o, dès que les produits du nouveau réseau accrus des sommes déversées par Tancien réseau auraient dépassé l'intérêt garanti et à quelque époque que cet excédent se produisit.

L'origine de la garantie était fixée au !•' janvier 1864 pour la Compagnie de l'Est (2) et au i" janvier 1865 pour les autres Compagnies.

Si, à l'expiration de la concession, l'État était créancier de la Compagnie, le montant de sa créance devait » être compensé, jusqu'à due con- « currence, avec la somme due à la Compagnie pour la reprise du maté- « riel, s'il y avait lieu, aux termes de larticle 36 du cahier des charges ».

Tel était, dans son ensemble, le système ingénieux et fécond qu'inaugurèrent les conventions de 1859 et dont le mérite doit être attribué, pour la plus large part, à H. de Franqueville, Téminent directeur général des Ponts et Chaussées et des Chemins de fer.

Après avoir ainsi indiqué l'économie générale de ce système, nous devons en étudier d'un peu plus près les détails.

b. RÉPARTITION DES LIGNES ENTRE l' ANCIEN ET LE NOUVEAU RÉSEAU. —

(i) Poor la Compagnie da Nord, Tappoint n'a été que de 0,85 %,

(2) Les travaax de cette Compagnie étaient plus avancés que ceux des autres Compagnies.

Les lignes concédées à titre définitif ou à titre éventuel aux six grandes Compagnies se répartissaient comme l'indique le tableau suivant (1) :

LONGUEUR

KODTHAU KÉ8BAD

TOTAt

AflCiiH aésiAu

Nord

' km.

km.

Est

Ouest

Orléans

Midi

Il Totaux

c. Capital garanti. — Les conventions déterminaient :

— par un chiffre global, le maximum du capital garanti pour les lignes du nouveau réseau concédées à titre définitif ;

— par des chiffres spéciaux à chacune des lignes concédées à titre éventuel, le maximum du capital garanti pour les lignes de cette deuxième catégorie.

Ces maxima étaient les suivants :

DÉSIGNATION des

COMPAttXIBS

MAXIMU