INTERPRETATION ET APPLICATION DES TARIFS

traire que les cahiers des chargées, ayant un caractère législatif, pouvaient être interprétés par les tribunaux et que, du reste, les cahiers des charges eussent-ils un caractère administratif, la compétence de l'autorité judiciaire résulterait néanmoins de l'assimilation entre les taxes de chemins de fer et les contributions indirectes.

Par deux décisions du 3 janvier 1851, le Tribunal des conflits repoussa la prétention de l'Administration et de la Compagnie du Nord. Ces décisions étaient basées sur les motifs suivants :

« Considérant que la Compagnie demanderesse (ou les demandeurs)

« soutient que les articles du cahier des charges ont consacré des

« droits à son profit (ou au profit des tiers) et imposé envers elle (ou en- « vers eux) à la Compagnie du chemin de fer du Nord des obligations « que celle-ci aurait méconnues par le passé et qu'elle devrait, à l'avenir, « être tenue d'exécuter ;

« Considérant que l'interprétation et l'application de ces dispositions « législatives, invoquées comme constituant des droits particuliers et des « obligations déterminées, appartiennent au pouvoir judiciaire, seul com- « pètent pour statuer sur les demandes en dommages-intérêts réclamés à « raison de l'atteinte prétendue portée pour le passé et qui serait portée à « l'avenir à ces droits particuliers par l'inexécution d'obligations légales ;

« Considérant, d'ailleurs, que l'homologation des tarifs réduits de Paris « à Calais, sur la demande expresse de la Compagnie du chemin de fer du v Nord, n'a eu lieu ([ue sous la réserve dos droits des tiers ; (|ue, pour « l'avenir, la demande n'a pas pour objet de contester le droit d'homolo- « galion des tarifs réservés par la loi à l'Administration ; qu'ainsi l'autorité « judiciaire, dans l'exercice de sa compétence, ne rencontre aucun obstacle {( tiré de l'existence d'actes administratifs qu'il s'agirait d'apprécier »

Le 5 février 1801 (Contet-Muiron contre C" du Nord), la Cour de cassation affirmait à son tour le caractère législatif des cahiers des charges. Elle allait plus loin encore, le 31 décembre 1866 (C* du Midi contre Pauilhac), et rendait à cette date deux arrêts dans lesquels elle proclamait les principes suivants : « L'ordonnance du 15 novembre 1846 et le cahier des char- « ges sont des rtr/es//7//,s7a/i/.v dont l'interprétation et l'application, à l'égard « des tiers, appartiennent aux tribunaux judiciaires. lien est de même des « tai'ifs dressés en exécution de ces dispositions et qui, comme elles, devien- « nent la loi du public et des Compagnies. En conséquence, les tribu- « naux chargés d'appliquer ces tarifs ont le droit et le devoir »

A une date peu dilï'érente de celle de ce dernier arrêt, le 17 avril 18(')6, un décret sur conflit reconnaissait également la compétence de l'autorité judiciaire, mais en la justifiant par des raisons différentes. Comme nous

l'avons déjà rappelé précédemment, la convenlion conclue en 18G3 entre le Ministre dos travaux publics et la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée instituait une 4* classe de marchandises pour les transports à petite vitesse et y comprenait notamment la houille. Contrairement aux déclarations du Directeur général des ponts et chaussés et des chemins de fer, commissaire du Gouvernement, devant le Corps législatif, la Compagnie s'était refusée à admettre que l'embranchement de St-Étienne à Montraml)ert bénéliciàt de cette addition. Il eu était résulté un procès entre elle et la Société des houillères de Mou tram bert et de la Béraudière. Le préfet de la Loire demandait à l'autorité judiciaire : 1° au principal, de renvoyer les parties à se pourvoir devant la juridiction administrative pour l'interprétation de la convention ; 2» subsidiairement, de surseoir jusqu'à ce que cette juridiction, saisie de la difliculté par une ins'.ance introduite par la Compagnie contre l'État, eût rendu sa décision. Le Conseil d'État repoussa cette double prétention; parmi les considérants du décret sur conflit du 17 avril 1866, voici ceux qu'il importe de retenir : «Il s'agit d'une question « d'application de tarifs. Le jugement des contestations relatives à la perle ception des tarifs autorisés, pour le transport des marchandises sur les (« chemins de fer, a lieu comme en maïune d'impôts indirects — Il résulte « des lois des 7-11 septembre 179D et o ventôse an XII que l'autorité judi- « claire est seule compétente pour connaître des contestations auxquelles « peut donner lieu le recouvrement des impôts indirects entre les rede- « vables et les Administrations chargées du recouvrement et que, dès lors, « le litige existant entre la Société des houillères et la Compagnie de Paris- « Lyon-Méditen'anée ne présente aucune question préjudicielle dont la « connaissance puisse être revendiquée par l'autorité administrative. »

Quelques mois plus tard, le 17 janvier 1867, le Conseil d'État aimulait l'arrêté par lequel le Conseil de préfecture de la Seine avait, sur larequête de la Compagnie, interprété la convention de 1863. La demande en interprétation avait été, en effet, formée alors qu'il n'existait entre l'État et la Compagnie aucune contestation qui permit de la considérer comme recevable. Le décret du 17 janvier 1867 rappelait d'ailleurs, conformément au dâcrct sur conflit du 17 aviil 1866. que l'autorité judiciaire était seule compétente, aux termes de la loi des 7-11 septembre 1790, pour statuer sur les diflicultés entre la Compagnie et les particuliers au sujet de l'application des tarifs.

Enfin, le 21 janvier 186S, la Cour de cassation, jugeant le fond du litige, donnait tort à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée, la condamnait à rembourser à la société houillère les excédents de taxe perçus depuis le 1" janvier 1864 et insérait dans son arrêt un considérant ainsi

IXTEKPRÉTATION ET APPLICATION DKS TARIFS 01

conçu: « L'a utoi'itô judiciaire est exclusivement compétente pour pro- « noncer sur les quoslions que peut soulever l'applicalion des tarifs de « cjjcmius de fer et pour apprécier, à cepoiut de vue, les actes servant de (( base à la perception. »

Les diverses décisions que nous venons de relater appellent quelques observations :

a. Les unes cl les autres reconnaissent la compétence exclusive de l'autorité judiciaire, pour connaître des litiges entre deux Compagnies ou entre une Compagnie et un particulier. Mais, tandis que la décision du Tribunal des conflits du 3 janvier 1851 et les arrêts de la Gourde cassation du 5 février 1861 et du 31 décembre 18()() se fondent sur le caractère législatif des caliiei-s des charges et même des tarifs, le décret sur conflit du 17 avril 18C() se fonde sur l'assimilation des taxes de chemins de fer aux contributions indirectes et sur l'applicabilité des lois des 7-11 septembre 1790 et 5 ventôse an XIL

Nous avons déjà exposé, tome W, page 108 et suivantes, les objections auxquelles donne lieu l'attribution du caractère législatif aux cahiers des charges. Quelques mots suffiront pour les rappeler. Parmi les actes du législateur, il faut distinguer les lois proprement dites et les actes de haute administration réservés au Parlement, eu raison de leur importance : c'est dans cette dernière catégorie que doivent être placés les actes approbatifs des contrats de concession. En outre, de ce qu'un cahier des charges a été arrêté par les Chambres et annexé à une loi, il ne s'ensuit nullement que ce cahier des charges fasse partie intégrante de la loi.

D'autre part, les contrats de concession ne sont pas tous approuvés par le législateur. Il en est dont l'approbation est dans les pouvoirs du Gouvernement. Faudra-t-il admettre des règles de compétence difl'éren tes pour les concessions qui ont été ainsi réalisées sans l'intervention des Chambres? Personne ne l'a admis, et cependant ne pourrait-on pas le soutenir^ si la compétence de l'autorité judiciaire s'appuyait exclusivement sur le caractère législatif des cahiers des charges ?

A un autre point de vue, ce caractère ne suffirait point à déterminer l'ordre des juridictions. Car les difficidtés relatives à l'applicîUion de certaines lois sont incontestablement dans ledomaine du contentieux administratif; inversement, les tribunaux ordinaires sont à connaître des litiges concernant l'application de certains actes administratifs : ce sont euk, par exemple, qui jugent les contestations entre les concessionnaires des ponts à péage ou des bacs et les redevables (Lois des 6, 7, 11 septembre 1790, du 6 frimaire an VU, des 2 vendémiaire et 27 frimaire an Vin,du 14 floréal au X.

— Décrets au contentieux du 17 mai 1855, Mahé contre Escarraguel et Desse, etdu l*''"juin 1870, Woilquin).

Du reste, comme l'indique M. Aucoc dans ses conférences sur le droit administratif, la Cour de cassation paraît avoir surtout cherché le moyen d'éviter que les difficultés relatives à l'application du cahier des charges fussent considérées comme des litiges sur de simples conventions et tranchées souverainement par les cours d'appel, sans possibilité de pourvoi en cassation. Mais il convient de remarquer que le recours en cassation est ouvert pour le cas de violation de tous les actes de l'autorité publique.

A peine est-il besoin d'ajouter que ces observations s'appliquent à fortiori aux taxes perçues en vertu d'une décision homologative du Ministre des travaux publics.

Quant à l'assimilation entre les tarifs de chemins de fer et les impôts indirects, qui a servi de base au décret sur conflit du 17 avril 1866, elle semble quelque peu hasardée au premier abord. Si on l'envisage au point de vue économique, on a quelque peine à saisir le lien entre une contribution et le prix d'un service rendu. Même au point de vue juridique, les concessionnaires ne disposent pas des voies de contrainte réservées à l'Administration pour le recouvrement des impôts indirects. Cependant, on peut faire valoir, à l'appui de l'assimilation, que divers impôts indirects représentent, au moins à certains égards, le prix d'un service individuel (droits d'enregistrement, de greffe, d'hyphothèque ; péages sur les ponts, bacs et passages d'eau; droits pour prises d'eau), et que le classement de ces droits par des lois spéciales est confirmé par les lois annuelles de finances.

Peut-être eût-il été plus simple de s'inspirer des principes généraux qui ont présidé à l'organisation de^ Pouvoirs publics et de dire qu'à défaut de toute disposition attributive de compétence à une juridiction autre que celle de droit commun, les contestations des Compagnies entre elles ou avec des particuliers devaient nécessairement être déférées à l'autorité judiciaire.

Quoi qu'il en soit, la plupart des auteurs admettent la doctrine du décret sur conflit du 17 avril 1866.

b. La compétence de l'autorité judiciaire a été reconnue, non seulement pour l'application des tarifs, mais encore pour leur interprétation.

On a parfois soutenu qu'en cas de doute sur le sens et la portée d'un tarif, les tribunaux civils devaient surseoir à statuer jusqu'à interprétation par l'autorité administrative. Cette distinction entre le pouvoir d'application et le pouvoir d'interprétation eût été inapplicable; la ligne de démarcation eût été impossible à tracer et à respecter. Aussi le Tribunal des con-