RÈGLES DE POLICE CONCERNANT LA VENTE

OD LA DISTRIBUTION d'oiîJETS QUELCONQUES DANS LES GARES ET STATIONS. — AFFICHES d'aNNONCES DANS LES WAGONS.

1. Dispositions de l'article 70 de l'ordonnance du 15 novembre 1846. — Aux ternies de l'article 70 de l'ordonnance du io novembre 1846, « aucun crieur, vendeur ou distributeur d'objets quelconques, ne peut « être admis par les Compagnies à exercer sa profession, dans les cours « ou bâtiments des stations et dans les salles d'attente destinées aux « voyageurs, qu'en vertu de l'autorisation spéciale du préfet du déparle- « ment. »

Le principe général est l'interdiction à toute personne étrangère au service du chemin de fer ou non munie d'un billet de place de pénétrer dans l'enceinte du chemin de fer. Ce principe devait souffrir des exceptions, dans l'intérêt même des voyageurs qui doivent pouvoir se procurer, soit au départ, soit en cours de route, certains objets de première nécessité. Toutefois ces exceptions devaient être soumises à une réglementation étroite, afin d'éviter des abus regrettables. Tel a été l'objet de l'article 70 de l'ordonnance de 1846, qui d'ailleurs, dans un but de police et de bon ordre, porte, non seulement sur les bâtiments et les quais des stations, mais encore sur les cours.

11 convient de rapprocher du texte précédent:

1" la circulaire du Ministre des travaux publics, en date du 16 août 1861, qui recommande aux préfets de toujours consulter les ingénieurs en chef du contrôle 6ur les demandes en autorisation d'exploiter des buffets, de colporter et de vendre des livres et imprimés, ou d'exercer toute autre industrie ;

2° une seconde circulaire du 29 juillet 1863, faisant remarquer aux préfets que l'Administration des travaux publics n'a pas à s'immiscer dans les questions de concurrence ou de monopole se rattachant aux autorisations de l'espèce, et que sa mission se borne à prévenir les troubles et les entraves à l'exploitation et à s'assurer que le transport des marchandises destinées à être débitées dans les gares est effectué aux conditions des tarifs et sans aucune faveur;

3° une dernière circulaire du 24 juin 1874, confirmant les précédentes en ce qui concerne l'instruction préalable des demandes par le service du contrôle, et ajoutant que l'initiative doit toujours être laissée à la Compagnie.

Les circulaires de 1861 et 1863 réservent l'une et l'autre les formalités que peut comporter l'exercice de la police générale.

2. Buffets. — a. Circulation des buffrtirrs et de leurs aides. Appel AUX voyageurs. — L'établissement et l'exploitation des buffets font partie des objets auxquels se réfère l'article 70 de l'ordonnance de 1846. 11 appartient donc aux préfets de délivrer les autorisations, sur la demande des Compagnies et après avis du service du contrôle (Circulaire ministérielle du 15 avril 1850) .

Les préposés des buffets et des buvettes peuvent-ils circuler sur les quais des gares et appeler par des cris l'attention des voyageurs ? La Cour de cassation, saisie d'une difficulté à cet égard, a repoussé l'application de l'article 61 de l'ordonnance de 1846, qui interdit aux personnes étrangères de pénétrer dans l'enceinte des chemins de fer (29 décembre 1860, Brunet); elle a considéré que l'exploitation des buffets constitue l'un des services de la Compagnie, que les buffetiers sont les représentants du concessionnaire, et que d'ailleurs la loi a remis dans les mains de l'autorité tous les moyens nécessaires pour réprimer les abus.

Il est certain que les fermiers des buffets ou leurs aides doivent, dans l'intérêt même du public, avoir accès sur les trottoirs, soit pour diriger les voyageurs, soit pour servir ceux qu'une maladie ou tout autre motif obligerait à ne pas quitter leur compartiment. Des restrictions excessives imposées aux relations des"^ voyageurs avec les buffetiers créeraient une gêne préjudiciable à l'exploitation et seraient absolument contraires aux intentions de l'auteur de l'ordonnance de 1846. La présence sur le quai de deux ou trois personnes parfaitement connues des agents de la Compagnie ne peut être une cause d'encombrement, ni de désordre. Le Ministre des travaux publics a statué dans ce sens, le 7 octobre 1874, conformément à l'avis de la Commission des règlements, en faisant supprimer d'un projet d'arrêté une disposition portant que « le permissionnaire s'abstien- « drait d'importuner les voyageurs et de circuler sur les trottoirs inté- « rieurs de la gare ».

Néanmoins, si les buffetiers commettaient des abus, ils s'exposeraient, soit à se voir punis pour contravention aux prescriptions que contiennent en général les arrêtés d'autorisation à cet égard, soit à voir les Compagnies user des clauses résolutoires insérées dans leurs contrats de location.

b. Régime au point de vue des mesures de police locale. — Les maires et les préfets peuvent prendre des arrêtés de police déterminant les heures de fermeture des cafés, cabarets et autres débits de boissons.

La question s'est posée de savoir si les buffets des gares pouvaient être soumis à ces arrêtés. Un sieur Geyer, gérant du buffet de Reims, a été poursuivi devant le tribunal de simple police, pour avoir conservé dans son établissement.des personnes non munies de billets de voyageurs, après l'heure de 11 h. 1/2 que le préfet de la Marne avait fixée pour la fermeture des cafés dans diverses villes du département, notamment dans celle de Reims : la contravention avait été relevée par deux agents de la police municipale et la poursuite tendait àrapplicationderarticle471,§ 15, du Code pénal.Ala suite de l'acquittement du sieur Geyer, la Cour de cassation a été saisie d'un pourvoi du commissaire de police remplissant les fonctions du ministère public; mais elle a rejeté ce pourvoi par un arrêt ainsi motivé : « Attendu (jue le buffet dont Geyer est le fermier est situé dans l'enceinte « de la gare ; qu'il constitue un des services nécessaires à l'exploitation « de la voie ferrée, soit que la gestion en reste confiée aux agents de la « Compagnie, soit qu'elle ait été cédée à un fermier qui représente en ce « point la Compagnie;

« Attendu qu'aux termes des articles 1 et 21 de la loi du 15 juillet « 1845, les chemins de fer construits ou concédés par l'État font partie de « la grande voirie, et que leur police, leur sûreté et leur exploitation « doivent être réglées par des décrets oli par des arrêtés pris par les pré- « fcts, sous l'approbation du Ministre des travaux publics; que, dès lors, « un arrêté préfectoral pris en vertu des lois des 16-24 août 1790, 19-22 juil- « let 1791 et 18 juillet 1837, et dépourvu, d'ailleurs, de l'approbation du « Ministre des travaux publics, n'a d'autre caractère que celui d'un arrêté « de police municipale et ne peut s'appliquer ni à la police, ni à l'exploi- « talion du buffet de la gare de Reims, faisant partie d'un chemin de fer « concédé par l'État; qu'en outre, aux termes de l'article 57 de l'ordon- « nance du 15 novembre 1846, la surveillance relative à l'admission du « public dans les gares est confiée aux commissaires de surveillance admi- « nistrative et à leurs agents^, d"où il suit que l'arrêté de police du préfet « de la Marne ne pouvait être invoqué contre le fermier du buffet.... » (2 juillet 1870).

M. Lamé Fleury a émis, dans son Bulletin annoté, des doutes sur la valeur de cet arrêt de la Cour de cassation. Invoquant l'autorité des deux circulaires ministérielles du 16 août 1861 et du 29 juillet 1863, il a exprimé l'opinion que le classement des chemins de fer dans la grande voirie n'était nullement exclusif des mesures de police générale et admis la coexistence : 1'' d'un régime spécial, pour le public accédant au buffet par l'intérieur des gares ; 2" du régime général, pour le public s'y introduisant par l'extérieur.

A vrai dire, la question est complexe. Les buffets sont généralement accessibles de l'extérieur et de l'intérieur de la gare; on ne saurait, sans imposer une gêne excessive au public, ne les ouvrir qu'aux personnes munies de billets: tel voyageur arrivé à destination doit pouvoir y consommer, après avoir remis son ticket, mais avant de se rendre à son domicile; tel autre se préparant à pai'tir doit avoir la faculté d'y prendre un repas ou une consommation en attendant l'ouverture du guichet. Les gares ne sont pas toutes dans la même situation : les unes ont un service de nuit; les autres n'ontqu'un service de jour; si, pour ces dernières, l'applicabilité des arrêtés de police générale ne présente pas de difficultés matérielles, il en est tout autrement de celles de la l""^ catégorie, puisqu'il faudrait distinguer entre les personnes qui sont amenées au buffet par un voyage personnel ou par le voyage, soit d'un parent, soit d'un ami, et celles qui n'y viennent, au contraire, que pour consommer.

D'un autre côté, on ne peut méconnaître que certains buffetiers, abusant de leurs immunités, ont transformé leurs établissements en restaurants ou cafés de nuit et fUnt ainsi, non seulement violé les arrêtés de police générale, mais profité même de ces arrêtés en recueillant la clientèle locale qui était empêchée de se rendre ou de rester dans les autres établissements. Dans ce cas, il est incontestable qu'ils agissaient, non plus comme buffetiers, mais bien comme restaurateurs ou cafetiers.

Quelle que soit la liberté d'allures que l'Administration laisse aux gérants des buffets, il importe cependant-de pouvoir réprimer ces abus.

Mais la coexistence de deux régimes de police ne nous parait pas le meilleur moyen d'atteindre ce but : pratique dans certains cas et pour certaines gares, elle soulèverait le plus souvent des difficultés inextricables ; elle aurait l'inconvénient, toujours très grave, de mettre en présence et d'amener sur le même terrain deux autorités différentes. Ce sont ces objections qui ont certainement déterminé la Cour de cassation et qui l'ont conduite à affirmer une doctrine, peut-être un peu trop exclusive. Sans nous arrêter à la lettre même de son arrêt, nous croyons qu'elle a sagement agi, en considérant les buffets comme ne pouvant être régis que par des arrêtés pris par le préfet dans l'exercice de ses attributions de surveilhince sur les chemins de fer et après avis du service du contrôle. Ces arrêtés peuvent contenir toutes les dispositions nécessaires pour sauvegarder le bon ordre et cependant comporter des règles assez larges et assez élastiques pour ne point gêner inutilement le public. Ils ont d'ailleurs, au regard des buffetiers, la sanction très efficace de l'article 21 de la loi de 1845.

c. Pttix PERÇUS DANS LES BUFFETS. — Les aiTÔtés pi'éfectoraux d'autorisation portent ordinairement que le tarif de consoramalion sera ostensiblement afliclié.

d. Plaintes sur le service des bdffets. — Les plaintes motivées, soit par la mauvaise qualité des consommations, soit par les perceptions supérieures au tiu'if, soit par les déiecluosilés du service, soiit instruites au môme titre que les a itres réclamations. Elles peuvent entraîner le retrait de l'autorisation.

3. Bibliothèques. Vente délivres et de journaux, —a. Nécessité d'une autorisation malgré la loi D'J 29 juillet 1881. — La liberté de la librairie a été proclamée par un décret du 10 septembre 1870, qui a substitué au régime de l'autorisation celui de la simple déclaration.

Une loi du 9 mars 1878 a permis de même de colporter et de dis tribuer librement les journaux moyennant une déclaration préalable.

Enfin la loi du 29 juillet 1881, remplaçant tous les textes antérieurs sur la presse, a confirmé, en son article premier, la liberté de la librairie et réglé ainsi, en son article 18, le colportage et la distribution des livres et journaux: « Quiconque voudra exercer la profession de colporteur ou de « distributeur, sur la voie publique ou en tout autre lieu public ou privé, « des livres, écrits, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies « et photographies, sera tenu d'en faire la déclaration à la préfecture du « département où il a son domicile. Toutefois, en ce qui concerne les « journaux et autres feuilles périodiques, la déclaration pourra être faite, (( soit à la mairie de la commune dans laquelle doit se faire la distribu- « tion, soit à la sous-préfecture.... »

On sest demandé si l'article 70 de l'ordonnance du IS novembre 1846 était toujours en vigueur et ne se trouvait pas implicitement abrogé par la loi du 29 juillet 1881, en ce qui concerne les bibliothèques des gares.

Il ne saurait exister aucun doute sur le maintien des prescriptions de l'ordonnance de 1846. Cette ordonnance appartient à une législation spéciale sur les chemins de fer et n'a pu être abrogée implicitement par une loi sur la presse. Il n'y a aucune relation à établir entre la déclaration nécessaire pour faire du colportage et vendre des livres sur la voie publicpie, et l'autorisation indispensable pour pénétrer dans les dép'endances intérieures d'une gare et exercer une industrie dans des lieux dont l'accès est interdit en principe par l'article 61 de l'ordonnance de 18'i6.

La faculté ouverte par la loi de 1881 ne peut évidemment s'exercer, s'il s'agit d'un lieu privé, qu'avec l'autorisation du propriétaire, et s'il

s'agit d'un lieu public affecté à un servie spécial, qu'avec les restrictions commandées par la destination de ce lieu.

A la vérité, les gares font partie du domaine public. Mais elles sont exploitées pour un usage déterminé par des Compagnies,, sous le contrôle de l'État; l'accès n'en est ouvert au public que sous certaines conditions; si les criours, vendeurs de journaux, de livres ou de tous autres objets y sont exceptionnellement admis, ce n'est que pour la commodité des voyageurs et dans la mesure compatible avec les intérêts du service. Reconnaître à ces industriels un prétendu droit puisé dans la loi générale sur la presse, ce serait ouvrir les gares, y provoquer des désordres et des encombrements, s'exposer aux plus graves dangers. Il faut donc s'en tenir exclusivement à la réglementation de l'article 70 de l'ordonnance du 15 novembre 1846.

C'est dans ce sens que le Ministre des travaux publics a répondu, le 29 mai 1883, à une interpellation de M. de Janzé, député, et donné des instructions aux préfets par une circulaire ministérielle du 24 mai 1884 (1).

h. Monopole de fait. Contrôle des compagnies sur les livres et

AUTRES écrits VENDUS DANS LES GARES. EXCLUSION DE CERTAINS LIVRES OU JOURNAUX, SOIT PAR LES COMPAGNIES, SOIT PAR LES PERMISSIONNAIRES. — Depuis de longues années, les Compagnies ont concédé à MM. Hachette et G'^ le droit exclusif de faire vendre dans les gares et stations de leur réseau les ouvrages littéraire^, historiques, scientifiques ou artistiques, publiés, soit par ces éditeurs, soit par d'autres, ainsi que les journaux, publications périodiques, indicateurs, livrets, guides, itinéraires, gravures, cartes, plans, photographies et autres articles de librairie susceptibles d'être achetés par les voyageurs.

En échange de ce privilège, elles ont stipulé à leur profit une redevance annuelle ; elles se sont en outre réservé le droit :

1° d'autoriser les surveillants, les concierges des stations, les employés des bureaux de renseignement, à fournir au public l'indicateur et le livret Chaix ainsi que d'autres publications analogues et des guides ;

2° de fixer et de modifier à leur gré les emplacements mis à la disposition de MM. Hachette et C'% et même de les supprimer sur les points où elles jugeraient cette mesure nécessaire, sans que cette suppression puisse avoir pour effet une réduction de la redevance ;

3' d'agréer les préposés à la vente et d'exiger au besoin leur renvoi

(1) Le Ministre des travaux publics avait eu le soia de s'assurer qu'il était d'accord avec ses collègues de la Justice et de llutérieur.

(ces agents devant d'ailleurs être pris, autant que possible, parmi les femmes et enfants des employés ou anciens employés de la Compagnie;

4° d'interdire le dépôt et la mise en vente de tout ouvrage qu'elles trouveraient dangereux ou nuisible à leurs intérêts, cette interdiction ne pouvant motiver ni l'allocation d'une indemnité, ni la résiliation du contrat ;

S'' de résilier la convention avant son terme normal, sans autre obligation que de ne point laisser établir et de ne pas établir elles-mêmes des dépôts semblables jusqu'à l'expiration du délai restant à courir sur la durée du contrat.

Des plaintes très vives ont été formulées contre le monopole de fait attribué à MM. Hachette et G'" (1). Ce monopole est la conséquence de l'impossibilité dans laquelle se trouvent l'Administration et les Compagnies de concéder des espaces considérables dans les gares pour le commerce de librairie ; il résulte aussi de la nécessité de ne délivrer les autorisations qu'à des industriels offrant toutes les garanties voulues au point de vue du bon ordre. Sans doute les Compagnies, au lieu de traiter avec une seule maison de librairie, soit pour l'ensemble des réseaux, soit pour toutes les gares d'un même réseau, auraient pu fractionner leurs contrats, les répartir entre plusieurs maisons. Mais, alors même qu'elles se seraient arrêtées à ce dernier parti, elles n'en auraient pas moins constitué des privilèges et des monopoles ; elles auraient toujours été contraintes de limiter les autorisations et de les restreindre à un seul libraire dans la plupart de leurs gares. En traitant avec la plus grande maison de librairie de France, elles ont cru faire une chose utile et sage, assurer un choix meilleur et plus complet de livres ou d'autres publications, et servir ainsi les intéi-êts des voyageurs tout en rendant leur surveillance plus facile et plus simple.

A la suite du refus de vente d'un journal et d'un livre, des critiques ont été dirigées contre ledroit d'exclusion qu'exerçaientles permissionnaires et contre ledroit d'interdiction que les Compagnies elles-mêmes s'étaient réservé. On y a vu tout à la fois la résurrection de la censure et une violation de la loi du 29 décembre 1875, dont l'article 3 est ainsi conçu : « L'interdiction de vente et de distribution sur la voie publique ne pourra « plus être édictée par l'autorité administrative comme mesure particu- « lière contre un journal déterminé. » Il y a lieu, tout d'abord, d'observer que la loi du 29 décembre 1875 a été entièrement abrogée et qu'au sur-

(1) Voir les débats auxquels a donné lieu l'interpellation adressée au Gouvernement par M. de Janzé, député, le 29 mai 1883. Ces débats se sont terminés par l'ordre du jour pur et simple.

plus elle s'appliquait exclusivement à l'autorité administrative et ne pouvait par suite être opposée aux Compagnies. D'un autre côté, on ne voit point sur quel texte un éditeur ou un auteur pourraient s'appuyer pour contraindre un libraire à vendre un ouvrage déterminé ; la liberté absolue dont jouissent à cet égard tous les libraires et les colporteurs ne saurait être refusée aux concessionnaires des bibliothèques des chemins de fer; l'exiguïté des emplacements mis à la disposition de ces industriels dans les gares les oblige d'ailleurs à restreindre leurs dépôts et à faire une sélection qui concilie cette difficulté matérielle avec l'intérêt et les convenances des voyageurs. Enfin, comme le consentement des Compagnies est indispensable pour la création de bibliothèques dans les gares^ comme elles ont à passer des traités dans ce but, il est difficile de leur dénier la faculté de contrôle sur la vente, de leur méconnaître le droit de proscrire les publications qu'elles jugeraient par exemple de nature à jeter dans leur personnel le désordre et l'indiscipline (1).

Est-ce à dire que l'Administration soit désarmée contre les abus que pourraient commettre les permissionnaires ou les Compagnies ? Elle reste, au contraire, suffisamment armée. L'installation des bibliothèques constitue nécessairement une gêne pour la circulation ; l'introduction de personnes étrangères dans l'enceinte du chemin de fer est une dérogation au principe général posé par l'article 61 de l'ordonnance du lo novembre 1846; ces mesures doivent être compensées par des services réels rendus aux voyageurs. S'il était établi que les permissionnaires manquassent habituellement des publications particulièrement utiles aux usagers du chemin de fer, qu'ils ne missent en vente que des ouvrages peu demandés, qu'en un mot les avantages procm-és au public ne fussent pas en rapport avec les inconvénients de la permission, l'Administration aurait le droit incontestable de retirer cette autorisation. Toutefois elle ne pourrait, sans commettre un véritable détournement de pouvoir, user de ce droit pour des considérations tirées du refus de vente de tel ou tel ouvrage, de tel ou tel journal, de telle ou telle catégorie de publications, s'il était d'ailleurs démontré que, dans l'ensemble, l'exploitation des bibliothèques répondit aux besoins du public. Sans doute l'Administration échapperait aux effets éventuels d'un recours contentieux, si elle ne motivait pas dans ce cas sa décision de retrait ; mais le détournement de pouvoir n'en existerait pas moins.

(1) Par un jugement du 28 juillet 1881, le tribunal de commerce de la Seine a repoussé une action intentée contre MM. Hachette et les six grandes Compagnies pour refus de vente d'un livre. Ce jugement a été confirmé, le 12 mars 1886, par la Cour d'appel.

POLICE DE L'EXPLOITATION DES CHE-MlNS DE FEU G?b C. EXAMUN DES TRAITÉS PASSÉS PAR LES COMPAGNIES AVEC LES LIBRAIRES.

— On a soutenu que les traités passés entre les Compagnies et les permissionnaires devaient être revêtus de l'approbalion ministérielle, aucune taxe ne devant être perçue sans l'homologation du Ministre.

A peine est-il nécessaire de faire remarquer que l'article 44 de l'ordonnance du 15 novembre 1846, sur lequel cette théorie serait étayée, est inapplicable en l'espice. Le prix des livres, brochures, journaux, etc., ne rentre nullement dans la catégorie des taxes de transport à percevoir par les Compagnies.

L'Administration a néanmoins le droit de se faire représenter les traités avant de délivrer les autorisations, afin d'apprécier si ces contrats sont conlormes à l'intérêt public. Elle a aussi le droit d'exiger que toutes les modilicati:)ns qui y seraient apportées soient soumises à son examen. A un autre point de vue, elle peut également se les faire communiquer à l'appui des comptes des Compagnies.

4. Affichage d'annonces dans les voitures. — La Compagnie de l'Ouest a réceinment conclu avec un publiciste un trailé qui lui concèie le droit exclusif d'apposer et d'entretenir des annonces à l'intérieur des compartiments de 2"= et de 3" classe des voitures à voyageurs. Des cadres doivent être placés à cet effet : i" sur les cloisons séparatives et sur les cloisons extrêmes des voitures à compartiments isolés ; 2° sur les cloisons extrêmes et les faces latérales des compartiments à cloisons non séparatives. Nous n'entrerons pas dans le détail des dispositions de ce traité, et nous nous bornerons à indiquer : J" que la Compagnie s'est réservé le droit d'éliminer les annonces qui lui paraîtraient de nature à lui porter préjudice, à lui susciter des difficultés ou à blesser la morale ; 2" que l'apposition des cadres ne doit point faire obstacle à la pose des filets, ni aux améliorations du matériel ; 3° que l'exécution du contrat reste en tout temps subordonnée à l'autorisation du Ministre.

Appelé à émettre son avis sur l'affaire, le Comité consultatif des chemins de fer, tout en admettant le principe de l'expérience en raison de la redevance à servir par le concessionnaire, a pensé qu'il convenait de no pjs associer, même en apparence, la responsabilité du Ministre à celle de la Compagnie, dans l'exercice du droit de censure sur les annonce?, et qu'en conséquence il y avait lieu seulement : 1° d'exiger l'autorisation préfectorale pour l'introduction des agents du concessionnaire dans fenceinte des gares et stations, en conformité de l'article 70 de l'ordonnance de 1846; 2" da réserver le contrôle ordinaire de l'Administration sur les dispositions du matériel.