DISCUSSION ET CENSURE DES ACTES MINISTÉRIELS

- I. - Un autre genre d'attaque est celle qui est prévue par Part, h de la loi de 1822 et qui consiste dans l'excitation à la haine et au mépris du gouvernement 3. Cet article est conforme en cela à la législation anglaise, dont le statut de la 36e année du régne de Georges III punit l'excitation à la haine du gouvernement et de la constitution. Mais notre loi de 1822 ne prononce qu'un emprisonnement correctionnel et une amende , même pour le cas de récidive , tandis que l'amende, la prison, le pilori, et, en cas de récidive , la même punition ou la déportation pour sept ans , au choix de la cour , sont édictés par le statut anglais*. La loi de Genève (art. 3)

1 V oy. hist. constit. d'Anglet. , t. 5 , p. 114.

* Voy. arr. C. C. î> août 1831 ; B. p. 311 ; S. 1832-1-103 ; -~ D. 4831-1-291.

5 Pour la pénalité, voy. § i , n° v, p. 237.

4 Voy. Blackst., trad. de M. Chompré, t. 5, p. 339, note de M. Christian.

Le pilori en matière de délits de la presse a été supprimé par une loi postérieure.

punit <Tun emprisonnement qui peut s'étendre à un an, et d'une amende qui peut s'élever à deux mille florins, l'offense résultant de toute allégation mensongère de faits propres à exciter le mépris ou la haine contre le gouvernement.

- II. - Le délit prévu par Part. 4 de notre loi de 1822 est une nouvelle modification de l'infraction de provocation au renversement du gouvernement. Mais il faut avouer qu'il est moins caractérisé que quelques-uns de ceux énoncés dans les paragraphes précédens et qu'il pourrait prêter singulièrement à d'arbitraires et funestes interprétations. Sous prétexte de l'excitation à la haine contre le gouvernement , toute liberté de discussion , de controverse et de critique pourrait être paralysée ou confisquée. Aussi le même art. k ajoute-t-il que « cette » disposition ne peut porter atteinte au droit de dis- » cussion et de censure des actes des ministres. » Le projet ne contenait pas cette disposition qui fut ajoutée par la commission de la chambre des Députés. Malgré le silence du projet sur ce point important , le garde des sceaux (M. de Serre), dans son exposé des motifs, avait néanmoins reconnu ce droit. « Vous ne craindrez » point , disait-il , de confondre avec eux la censure 2> légitime des actes du gouvernement. Il n'est que trop s vrai que les lois rendues peuvent être mauvaises , fu- •» nestes même ; il est vrai encore que de bonnes lois » peuvent être mal exécutées , ou , ce qui pis est , en- » freintes. 7/ est de notre droit public que ces erreurs s> ou d'autres semblables puissent être librement criti- » quées; mais qu'il sera facile , dans cette critique, de » distinguer du vil libelliste qui ne respire qu'anarchie » et destruction, le citoyen courageux, le sujet fidèle » qui ne blâme que par des motifs de devoir et d'in- » térêt , et , tout en blâmant , prouve son respect et sa » loyauté'.» Mais , malgré cette déclaration et quoique ce droit de discussion des actes ministériels soit réelle-

* Séance de la chamb. des Députés du 3 décembre 1821. — -Mon. 4.

ment de l'essence des gouvernemens constitutionnels , comme il n'était écrit dans aucune loi , il importait qu'il fut positivement consacré. C'est un avantage que notre législation nous donne sur l'Angleterre où ce droit, qui y est exercé d'ailleurs avec une grande latitude , existe plutôt de fait que par la déclaration expresse de la loi. Car il n'y est reconnu , et encore imparfaitement , que par la jurisprudence

- III. - La loi de 1835 , si susceptible pour tout ce qui touche au Roi , à la forme , au principe et à l'existence du gouvernement, n'a pas entendu dérogera ce droit de discussion et de critique des actes ministériels. Cela fut hautement déclaré par tous les ministres. « Li- » berté entière de discussion telle qu'elle existe aujour- $ d'hui sur tous les sujets , disait M. le duc de Broglie , » permis à tout le monde de faire de l'opposition contre

> le gouvernement... le projet de loi ne nous protège en » rien , ni nous , ni nos actes ; nous restons pleinement

> à découvert, ou plutôt nous couvrons, comme c'est » notre devoir, le Roi de notre corps. Quand on cessera » de s'en prendre à la monarchie constitutionnelle . . .

> c'est à l'administration qu'on s'adressera2. » — «La » liberté de la presse , disait le garde des sceaux ( M. » Persil), dans son extension la plus absolue, embrassel'es> xamen de tous les actes du pouvoir , quels qu'en soient » les agens responsables ; mais , elle ne doit pas aller » au-delà 3. »

- IV. - Il va sans dire que ce droit de discussion et de critique s'applique , non-seulement aux actes de chaque ministre en particulier et de l'administration ministérielle en général, mais encore à ceux de tous les fonctionnaires publics , de toutes les autorités et de toutes les administrations, en un mot de tous les agens res-

1 Voy, le rapp. de M. le comte Portalis à la chamb. des Pairs ; — ~ séance du 20 fév. 1822; — Mon. 27.

* Séance de la chamb. des Députes du 24 août. — Mon. 25. 3 "Séance de la chamb. des Pairs du 1er septembre. — Mon. 2.

ponsables, quels qu'ils soient , comme M. Persil Ta d'ailleurs reconnu.

- V. - Mais ce droit ne saurait aller toutefois jusqu'à assurer l'impunité aux injures et à la calomnie dirigées contre un ou plusieurs ministres ou contre le ministère considéré collectivement. La loi de la république de Ge- •néve , où la liberté de la presse est très-étendue , punit cette critique lorsqu'elle est faite en termes injurieux et avec imputation d'intention malfaisante (art. 2). Cependant s'il fallait s'en rapporter à quelques paroles prononcées par un éloquent ministre, (M. Thiers), pendant la discussion de la loi de 1835, cette loi aurait voulu introduire, à cet égard, une liberté entière, absolue et sans répression pour toute imputation de faits diffamatoires et calomnieux contre les ministres. « Ce que » nous demandons, disait-il, est-ce la liberté de dis— » cuter les actes ministériels sans mesure? oui. La li- » berté de nous calomnier? oui encore. La liberté de » nous imputer des faits vrais ou faux , et plus souvent » faux que vrais ? oui encore. La liberté d'exciter contre » nos personnes la haine , le mépris , tous les sentimens » injustes? oui encore. Cette liberté nous l'acceptons » franchement et sans réserve , comme condition du gou- » vernement représentatif1. » Soit que ces paroles aient échappé à une chaleureuse improvisation , soit quelles expriment une règle de conduite toute personnelle , on ne saurait y voir qu'une opinion individuelle qui ne peut être adoptée comme une maxime juridique. Aussi l'honorable M. Odilon Barrot , quoique membre de l'opposition , en jurisconsulte éclairé et en homme qui a de l'avenir dans la pensée , s'est-il hâté de protester contre cette fausse interprétation des lois existantes. « Il reste » au jury , disait-il , la diffamation des fonctionnaires » publics ; et les fonctionnaires ont le bon esprit , en » général, de ne pas intenter des procès pareils. J'ap- » prouve hautement la déclaration faite par M. le mi-

1 Séance de la chanib. des Députes du 25 août. — Mon, 26.

* nistre de l'intérieur à ce sujet; non que j'aille jusqu'où » il a été ; non que je reconnaisse le droit de diflamay> tion , de calomnie , même contre les ministres. C'est » toujours un délit trés-grand ; et je ne dis pas qu'un » ministre ne doive jamais demander à la justice du pays y> réparation d'un délit pareil ; mais ce ne peut être que » dans des cas très-rares et lorsque la plainte doit se y> rattacher à des intérêts généraux 1 . »

En fait, ce droit a été exercé maintes fois par des ministres , et notamment depuis la révolution de Juillet, avant la loi de 1835 par M. Casimir Perrier et M. le maréchal Soult contre la Tribune ; depuis cette loi , par M. le duc de Broglie contre MM. Sarrans et Latapi a.

Wi\ 00m>eruement et îm ministère.

- VI. - Que doit-on entendre par ces mots de l'article h de la loi de 1822 : gouvernement du Roi?

Il eut été plus logique , peut-être , de commencer ce paragraphe par cette définition; mais on verra tout à l'heure que les explications, déjà données, sur le droit de censure des actes ministériels, ne seront pas inutiles pour l'appréciation de cette question.

La loi n'ayant pas défini les caractères essentiels et les circonstances constitutives du délit d'excitation à la haine ou au mépris du gouvernement, il importe d'examiner si les documens officiels fournissent, à cet égard, des renseignemens qui puissent éclairer la conviction du juge et du juré. On a déjà vu 3 qu'au sujet de l'art. 4 précité

1 Séance du 26 août. — Mon. 27 ; 4e supl.

* Cour d'assises de la Seine, audience du 26 octobre 1835. — G. T. 26-27.

» Supràn0 h, p. 259.

de la loi de 1822 , en parlant de la discussion des actes ministériels , le garde des sceaux s'était servi des mots actes du gouvernement. M. le comte Portalis , dans son rapport à la chambre des Pairs, confond également les actes des ministres avec les actes du gouvernement. « Cet » article réprime , dit-il , les provocations illégales de » ceux qui , non contens de discuter les actes ou la ca- » pacité des ministres , cherchent à exciter contre eux » la haine ou le mépris. Notre code pénal (art. 367) » punit cette offense quand elle est commise contre un » simple citoyen ; elle ne saurait demeurer impunie , » parce qu'elle atteint un ministre du Roi. Ce n'est pas » alors seulement une violation de la paix publique , » c1 est une offense envers le gouvernement » Cette déclaration de M. Portalis est trés-explicite. Selon lui, en effet, l'excitation à la haine du gouvernement est la même chose que l'excitation à la haine contre les ministres. Il ne se contente pas de le décider ainsi lorsque les ministres sont envisagés collectivement , il semble même aller jusqu'à rendre l'article applicable à l'excitation dirigée contre un ministre individuellement. C'est là une exagération manifeste du système , dont M. Portalis était l'organe. Car il est bien évident que l'outrage dirigé contre un ministre personnellement est un délit différent, de celui qui est prévu par l'art. 4 de la loi de 1822. Mais, quoiqu'il en soit à cet égard, l'opinion formellement exprimée par M. Portalis est que l'excitation contre les ministres en général, ou contre le ministère, constitue le délit d'excitation contre le gouvernement. Cette assimilation du ministère avec le gouvernement semble , en effet , ressortir des expressions mêmes de la loi. Car si, dans le paragraphe Ier de l'article, où il est parlé de l'excitation à la haine et au mépris du gouvernement, le mot gouvernement n'était pas pris dans l'acception que comporte le mot ministère , pourquoi le second paragraphe aurait-il ajouté que cette disposition ne porte pas obstacle à la censure des actes des ministres ? Il peut

« Séance du 20 février 1822. — Mon. 27.

donc sembler évident que , dans la pensée du législateur, les mots gouvernement et ministère étaient pris dans le même sens et dans une acception identique. Aussi la cour de cassation a-t-elle décidé que cet article ne peut s'entendre « que du gouvernement du Roi lui-même, dans » sa puissance exécutive , c'est-à-dire des ministres agis- » sant collectivement sous l'autorité du Roi et responsay> bles de leurs actes 1 . »

Mais cette interprétation a été attaquée comme trop restrictive. On a soutenu qu'il ne devait pas être question ici de l'administration ministérielle en particulier , mais du gouvernement du Roi considéré dans son acception la plus générale. L'administration ministérielle, en effet, on Ta déjà dit, n'est pas un pouvoir constitutionnel2. Elle entre dans la composition du gouvernement , mais elle n'est pas à elle seule ce gouvernement. Elle est, à la vérité, un des élémens, (le plus actif peut être), qui constituent le gouvernement du Roi ; elle est un des divers modes d'action par lesquels il se manifeste ; mais elle n'est ni le seul élément, ni le seul mode d'action du gouvernement. Le gouvernement du Roi , dans l'acception constitutionnelle et non pas dans le sens usuel du mot , est inséparable du Roi lui-même qui , quoiqu'on en dise , a et doit avoir son action propre dans le gouvernement 3. C'est ce qui faisait diFe à M. Chifflet , à l'occasion du même article, que « ce serait un blasphème politique que » d'isoler le gouvernement de la personne du Roi *. » Le gouvernement est inséparable même des chambres qui y ont aussi leur rôle à remplir, leur action à exercer.

• Arr. 27 mars 1830. — B. n° 83.

• Voy. le préambule du chapitre 1er de ce livre , n° vu , p. 180.

5 Ibid. nosm et. vu, p. 178 et 180.— Mais quelle que soit cette action, la responsabilité, à raison de cette action, n^n demeure pas moins au ministère et nul n'a le droit de s^utoriser de tel ou tel acte des prérogatives royales, pour en tirer occasion de blâmer , critiquer ou censurer le Roi ou défaire remonter jusqu'à lui le blâme de ces actes, dont les ministres sont seuls responsables.

4 Rapport sur la loi du 25 mars 1822 ; séance de la chambre des Députés du 14 janvier ; — Mon. 16.

Le Roi , les chambres , les ministres sont énoncés dans la charte, (art. 42àl8), comme concourant ensemble à constituer la forme du gouvernement. Ainsi, l'attaque est-elle de nature à compromettre, dans l'opinion publique, tous ces élémens divers? le délit de l'article k existe. N'estelle dirigée que contre le Roi , ou contre les chambres , ou contre les ministres ou le ministère , considérés isolément? Ce sont alors autant de délits particuliers, prévus et punis par autant de dispositions particulières, mais autres que celles de l'article 4; car, par exemple, en ce qui concerne la diffamation contre le ministère , elle ne constitue pas un délit différent de la diffamation contre les ministres, lorsqu'ils sont attaqués individuellement.

La distinction établie par la cour de cassation entre les actes des minisires, pris individuellement, et ceux du ministère, pris collectivement, est plus subtile que juste. Le droit de censure des actes des ministres emporte nécessairement la critique des actes du ministère en général. Car il serait absurde de prétendre qu'on ne peut censurer, c'est-à-dire blâmer que des actes isolés , sans pouvoir faire porter le blâme sur l'ensemble des actes de l'administration ministérielle. Or, critiquer, censurer ; blâmer la marche de l'administration, c'est faire une chose qui peut tendre, plus ou moins, à exciter la haine ou m^me le mépris de cette administration. La critique et le blâme du ministère, pris collectivement, quelles que soient la vivacité et l'amertume des expressions employées , ne constituent donc pas l'excitation contre le gouvernement du Roi 1 ; car, disait, avec raison M. Odilon-Barrot , « quand » un ministère est mauvais , provoquer à la haine et au y> mépris de ce ministère, ce n'est pas seulement un » droit, mais un devoir; et plus ce ministère est mau- » vais, plus ce devoir est impérieux2. »

Toute la difficulté consiste à discerner si l'excitation

1 Telle est la doctrine reçue depuis long— temps en Angleterre. {V~ oy. Hallam, hist. const. t. 4, ch*. 15, p. 553 à 355)- — Sauf et réserve', bien entendu, à l'administration ministérielle son action, à raison de l'imputation ou des expressions, si elles sont diffamatoires ou injurieuses,

• Séance du 26 août 1835 ; — Mon. 27 ; 4° supl.

est dirigée de manière à compromettre les divers élémens, dont le gouvernement du Roi se compose, ou si elle ne tombe que sur l'administration ministérielle, considérée collectivement , mais à part des autres élémens gouvernementaux. Cest ici qu'il faut savoir « distinguer du vil » libelliste qui ne respire qu'anarchie et destruction , le » sujet fidèle , comme disait M. de Serre , qui ne blâme » que par des motifs de devoir et d'intérêt public , et , » tout en blâmant , prouve son respect et sa loyauté 1 . » On voit , dès-lors , que ce serait une erreur de penser que , par cela seul , qu'on aurait écrit les mots ministres? ministère dans une diatribe , on pourrait échapper à l'application de cette loi. S'il en était ainsi, cette application serait impossible, tout aussi bien en France qu'en Angleterre. Car, dans les deux pays, le mot gouvernement est employé fréquemment, dans le langage ordinaire de la politique , comme synonime de ministère 2 ; dans les deux pays , la censure des actes ministériels est permise ; et , dans les deux pays., les magistrats et les jurés ont fréquemment appliqué la loi à des écrits qui , littéralement, semblaient n'être dirigés que contre l'administration ministérielle , tandis qu'en réalité ils l'étaient contre le gouvernement du Roi 3. Il ne faut donc pas dire, d\ine manière, ^absolue, que l'excitation contre le ministère n'est pas ^excitation contre le gouvernement ; car il peut arriver que le ministère , dans la pensée de l'inculpé , comme dans la portée de l'écrit et dans le résultat produit, se confonde avec le gouvernement lui-même. Mais il ne faut pas non plus poser ce principe absolu que l'excitation contre le ministère , considéré collectivement , constitue , toujours et dans tous les cas , l'excitation contre le gouvernement. On doit se pénétrer de l'ensemble de

1 Rapport déjà'cité, suprà p. 259.

* Voy.Y\àsX,. constit. d'Anglet. par M. Hallam, loc. cit.

3 L'application de Fart. 4 de la loi de 1822 a été faite le 27 octobre 1835 au journal le Réformateur , déclaré coupable par le jury , (juoique récrit renfermât le mot ministère , dont le défenseur excipait. — G. T. 28 octobre.

Técrit , examiner son but , sa tendance , l'effet désiré et quelquefois l'effet obtenu. (Test ainsi qu'on pourra sainement apprécier le caractère de Técrit , pour maintenir intact le droit de libre dicussion et de censure des actes du ministère , ou pour préserver le gouvernement des attaques d'un écrivain animé par un esprit d'hostilité, de désordre et de destruction.