G. G., 28 juillet 1870, do P.-L.-M

OCCUPATIONS 151

« doit donner lien an payement, soit d’un prix, soit d’une rede- « vanco. »

n. — « L os compagnies doivent payer, sans distinction do « nature et do provenance, la valeur do toutes les portions du « domaine public définitivement incorporées à la voie ferrée et « à ses dépendances, avec le consentement exprimé ou implicite <( du service chargé do la conserv'ation do ce domaine. »

III. — « Est considérée, notamment, comme occupation défi- « nitive, celle des portions do routes ou de lits dos cours d’eau « navigables ou llottablos sur lesquelles reposent des cons- « tructions, telles que les piles et culées dos voûtes ou viaducs « qui supportent la voie ferrée. »

IV. — « Mais il n’y a pas lieu d’exiger de prix pour les occu- (( pations temporaires et révocables, c’est-à-dire pour colles qui (( se concilient avec le maintien de l’alfectation primitive de la « portion du domaine public occupée ; seulement, les compa- « gnies sont tenues, comme les simples particuliers, au payement « d’une redevance annuelle, en compensation des avantages « qu’elles retirent d’une jouissance privative ou privilégiée. »

V. — « Il est admis, par exception à la règle ci-dessus rap- « pelée et sans que cette exception puisse être étendue par (( analogie, qu’aucune redevance ne doit être exigée des com- (( pagnies pour les passages à niveau des voies ferrées sur les « routes nationales, à raison des conditions toutes spéciales dans (( lesquelles s’exerce sur cos points la double circulation. »

VI. — (( Enfin, en ce qui concerne l’ancien tracé des routes « déviées, une décision sou veraine ayant reconnu que les com- (( pagnies n’ont pas le droit d’en disposer à leur profit, même (( lorsqu’elles en ont opéré le remplacement à leurs frais, ces (( compagnies ne sont pas plus fondées à occuper gratuitement les « terrains qui en proviennent qu’à les vendre, et cette occupa- (( tion doit dès lors donner lieu à la perception d’un prix ou « d’une redevance^ suivant les distinctions qui précèdent; il doit « en être de même pour les anciens lits de cours d’eau navire gables ou flottables rendus disponibles par la création de « nouveau.x lits opérée aux frais des compagnies. »

l'')2 COURS d’eau navigables ou flottables

Si les compagnies concessionnaires des chemins de fer d’intérêt général sont astreintes au payement des terrains domaniaux, à plus forte raison en est-il ainsi pour les compagnies concessionnaires des chemins de fer d’intérêt local, puisque ces voies do transport font partie, non du domaine public national, mais du domaine public départemental ou communal, suivant les cas.

Quant aux concessionnaires des voies ferrées établies sur les dépendances du domaine public fluvial, et notamment des voies destinées à desservir les ports, ils n’ont à payer ni prix d’acquisition, ni redevance d’occupation : les lorrains sur lesquels sont installées ces voies ne perdent pas leur affectation normale; l’autorisation de les emprunter peut d’ailleurs être retirée à toute époque dans les conditions déterminées par la loi du 1 1 juin 1880 et le règlement d’administration publique du 6 août 1881. Mais le Gouvernement a le droit d’exiger une contribution aux frais d’entretien.

2. — Occupations temporaires avec redevance au profit du Trésor. — Les occupations temporaires du domaine public fluvial sont régies par l’arrêté du Ministre des travaux publics et du Ministre des finances, en date du 3 août. 1878.

Aux termes de cet arrêté, quand un pétitionnaire sollicite l’au torisation d’occuper à titre temporaire des terrains susceptibles d’être momentanément soustraits à l’usage de tous, pour recevoir un usage privatif ou privilégié, la demande est tout d’abord instruite par les ingénieurs. Ces fonctionnaires formulent les conditions à imposer, au point de vue des convenances de leur service, et présentent des propositions relativement à la redevance. L’Administration de la guerre et celle des douanes sont consultées, s’il y a lieu. Puis le directeur des contributions indirectes donne son avis sur les conditions d’intérêt financier et transmet les pièces à son collègue des domaines, qui fixe la quotité de la redevance jusqu’au chiffre de 500 fr. ; au delà de ce chiffre, la décision sur la redevance appartient au directeur général des domaines ou au Ministre des finances , selon qu’il s’agit d’une somme n’e.xcédant pas 2.000 fr. ou au contraire

OCCUPA TIONS

d’une somme dépassant cette limite. Lorsque l’accord s’établit entre les représentants des services intéressés, l’autorisation est délivrée par arrêté préfectoral. A défaut d’accord, les Ministres des travaux publics et des finances statuent cbacunpour ce qui rentre dans sa compétence ; en cas de dissentiment entre les ministres, la question de redevance doit être résolue par décret en Conseil d’Etat ; dans l’un et l’autre de ces deux derniers cas, le préfet autorise l'occupation en se conformant à la décision des ministres ou du chef de l’État. La redevance est revisée au plus tard tous les cinq ans.

Les autorisations sont précaires et révocables sans indemnité, à la première réquisition de l’Administration. C’est le préfet qui prononce le retrait, lorsque l’autorisation a été délivrée après accord entre les représentants des services intéressés ; la décision, dans les autres cas, est réservée au Ministre des travaux publics. La révocation peut d’ailleurs être provoquée, soit par le directeur des domaines ou des contributions indirectes pour inexécution des clauses financières, soit par l’ingénieur en chef pour inobservation des autres conditions, sans préjudice, s’il y a lieu, des poursuites contre le permissionnaire qui se serait rendu coupable d’une contravention de grande voirie.

Conformément à une circulaire du 18 août 1878, les préfets sont tenus d’adresser au Ministre des travaux publics, avec les pièces à l’appui, ampliation des arrêtés qu’ils ont pris sur les avis concordants des services intéressés, lorsque le [taux de la redevance atteint ou dépasse 130 francs par an. L’Administration supérieure est ainsi mise à même d’exercer un contrôle général sur toutes les occupations importantes et d’empêcher le renouvellement d’abus autrefois trop fréquents.

L’art. 14 de l’arrêté ministériel du 3 août 1878 prescrivait aux ingénieurs de dresser, avant le l®*" avril 1879, un état de toutes les permissions accordées sur le domaine public fluvial avec ou sans redevance. Cet état devait être adressé au Ministre des travaux publics et transmis par ce dernier au Ministre des finances. L’interprétation de l’art. 14 ayant donné lieu à des divergences, une instruction supplémentaire du 8 décembre 1879

est venue compléter la circulaire du 18 août 1878; elle fournit des données intéressantes et encore utiles à consulter, bien que la nomenclature qui y est contenue ait été mise en échec, pour plusieurs articles, par des décisions ultérieures sur les droits des communes.

Aucune disposition de loi ou de règlement ne fixe les bases du calcul des redevances. L’Administration des- finances admet assez généralement qu’il est légitime d’attribuer au Trésor le dixième du bénéfice procuré au permissionnaire. Mais «la redevance reste souvent au-dessous de ce chiffre et descend même jusqu’à 1 franc; son but exclusif est alors de consacrer le caractère précaire de l’autorisation: de telles réductions se justifient en particulier quand l’œuvre du permissionnaire doit profiter directement ou indirectement au service public.

Parmi les cas d’application de l’arrêté ministériel du 3 août 1878, se rangent les autorisations de circuler avec chevaux et

voitures sur les digues et chemins de lialage des rivières canalisées. Après entente avec le Département des finances, le Ministre des travaux publics a déterminé ainsi, dans une circulaire du 13 mars 1880, les conditions auxquelles doivent être subordonnées ces autorisations:

1° Les autorisations seront précaires et révocables ;

2° Les permissionnaires devront prendre l’engagement de fournir, chaque année, la quantité de matériaux d’entretien qui sera fixée par le préfet, d’après l’état de répartition qu’auront dressé les ingénieurs ;

3*^ Ces matériaux, de la qualité exigée, seront livrés aux emplacements qui auront été assignés conformément aux réquisitions de l’Administration ;

4° Toute négligence ou tout retard dans la fourniture requise entraînera le retrait de l’autorisation accordée.

L’arrêté de 1878 ne s’applique pas aux usines ou prises d’eau, dont nous aurons à parler plus loin.

Une réserve formelle a été en effet inscrite à l’art. 15 de cet

OCCUPATIONS

arrêté : « Il n’est rien innové en ce qui touclie les demandes <( de permissions d’usines ou do prises d’eau industrielles, los- « quelles continueront à être instruites comme par le passé, et (( sans l’intervention des agents du domaine, môme pour la « partie de la redevance qui représente le prix do location du f( terrain occupé ».

3. — Permis de stationnement et locations avec redevance au profit des communes, — a. — lkoislation. — La loi du 11 frimaire an VII, relative aux recettes et dépenses générales, départementales, municipales ou communales, comprenait parmi les recettes générales le « produit dos propriétés nationales de « toute nature ». Cependant, une exception était prévue par l'art. 7 : «Los recettes communales, quant aux communes fai-

« sant partie d’un canton, se composent, Du produit de la

« location des jjlaces dans les halles, les marchés et chantiers, « sur les riviè^'es ,les pot'ts et les promenades publiques, lorsque « les administrations auront reconnu que cette location peut « avoir lieu sans gêner la voie publique, la navigation, la cir- « culation et la liberté du commerce. »

Cette exception fut maintenue dans la loi du 18 juillet 1837 sur l’administration municipale (art. 31) : « Les recettes ordinaires « se composent 6° Du produit des droits de place perçus dans « les halles, foires, marchés, abattoirs, d’après les tarifs dûment « autorisés; Du produit des permis de station7ie7nent et des « locations sur la voie publique, sur les ports et 7‘i7)ières et « autres lieux publics. » L’art. 19 de la loi classait d’ailleurs les « tarifs et règlements de perception de tous les revenus « communaux » au nombre des objets sur lesquels les conseils municipaux devaient délibérer. Puis l’art. 20 posait les règles suivantes : « Les délibérations des conseils municipaux sur les « objets énoncés à l’article précédent sont adressées au sous- « préfet. Elles sont exécutoires sur l’approbation du préfet, « sauf les cas où l’approbation- par le ministre compétent, ou « par ordonnance royale, est prescrite par les lois ou par les « règlements d’administration publique. »

COURS d’eau navigables ou flottables

Tout en apportant une extension considérable aux attributions dos conseils municipaux, la loi du 24 juillet 1867 s’abstint d’innover pour les occupations du domaine public national. Son article 1®*’ était ainsi conçu : « Les conseils municipaux règlent, (< par leurs délibérations, les affaires ci-après désignées, sa- « voir 4° Le tarif des droits do place à percevoir dans les « balles, foires et marchés ; 3’ Los droits à percevoir pour per- « mis de stationnement et do locations sur les rues, places et « autres lieux dépendant du domaine public communal... — En « cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, la (( délibération ne sera exécutoire qu’après approbation du pré- « fet. » Les permis de stationnement et les locations demeuraient soumis au régime antérieur, pour les ports, quais, rivières et autres lieux dépendant de la grande voirie : c’est ce que le Ministre de l’intérieur eut soin de faire remarquer dans une circulaire aux préfets, en date du 3 août 1867.

Après les événements de 1870-1871, le législateur, pressé par des nécessités financières, introduisit la disposition que voici dans la loi du 20 décembre 1872, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1873 : « Est « autorisée au profit de l’État la perception de redevances à « titre d’occupation temporaire ou de location des plages et de « toutes autres dépendances du domaine maritime w. Le but de celte disposition, confirmée par les lois ultérieures de finances, était d’exclure toute perception municipale pour occupation temporaire ou location, dans l’étendue du domaine public maritime.

Il ne nous reste à citer que les prescriptions de la loi du 3 avril 1884 sur l’organisation municipale :

Art. 61. — « Le conseil municipal règle par ses délibéra- « lions les affaires de la commune... »

Art. 68. — « Ne sont exécutoires qu’après avoir été approu- (( vées par l’autorité supérieure les délibérations portant sur les « objets suivants:... 7° Le tarif des droits de stationnement « et de location sur les dépendances de la grande voirie, et,

« généralement, les tarifs des droits divers à percevoir au

OCCUPATIONS

« profit des communes en vertu de l’art. 133 de la présente « loi. »

Art. 98. — «... Le maire peut, moyennant le payement de « droits fixés par un tarif dûment établi, sous les réserves im- « posées par l’art. 7 de la loi du 11 frimaire an VIT, donner des « permis de sfat ionnemejit ou de dépôt temporaire sur la voie « publique, sur les rivières, ports et quais fluviauæ et autres « lieux publics... »

Art. 13.3. — « Les recettes du budget ordinaire se compocc sont :... 6° Du produit des droits de place perçus dans les « balles, foires, marchés, abattoirs, d’après les tarifs dûment « établis ; 7® Du jiroduit des permis de stationnement et de « location sur la voie publique, sur les idvières^ ports et quais « fluviauæ, et autres lieux publics. »

Ainsi la loi de 1884 reconnaissait explicitement, afin do les mettre hors do conteste, les pouvoirs du maire pour la délivrance des permis de stationnement et de dépôt temporaire. Elle consacrait de nouveau la législation antérieure sur les perceptions municipales, en excluant tovitefois d’une manière absolue, non seulement les plages et autres parties du domaine public maritime, mais aussi les ports et quais non fluviaux. Il résulte des débats que, par ports maritimes, on doit entendre, indépendamment des ports existants sur le rivage do la mer, ceux qui, dans les limites de l’inscription maritime, sont situés au bord d’un fleuve ou d’une rivière où pénètre le flux de la mer : tels sont les ports de Bordeaux, de Nantes, de Rouen.

Cette dernière restriction a rendu caducs les actes intervenus avant 1884 pour autoriser la perception de taxes municipales dans les ports non fluviaux. Elle a été, par exemple, interprétée comme entraînant la suppression do droits d’attache que la ville do Rouen percevait aux termes d’une ordonnance royale du 8 octobre 1813, à charge d’en employer le produit à l’embellissement de ses quais i.

i. — G. G., civ., 7 décembre 1887, ville do Rouen c. Rousseau; — re(7., 22 janvier 1890, ville de Rouen c. Barbé.

La circulaire du Ministre de l’intérieur, en date du 15 mai 1884, admet que les municipalités pourraient légalement percevoir des redevances à titre d’occupation temporaire ou de location dans les ports et sur les quais non fluviaux, si l’État renonçait à ses droits en leur faveur. Toutes réserves doivent êtres faites à cet égard : la loi du 5 avril 1884 ayant attribué au Trésor l’intégralité des taxes perçues, il ne pourrait y être dérogé que par un acte législatif; des circonstances exceptionnelles seraient d’ailleurs seules susceptibles de justifier une telle dérogation, car les principes généraux interdisent.au législateur d’édicter des dispositions d’espèce qui ne soient point en harmonie avec les lois organiques. En formulant ces réserves, nous laissons bien entendu de côté le cas où les taxes constitueraient la rémunération d’un concours financier à l’exécution de travaux publics et où il s’agirait, non d’une application de l’art. 133 delà loi du 5 avril 1884, mais d’une véritable concession.

A Paris, les droits perçus sur la Seine et sur ses dépendances appartiennent exclusivement à l’Etat, en conformité d’un décret du 17 prairial an XIII : « Le produit des revenus résultant des « locations des places sur la rivière dans l’intérieur de la ville <( de Paris, ceux provenant des établissements autorisés sur les « ports et berges, et que la régie des domaines a perçus jusqu’à « présent, seront, à compter du 1®’’ vendémiaire an XIV, réunis « à l’octroi de navigation, pour la perception en être appliquée « à l’entretien et réparation des quais et ports de la ville de (< Paris, desquels entretien et réparation le trésor public demeure « parce moyen déchargé... ».

/j. HOMOLOGATION DES TARIFS. DÉLIVRANCE DES PER-

MISSIONS. — Les perceptions faites au profit des communes ne peuvent avoir lieu qu’en vertu d’un tarif régulièrement homologué. Ce tarif, voté par le conseil municipal, est soumis à une enquête dans les formes déterminées par l’instruction ministérielle du 20 mars 1825, communiqué aux ingénieurs pour avoir leur avis au point de vue des intérêts de la, navigation et

OCCUPATIONS

transmis au Ministre do l’intérieur. C’est en effet à l’autorité centrale qu’appartient l’homologation du tarif

Pondant longtemps, le Ministre do l’intérieur a statué après avis du Ministre des travaux publics. Maintenant, la décision est rendue par le chef de l’Etat, en conformité des règles que les Sections réunies de l’intérieur et des travaux publics, du Conseil d’Etat, ont tracées dans un avis du 2 juin 1875. Voici le texte do cet avis :

(( Ees Sections réunies..., consultées par M. le Ministre de « l’intérieur et par M. le Ministre des travaux publics sur les « questions suivantes : 1° Est-ce au Ministre de l’intérieur, après « avoir pris l’avis du Ministre des travaux publics, ou au Mi- « nistre des travaux publics après avoir pris l’avis du Ministre (( de l’intérieur, qu’il appartient de fixer le tarif et d’autoriser la <( perception des droits de stationnement ou de location à per- (( cevoir parla ville de Lyon pour les pontons et emplacements « destinés au service des bateaux à vapeur omnibus sur la c( Saône ?... ;

« Vu... la loi du 11 frimaire an VII, art. 7, | 3 ;

« Vu la loi du 18 juillet 1837, art. 3, | 7 ;

« Vu le décret du 25 mars 1852, art. 1®'’, tableau A, n®* 34 et 35, et tableau D, n" 7 ;

« Vu la loi du 24 juillet 1867, art. 1®’’, | 5;

<( Vu la loi du 20 décembre 1872, art. 2;

(( Vu l’état D annexé aux lois annuelles de finances ;

« Vu les dépêches échangées entre le Ministre de i’agricul- « lure, du commerce et des travaux publics, et le Ministre de « l’intérieur, à la date des 30 mars et 24 mai 1855 ;

« Vu le bulletin officiel du Ministère de l’intérieur de l’année (( 1858, page 317;

<( Considérant qu’aux termes de l’article 7 de la loi du 11 fri- « maire an VII les recettes des communes se composent...

1. — G. E., conflit, 8 avril 1852, commune do Pornic ; — 22 septembre l8o9 , Gorbin. — G. G., civ., 9 décembre 1885, Gaylac. Ferrando; — civ., Darban et G‘® c. ville de Lyon,

100 COURS d’eau NAVIG ARLES OU FLOTTABLES

« 30 flu produit de la location des places dans les halles, marchés, « sur les rivières, ports et promenades publiques, lorsqu’il est « reconnu par les administrations que cette location peut avoir <( lieu sans g'èner la voie publique, la navigation, la circulation (( et la liberté du commerce;

« Que l’article 31, | 7, de la loi. du 18 juillet 1837 range ce <( produit parmi les recettes ordinaires des communes ;

« Considérant qu’il appartient au Ministre de l’intérieur d’ap- « précier si l’état des besoins financiers et des ressources bud- « gétaires de la ville justilie l’établissement de droits de staff tionnement et de juger comment et dans quelle mesure ces ff droits pourront être perçus sans imposer une charge trop lourde ff aux habitants et sans porter atteinte à l’ordre et à la tranquilff lité publique ;

ff Considérant, d’autre part, qu’il appartient au Ministre des ff travaux publics d’examiner si l’établissement des pontons ff nécessaires pour le service des bateaux-omnibus et si le tarif ff demandé par la ville seraient de nature à entraver la circulaff tion sur la rivière et à nuire à la liberté de la navigation ;

ff Considérant que le décret du 23 mars 1832 sur la décentraff lisation administrative a réservé au Gouvernement les mesures ff d’intérêt général;

ff Que, par suite, il avait été admis, d’accord entre les deux ff départements ministériels, par les décisions sus-visées de ff 1833 et de 1838, que le Ministre de l’intérieur homologuerait, ff s’il y avait lieu, les tarifs, mais qu’il devrait, avant de statuer, ff prendre l’avis du Ministre des travaux publics ;

ff Que, pour mieux assurer la conciliation des intérêts dont ff les deux ministres ont respectivement la garde, il paraît utile ff de réserver au chef de l’État le soin d’autoriser l’établisseff ment des droits de stationnement et d’en fixer le tarif;

ff Qu’à raison du caractère essentiellement municipal des ff droits à percevoir, il appartiendrait au Ministre de l’intérieur ff de préparer le décret et de le soumettre à la signature du chef ff de l’État, après s’être concerté avec le Ministre des travaux ff publics, en lui communiquant toutes les pièces de l’instruction ;

OCCUPATIONS

« Que les deux ministres devenaient contre-signer le décret et « être cliargés de son exécution, chacun en ce qui le concerne;

« Qu’encas de dissentiment le Ministre de l’intérieur devrait, « avant de provoquer le décret, soumettre le désaccord au Con- « seil d’État;

« Sont d’avis de répondre par les observ^^tions qui précèdent « aux questions posées par les deux ministres ».

Comme le rappelle l’instruction du Ministre de l’intérieur, du 15 mai 1884, l’autorisation de percevoir des droits de stationnement, de place ou de location, est subordonnée à deux conditions essentielles : il faut que la commune ait besoin de se créer des ressources pour faire face à scs dépenses ordinaires et que la mesure ne préjudicie ni à la navigation ni aux intérêts supérieurs du commerce et de l’industrie. En tout état de cause, l’Administration doit veiller à ce que les droits restent modérés ; le Ministre de l’intérieur a d’ailleurs prescrit do les calculer, non d’après la valeur des objets mis en dépôt, mais d’après la superficie des emplacements.

Le Ministre des travaux publics, auquel incombe plus spécialement le soin de ne pas laisser entraver la navigation, se fait communiquer par les ingénieurs toutes les demandes sur lesquelles ces fonctionnaires sont consultés et les leur renvmie avec ses observations. (Circulaire du 15 janvier 1890.) Il exige en outre que le dossier d’enquête comprenne un plan où soient indiqués d’une façon précise le périmètre des emplacements imposables et le tarif applicable à chacun d’eux.

Une fois le tarif homologué, l’art. 98 de la loi du 5 avril 1884 donne au maire le droit de délivrer les permis « de stationne- « ment ou de dépôt temporaire ». La terminologie de cet article n’est pas identique à celle de l’art. 133, qui vise les permis « de stationnement et de location ». S’ensuit-il que le législateur ait entendu réserver à l’autorité préfectorale certaines autorisations subordonnées à une redevance au profit de la commune? Nous ne le pensons pas; le pouvoir d’autoriser et celui

COURS d’eau navigables ou flottables

do percevoir nous paraissent intimement liés. Cependant, la solution contraire a été admise dans un décret du 11 juin 1888, instituant des droits de stationnement à Neuville-sur-Saone et recommandé comme type aux ingénieurs. (Annales des jionl s et chaussées^ 1888, pages 439 et 471.)

Toutes les permissions sont d’ailleurs essentiellement précaires et révocables dans l’intérêt de la navigation; ceux qui en bénéficient demeurent soumis à l’observation des règlements généraux de police.

c. NATURE DES OCCUPATIONS SUSCEPTIBLES DE DONNER

LIEU A UNE PERCEPTION MUNICIPALE. — De graves dissentiments se sont élevés entre le Ministère de l’intérieur, d’une part, le Ministère des finances et le Ministère des travaux publics, d’autre part, sur la nature des occupations pouvant donner lieu à une perception municipale.

En remontant à la loi du 11 frimaire an YII, il semble bien que l’intention du législateur ait été exclusivement de remettre aux communes les anciens droits « de halage et de plaçage », jadis attribués aux seigneurs par le droit coutumier. Cretet s’exprimait ainsi dans son rapport aux Cinq-Cents : « Les places dans « les halles, dans les marchés et dans les promenades et autres « lieux publics, envahies autrefois par la féodalité, sont, par « excès contraire, devenues le partage du premier occupant. « La résolution fait cesser ce désordre : elle soumet l’usage de <( ces places à une location qui le fait tourner au profit de tous (( et le ramène sous l’autorisation administrative. » L’abandon consenti en faveur des communes était le corollaire des pouvoirs de police conférés aux maires; il pouvait être regardé comme la contre-partie des charges imposées au budget municipal pour le maintien du bon ordre et même, dans un certaine mesure, pour l’entretien, aune époque où l’Administration centrale n’étendait pas encore la main sur les moindres détails du service.

Ni le Gouvernement, ni les Chambres ne se proposèrent d’innoyor en 1837 : les documents préparatoires de la loi du ISjuil-

OCCUPATIONS

leten font foi. Dans la pensée des auteurs de cette loi, la nomenclature de l’art. 31 était purement énumérative et non constitutive de droits nouveaux en faveur des communes. Toutefois, des expressions différentes avaient été substituées à celles de l’an VII; les mots « location de places » se trouvaient remplacés par les mots « permis de stationnement et locations ». L’apparence plus large et plus compréhensive de cette désignation fut-elle l’origine des divergences de vues qui se manifestèrent entre les départements ministériels intéressés? Quoi qu’il en soit, le désaccord avait pris, vers 1880, un caractère particulier d’acuité.

A cette époque, le Ministre de l’intérieur revendiquait pour les communes la faculté de percevoir des taxes sur toutes les occupations par des objets mobiliers, tels que grues mobiles, pontons flottants, bateaux-lavoirs, bateaux de bains, écoles de natation, dragues, remorqueurs, bateaux de pêche, nacelles et canots de plaisance, etc. D’après lui, la loi du 18 juillet 1837 ne distinguait nullement entre les occupations suivant leurdurée. Sans doute, la loi de finances du 20 décembre 1872, spéciale au domaine public maritime, attribuait au Trésor le prix des locations prolongées et no laissait aux communes que les redevances pour occupations passagères, pour simples permissions do stationnement; mais rien ne permettait de placer le domaine public fluvial ou terrestre sous ce régime exceptionnel.

Le Ministre des finances et le Ministre des travaux publics Voulaient au contraire retenir pour TÉtat les redevances afférentes aux occupations ayant un certain caractère de durée, tic permanence, et n’abandonner que les occupations intermittentes et passagères, les permis de stationnement, les autorisations de vente et d’étalage. Dans leur système, les recettes communales dérivaient uniquement des attributions de police dévolues aux maires sur le domaine public national et ne pouvaient dès lors être fournies que par des permissions absolument précaires, toujours révocables sur l’heure, non opposables aux tiers, n’entraînant pas une sorte de désaffectation temporaire du domaine public. Les dispositions de la loi du 20 décembre 18/2

COURS d’eau navigables ou flottables

constituaient, à leurs yeux, un simple rappel de principes également vrais pour le domaine fluvial ou terrestre, où l’autorité municipale n’exerçait pas de pouvoirs do police plus étendus que sur le domaine maritime.

Appelé à départager les départements ministériels, le Conseil d’État émit, dans sa séance d’assemblée générale du 30 novembre 1882, un avis dont il ne sera pas inutile de reproduire le texte in eætenso : « Le Conseil d’État qui, sur le renvoi ordonné « par M. le Ministre de l’intérieur, a examiné les questions sui- « vantes : 1° Appartient-il aux communes, par préférence au Tré- « sor public, de percevoir sur les dépendances du domaine « public national, fluvial ou terrestre, des redevances pour les « occupations temporaires autres que celles dont l’usage c< entraîne une incorporation au domaine public, et sans qu’il y « ait lieu de distinguer entre les locations ayant une certaine « durée et celles qui ont un caractère intermittent et passade ger? 2° Convient-il de comprendre, parmi les occupations « temporaires auxquelles s’applique la loi du 18 juillet 1837, « les concessions d’emplacement pour les kiosques servant à c( la vente des journaux ou à la publicité ?

« Vu... les lois dos 11 frimaire an VII et 18 juillet 1837 ;

« Considérant que l’article 7 de la loi du 11 frimaire an VII « attribue aux communes le produit de la location des places « dans les halles, les marchés et chantiers, sur les rivières, « ports et promenades publiques, lorsque les administrations « auront reconnu que cette location peut avoir lieu sans gêner « la voie publique, la navigation, la circulation et la liberté du « commerce ;

« Que l’art. 31, § 7, de la loi du 18 'juillet 1837 range parmi (( les recettes ordinaires des communes le produit des permis (( de stationnement et des locations sur la voie publique, sur « les ports et rivières et autres lieux publics ;

« Considérant que ces dispositions législatives n’ont point (( donné aux communes le droit de percevoir des redevances à « l’occasion des occupations qui entraînent une emprise sur le « domaine national ou qui en modifient l’assiette ;

OCCUPATIONS

« Mais qu’en ce qui concerne les locations, les lois susvisées « n’établissent de distinction, ni à raison de la durée du bail, « ni à raison du caractère plus ou moins précaire des droits qui (( en résultent ;

(< En ce qui touche les locations des kiosques servant à la « publicité ou à la vente des journaux, considérant que lors- « que, à raison de la légèreté des travaux qui les relient au sol, « ces kiosques ne peuvent pas être considérés comme des édi- (( fices modibant l’assiette du domaine public, il y a lieu d’appli- « quer l’article 31 de la loi du 18 juillet 1837 et d’autoriser la « perception des redevances au profit des communes ;

« Est d’avis qu’il y a lieu de répondre aux questions posées par « le Ministre de l’intérieur dans le sens des observations qui « précèdent ».

Telle était la situation quand fut élaborée la loi du 5 avril 1884. Le libellé voté par la Chambre des députés comprenait parmi les recettes du budget ordinaire « le produit des permis de « stationnement et de location sur la voie publique, sur les « ports, rivières, quais et autres lieux publics » ; il ne présentait donc, relativement au texte de 1837, que des différences de forme sans importance. D ésireuse de mettre fin aux contro- « verses, la Commission du Sénat remplaça le mot « location » par les mots « droits do place ». M. Faye expliquait ainsi l’objet de cette substitution : « S’agit-il de la perception d’un « produit qui est la conséquence d’une occupation absolument « momentanée, impersonnelle, non opposable aux tiers, sou- « mise à la seule police des municipalités, en d’autres termes « d’une occupation qui revêt le caractère d’un simple droit de « place; dans cette hypothèse, le produit perçu appartiendra à « la commune, quelle que soit la nature du terrain occupé: « routes nationales, ports, rivières et autres lieux publics. — « Mais s’il s’agit d’une occupation ayant un caractère plus ou « moins long de continuité et de permanence, d’une occupa- « tion conférant, comme on en trouve des exemples dans l’éta- « blissement d’un bain flottant sur une rivière, d’un ponton

COURS d’eau navigables ou flottables

lOG

rt amarré au quai, un droit privatif, personnel, opposable aux (( tiers et même à l’Etat, alors cette occupation, quoique tou- « jours précaire, du domaine public, constitue véritablement « une location qui no saurait rentrer dans la catégorie des droits (( réservés aux communes par les lois de 1837 et frimaire an « VII, et le produit perçu doit appartenir à l’État. — Détourrt nor ces produits du Trésor pour les faire passer dans les mains « des communes, ce serait méconnaître à la fois le droit et la « justice. » Lors de la seconde délibération, le directeur de l’Administration départementale et communale, commissaire du Gouvernement, plaida la cause des communes, fit valoir le préjudice qui allait être porté à leur budget, mit on lumière les arguments de doctrine et do jurisprudence favorables à sa thèse, et obtint le rétablissement des mots « de location ». En même temps, la rédaction était amendée de manière à soustraire aux perceptions municipales les ports et quais non fluviaux, c’est-àdire les parties de rivière situées dans les limites de l’inscription maritime.

On en revenait ainsi, sauf cotte dernière modification, au régime antérieur, et le seul guide allait être, comme avant 1884, l’avis du Conseil d’Etat, du 30 novembre 1882. Los difficultés ne tardèrent point à renaître.

Depuis un certain nombre d’années, la ville de Lyon sollicitait l’institution de taxes municipales sur les pontons amarrés à demeure dans le lit de la Saône, pour le service des bateauxmouches. L’Administration des travaux publics et celle des finances refusaient leur adhésion ; suivant elles, les pontonsdébarcadères formaient incontestahlement une emprise sur le domaine public et en modifiaient l’assiette : ces ouvrages, soit par les passerelles sur pilôlis qui les reliaient souvent à la berge, soit par leur amarrage au moyen de chaînes fixes, enlevaient partiellement le fleuve à sa destination normale, créaient pourla navigation générale un obstacle permanent, constituaient une occupation indéfinie et exclusive. De son côté, le Département de l’intérieur soutenait que les mômes objections pourraients’appliquer à la plupart des installations taxées au profit des com-

OCC U PATIONS

munos et que l’on arriverait ainsi à annuler en fait la loi du 11 frimaire an VII ; il invoquait les explications échangées devant le Sénat, lors du vote de la loi du 5 avril 1884, ainsi que les termes do la circulaire du 15 mai 1884, à laquelle avait adhéré le Ministère dos finances et où se trouvaient précisément cités, comme exemples do constructions flottantes pouvant donner lieu à une perception municipale, les pontons, les hateaux-lavoirs, les bateaux pour bains ; il faisait valoir aussi, dans l’espèce, la mobilité des pontons do la Saône, qui ne prenaient pas do point d’appui fixe sur le fond ni sur la berge do la rivnère et que rien n’empôcberait de déplacer rapidement on cas de besoin. Frappé surtout do ce dernier argument, le Conseil d’Etat crut devoir adopter le projet de décret, contrairement aux propositions de ses Sections réunies de l’intérieur et des travaux publics (11 août 1885).

A la suite do cette décision, le Ministère des finances et celui des travaux publics se préoccupèrent do recbercbcr une formule précise traduisant la pensée de l’avis du Conseil d’Etat, du 30 novembre 1882, et tentèrent de drosser une nomenclature des occupations les plus usuelles, divisées en deux catégories selon que le produit devrait en être perçu par les communes ou par l’Etat. Le Département des finances conclut à baser la distinction sur le caractère mobilier ou immobilier des installations, on s’inspirant dos articles 518, 519 et 523 du Code civil. Quant au Département des travaux publics, il admit ce critérium, mais sous la réserve que les immeubles par destination (art. 524) seraient assimilés aux immeubles par nature et que l’on regarderait comme immobiliers les objets placés sur la voie navigable ou scs dépentlancos pour en assurer le service et l’exploitation. La nomenclature préparée par le Conseil général des ponts et chaussées classait notamment : 1” comme pouvant donner lieu à des perceptions communales, les magasins flottants, les bateaux-lavoirs, les bateaux de bains, les écoles de natation, les batelets particuliers, les nacelles et canots do plaisance, les bascules à poissons établies par les tiers autres que le fermier do la pèche, et toutes installations analogues, mobiles, étrangères

COURS d’eau navigables ou flottables

au service de la navigation et à l’exploitation de la voie naviga- ]jle ; 2^* comme ne pouvant donner lieu à aucune redevance au profit des communes, les grues mobiles, les passerelles roulantes, les pontons flottants d’embarquement, les bateaux dragueurs, les bateaux remorqueurs, les bateaux des fermiers de la pèche ou de leurs ayants droit, les bacs et batelets des passages d’eau concédés par l’Etat ou les départements, les bateaux ou batelets du service des ponts et chaussées ou affectés à ses travaux, les rampes d’accès, les escaliers sur l)erges, les bateaux de commerce utilisant la voie navigable, les dépôts sur les quais et ports publics de marchandises ayant emprunté ou devant emprunter la voie navigable (sauf dans les parties régulièrement concédées aux communes), toutes les installations fixées au sol dans des conditions toiles qu’elles puissent être réputées immeubles par nature, etc.

Cette énumération restreignait outre mesure le droit des communes, spécialement pour les objets assimilés aux immeubles par destination. Elle était, par exemple, en désaccord avec l’avis du Conseil d’État, du 11 août 1885, au sujet des pontons flottants de Lyon. L’Administration des travaux publics a dû s’en écarter sur certains points.

Le décret du 11 juin 1888, que nous avons déjà cité, autorise la commune do Neuville-sur-Saono à taxer les bateaux de bains chauds ou froids, les bateaux-lavoirs, les pontons servant à rembarquement et au débarquement des voyageurs, les bateauxgarages do canot, les batelets, les sapines, les sablonnières, les dépôts de marchandises, matériaux ou objets quelconques. Sont exempts les bateaux servant au transport commercial des voyageurs ou des marchandises, les remorqueurs, les toueurs, les trains de bois et radeaux pour transport de bois, les bacs et batelets des passages d’eau publics concédés par l’Etat ou le département, les bateaux de pêche et boutiques ou réservoirs à poissons servant à l’exercice de la profession des adjudicataires de la pêche, de leurs cofermiers et des permissionnaires de pêche, les bateaux appartenant à l’État ou employés à son service, les bateaux, engins et établissements de toute espèce

OCCUPATIONS

employés par les entrepreneurs des travaux do l’État en vue de l’exécution de ces travaux, les occupations des quais, berges ou francs-bords pour un service public de l’État, les dépôts de matériaux appartenant ou destinés à l’État, enfin les marchandises à embarquer ou à débarquer, dont le stationnement ne se prolonge pas au delà des délais impartis par les arrêtés préfectoraux sur la police do la navigation pour le chargement et le déchargement, la reconnaissance et le conditionnement. La commune est chargée de l'entretien des parties de berges sur lesquelles des locations sont perçues à son profit. Tous les cinq ans, le Gouvernement peut reviser le tarif.

d. RECOUVREMENT ET CONTENTIEUX DES TAXES. LcS

taxes sont recouvrées conformément à l’art. de la loi du

5 avril 1884-, c’est-à-dire sur des états dressés par le maire et visés par le préfet ou le sous-préfet.

D’après la loi des 7-11 septembre 1790, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de juger les contestations qui peuvent s’élever au sujet du recouvrement; aucune disposition législative n’attribue à la juridiction administrative la connaissance de ces contestations *. Elles doivent d’ailleurs être portées, non devant le juge de paix, comme en matière d’octroi, mais devant le tribunal de première instance qui prononce sans appel, comme en matière de contributions indirectes 2.

Compétente pour fixer le sens et la portée des actes en vertu desquels s’effectue la perception l’autorité judiciaire l’est également pour apprécier leur légalité. Aussi le Conseil d’État rcpousse-t-il par une fin de non-recevoir les recours tendant à l’annulation de ces actes pour excès de pouvoirs

Malgré la plénitude de leur juridiction, les tribunaux peuvent

1. — G. E., 12 août 1854, Brettmayer c. commune de la Guillotière; — 11 mars 1887, G'® de navigation du gaz et G‘® de navigation Havre-Paris-Lyon c. commune de Glichy.

2. — G. G., civ., 7 décembre 1887, ville de Rouen c. Rousseau.