AMENDEMENTS DES LORDS

(ligées par un comité nommé de suite à cette lin(l) et propres à faire rejeter les amendements (2) ; ou bien, i. Le désir cstex[)rimé d'une contércnce avec l'autre C.haml)re(V.5?^/?r^/,Cli.XVll}.

Confôrencos. — D'après l'usage établi, lorsqu'un bill a été retourné par l'une des (^liambres à l'aulro avec des amendements rejetés, un message est envoyé, ou bien la demande d'une conférence est ado[)tée, par la Chambre qui repousse l'atnendement, pour exprimer à l'autre les raisons du dissentiment, afin de réduire la divergence des opinions et, si possible, par des concessions mutuelles d'arriver à un accord linal. Si pareil accord ne se fait pas, le bill est perdu pour la session (V. in/ra, p. 217).

Quand une Chambre accepte ou n insiste pas ^ des raisons ne sont point proposées. — Quand une Chambre accepte les amendements faits par Tautre, ou n'insiste pas sur ses propres amendements ou sur son dissentiment au sujet des amendements, nulle raison n'est présentée, le but des raisons consistant, de la part d'une Chambre, à persuader l'autre et non à justifier sa propre résolution. Ainsi, le 21 juillet 1858, tandis que les Lords, ayant fait à VOaths Bill un amendement sur lequeT ils insistèrent après un exposé de raisons dirigées contre lui dans une conférence, avaient en môme temps élaboré virtuellementunbill spécial à la même lin — admission des Juifs au Parlement, — les Communes, afin debien établir les véritables circonstances du cas, sans se départir des usages du Parlement, votèrent la résolution « Que cette Chambre ne considère pas comme nécessaire d'examiner les raisons présentées par les Lords pour insister sur l'exclusion des Juifs du Parlement, attendu que, par un bill de la présente session, leurs Seigneuries ont pourvu à l'admission de personnes professant la religion juive à des sièges dans la législature y>. Après le vote, un message fut envoyé pour faire connaître aux Lords que la Chambre n'insistait pas sur son désaccord, sans exposé de raisons (3).

(i) lOo C. ;., /i38; 108 ib., 80<). Ileprcsentation of the People IHll, 1867, 122 i6,, 440 ; Land Law (Ireland) Bill, 1881, 136 i6., 453, etc.

(2) Un message a été parfois envoyé aux Lords, déclarant que les Communes persistent à désapprouver les amendements des Lords ; mais c'est là un procédé peu commun, 133, i7?., 377.

(3) 113 ih., 332.

142 ENDOSSKMENT OCS IULLS. — SANCTION IU)\ ALE

Endosserncnl des bills. — L'onregistrernenl (record) offici(?l (le l'assciitiineiil d'une Chambre à des bills passés ou à des amendements laits dans l'autre se fait sous forme d'endossement en vieux français normand. Ainsi, (juand un bill est volé par les Communes, le Cleik de la Chambre M) écrit en en-tôte : <( SoitbaiUè aux Seigneurs ». Quand les Lords y font des amendements, le bill est renvoyé avec cet endossement signé par le Clerk des Parlements, « A cesie bille avesque des amendemens les Seigneurs sont assenlus y>. Quand le bill est renvoyé avec ces mômes amendements acceptés, le Clerk de la Chambre des Communes écrit : « A ces amendemens les Communes sont assenlus » ; les bills sont enfin communiqués par les Lords aux Communes, avec des endossements semblables, mulatis muiandis. Quand, au contraire, des amendements ^onirepoussés (disagrcedto), ce rejet fournit matière, non à un endossement sur le bill, mais à un message.

Si les amendements faits par les Lords sont acceptés par les Communes, celles-ci retournent le bill avec le message modifiant leur accord. Si des amendements faits par les Communes sont acceptés par les Lords, leurs Seigneuries envoient un message (2), mais conservent le bill en vue de la sanction royale (V. supra^ p. 136).

Sanction royale. — Après que des bills, publics ou privés, ont été finalement admis par les deux Chambres, ils n'attendent plus que la sanction royale pour avoir, comme dit Lord Haie, c( l'achèvement et la perfection d'une loi (3) »; or ils ne peuvent légalement être privés de cette sanction (4) . Ce principe est si strict que des doutes se sont élevés sur le point de savoir si un bill des Communes peut être lu une troisième fois et passer chez les Lords sans amendement, après qu'une commission a été soumise au souverain, et avant qu'elle soit rapportée au Parlement. Pour cette raison, la procédure à l'égard de la troisième lecture et des amendements des Lords a été remise à

(1) En son absence, le clerk assistant est autorisé à endosser des bilis.

(2) Ce message a été reçu par les Communes après que la sanction royale avait été donné au bill, 2 Hatsell, 339.

(3) Jurisd. of Lords, c. 2.

(4) V. 2 Hatsell, 339 ; 13 L. J., 756 ;'2 Burnet, Own Time, 274 ; 3 Lord Campbell, Lives of tlie Chancellors, 354.

plus lard; néanmoins elle n'a pas été la pratique constante (1). Le 3 juin 185(), les Communes s'étant ajournées, au défaut de quarante membres présents, avant la iécej)tion d'une commission, une autre commission fut nommée pour le j, et, en même temps, il fut intimé qu'aucun bill ne serait retourné aux Lords, accepté sans amendement ou avec les amendements des Lords acceptés, qu'après la réception de la commission, par crainte qu'il ne devint nécessaire de modiiîer la commission pour les y comprendre. Dans le but d'obtenir la sanction royale, les bills restent sous la garde du Clerk des l\irlement8, à l'exception des bills financiers qui sont retournés aux (!lommunes avant l'octroi de la sanction royale ; en cas de nécessité, le Lord chancelier reçoit l'avis qu'une commission est demandée {îvanted). Le Clerk des Parlements prépare alors deux collections {sets) des titres de tous les bills, chaque titre étant inscrit &ur une feuille de papier spéciale : Tune de ces collections est destinée au Clerk de la Couronne afin qu'il l'insère dans la commission, l'autre réservéeà l'examen de Sa Majesté avant qu'Elle ne signe la commission (2). Les bills financiers sont placés les premiers dans ces collections et suivis des bills publics, locaux et personnels, et des bills privés. Quand le Roi vient en personne fournir la sanction royale, le clerk assistant de la Chambre des Lords accompagne Sa Majesté dans le robiiig-room (vestiaire) (3), et, avant qu'Elle entre dans la Chambre, il lui lit une liste des bills et reçoit ses ordres à leur sujet (4).

Par commission. — Au cours d'une session, la sanction royale est généralement donnée par une commission nommée sous le grand sceau à cette fin. La première fois où la sanction royale semble avoir été donnée par commission date de la 33° année du règne d'Henri YIll, encore que des pi'océdures

(1) V. Whale Fuheries Bill, 10 juillet 1789, 38 L /., 497.

(2) Les formules de commissiuns pour notifier la sanclion royale, lorsque le Parlement a été ouvert par le Souverain, et par commission, sont déterminées par les règles édictées, dans un ordre en conseil de la reine Victoria, conformément au Croion Office Àct, 1877, Pari. Papcrs^ 1878 (87). A ces commissions est aujourd'hui attaché le grand sceau gauffré, au lieu du vieux sceau de cire.

(3) Mr. Birch's Evidence, p. 10, No. 413, de 1843.

(4) L'idée qu'une session était terminée par la notification de la sanction royale à un bill a cessé d'avoir cours depuis plus de deux siècles.

lii SANCTION ROYALE AUX BILLS

presque idcntifjues aient été employéesdans les 2^:i^' et 25® années (lu règne de ce même roi (!). Le loid cljancelier produisit deux Acls îicc(;ptés par les Lords et les Ojmmunes, l'un iVattalndrr contre la reine et ses complices ; l'autre aux fins d'actions contre des aliénés pour des cas de traliison ; chacun d'eux était signé par le roi, et la sanction royale était signi- (iée par une commission délivrée sous le grand sceau, signée du roi, et annexée aux deux Acts (2). Pour prévenir tous doutes quelconques sur la légalité de cette manière de consentir à un Act, les deux clauses suivantes furent introduites dans l'Act (T ailainder lancé contre la reine :

(( Que la sanction du roi, par ses lettres patentes délivrées sous le grand sceau, signées de sa main et déclarées et notifiées en son absence aux Lords spirituels et temporels et aux Communes siégeant ensemble dans la Chambre haute, est et fut toujours d'aussi grande valeur que si le roi avait été personnellement présent et l'avait ouvertement et publiquement exprimée ; — et que cette sanction royale, et toutes autres sanctions à donner par les rois de ce royaume, seront efficaces à toutes fins et intentions (3). »

En stricte conformité avec les termes de ce statut, la commission est toujours déclarée donnée ce par le Roi lui-même, signant de sa propre main », et certifiée par le Glerk de la Couronne en chancellerie. Pourtant, le" mars 1702, Guillaume HT signa, avec un cachet, la commission consentant à V Abjuration Act (4). Quant à George IV, pour qui il devint pénible, vers la fin de son règne, de. signer un instrument quelconque de sa propre main, il fut habilité, par statut, à nommer une ou plusieurs personnes, avec plein pouvoir et autorité pour chacune d'elles d'apposer, en présence de Sa Majesté et sur un ordre oral d'elle, la signature royale de Sa Majesté, au moyen d'un caciiet préparé à cette fin (5); ainsi la commission pour exprimer la sanction royale aux bills du 17 juin 1830 porte le cachet du roi, certifié selon les dispositions de cet Act (6).

(1) 33 Henri VIII, c. 21 ; Siat. of the Reahn, vol. I, p. lxxui.

(3) Stat of the Realm, vol. I, p. lxxiv.

(4) 5 Macaulay, Hist, 308.

(5) 11 Geo. IV, c. 23.

Regency bill, 1811. — Le 5 février 1811, le bill reçut la sanction royale par commission, dans des circonstances particulières. Le roi était incapable d'exercer aucun pouvoir personnel ; cependant le grand sceau fut attaché à une commission de donner la sanction royale à ce bill. Après que les (Communes eurent été convoquées à la barre de la Chambre des Lords par les lords commissaires, le lord chancelier dit : « Mes Lords et Messieurs, par les ordres et en vertu des pouvoirs et autorité à nous conférés par ladite commission, nous déclarons et notilions la sanction royale de Sa Majesté à l'Act mentionné dans cette commission, et les clerks sont requis de proclamer cette sanction dans la forme et avec les mots ordinaires » ; sur quoi, la sanction royale fut signifiée par le Clerk • avec la formule habituelle : « Le roy le veult (1) ».

Forme delà sanction royale par commission, — Voici la forme en laquelle la sanction royale est signifiée par une commission. Trois ou plusieurs lords commissaires, assis sur un banc entre le trône et le sac de laine à la Chambre des Lords, ordonnent à l'huissier de la Verge Noire de notifier aux Communes que leur présence est requise à la Chambre des pairs pour entendre lire la commission; là-dessus, les Communes, avec le Speaker, viennent immédiatement à la barre. La commission est alors lue en entier ; puis, après la lecture des titres des bills faite par le Clerk de la Couronne, la sanction royale à chacun d'eux est signifiée par le Clerk des Parlements en français normand, elle est ainsi enregistrée au Journal des Lords. Un bill de subsides (V. infrà), porté par le Clerk de la Chambre des Communes, est remis au Clerk des Parlements par le Speaker, et reçoit la sanction royale avant tous les autres bills. Ija sanction est conçue en ces termes : « Le roy remercie ses bons sujets, accepte leur benevolence, et ainsi le veult ». Pour un bill public, la formule est: a Le roy le veult » ; pour un bill privé, « Soit fait comme il est désiré »; pour une pétition réclamant pour un droit public ou privé, a Soit droit fait comme il est désiré ». Dans un act de gri\ce ou de pardon qui avait obtenu la sanction royale avant d'avoir été agréé parles

(1) 48 L. J., 70; [8 llaus. Deb., H24 ; V. aussi Dehates, 21 février, 1804 (Gommons) ; 1^' et 9 mars 1804 (Lords) ; 1 Twiss, Life of Eldon, 2« éd., 41G, 418.

E. May. — Il 10

deux Ch<'ini])res, l'ancienne formule d'assentiment était : « />eç prélats, seigneurs, et communes, en ce présent Parlement assemblés, nu nom de touts vos autres sujets, remercient 1res humblement Vostre Majesté, et prient à Dieu vous donner en santé bonne vie et longue (1) » ; mais, d'après une pratique plus récente, la sanction royale est signifiée en la l'orme usuelle, comme pour un l)ill public (2).

Refus de la sanction royale. — ]^a formule usitée pour exprimer le refus de la sanction royale serait : « Le roy s'avisera (3) » . Mais la nécessité de refuser la sanction royale est réduite à néant par la stricte observation du principe constitutionnel que la Couronne n'a d'autre volonté que celle de ses ministres, lesquels ne restent ministres qu'autant qu'ils gardent la confiance du Parlement. Celte faculté fut pour la dernière fois exercée en 1707, lorsque la reine Anne refusa sa sanction à un bill tendant à créer la milice en Ecosse (4).

Usage du français normand. — Pendant le Commonwealth, le lord protecteur exprima sa sanction à des bills en anglais ; mais, à la Restauration, la vieille formule fut reprise ; et depuis lors, une seule tentative a été' faite pour l'abolir. En 1706, les Lords votèrent un bill « pour abolir l'usage de la langue française dans toutes les procédures en Parlement et dans les cours de justice ». Ce bill échoua à la Chambre des Communes; ainsi, malgré un Actde 1731, sur Temploi de l'anglais pour toutes les procédures dans les cours de justice, nul changement ne fut apporté aux anciennes formules usitées en Parlement. Jusqu'à la dernière partie du règne d'Edouard IIl, toutes les procédures parlementaires étaient conduites en français, et l'usage de l'anglais fut excessivement rare jusqu'au règne d'Henri IV : alors tous les statuts étaient enregistrés en français ou en latin ; cependant la sanction royale était parfois exprimée en anglais. Depuis le règne d'Henri YII, toutes les autres procédures ont été faites en anglais, mais la vieille formule de la sanction royale a été conservée (5).

(i) D'EwES, Journ., 35.

(2) 20 1. J., 546; 27 ib., 137.

(3) 1 ib., 162 ; 13 ib., 394 (avec des raisons) ; 18 ib., 506.

(4) 18 ib„ 506.

(5) Voir Préf. aux Slatutes of the Realm, et Rep. of. Slat. Law Commrs. i835 (406), p. 16.

Sanction donnée par le roi en personne. — La sanction royale est rarement donnée en personne, sauf à la clôture d'une session, lorsque lo roi est présent pour proroger le Parlement ; auquel cas il exprime sa sanction à ceux des bills qui ont pu être votés depuis la proclamation de la dernière commission ; cependant, des bills ayant pour objet de pourvoir à l'bonneur et à la dignité de la Couronne, tels que les bills établissant les listes civiles, ont généralement reçu la sanction du souverain en personne, immédiatement après avoir abouti dans les deux Chambres (1). Quand le roi donne, en personne, sa sanction royale à des bills, le Clerk de la Couronne lit les titres, le Clerk des Parlements fait une révérence au trône, et exprime alors la sanction de Sa Majesté en la manière cidessus décrite. Une petite inclinaison, marquant la sanction, est faite par Sa Majesté, bien qu'elle ait déjà, comme il a été dit, donné ses ordres au Clerk des Parlements.

Donnée en Vabsencc du souverain voyageant hors du royaume. — En 1870, comme Sa Majesté visitait le continent durant la session du Parlement, s'éleva la question de savoir si Sa Majesté pouvait donner sa royale sanction à des bills^ par commission, pendant son absence du royaume. Nul cas ne put être découvert où la sanction royale av^ait été ainsi donnée ; toutefois, dans la 2® année du règne de Guillaume et Marie, il y avait eu « pour l'exercice du gouvernement par Sa Majesté durant l'absence de Sa Majesté » (en Irlande), cette disposition « que rien ne pouvait être invoqué pour priver ou exclure Sa Majesté, pendant son absence du royaume, de

(1) Voir Civil Liais Bills, 1820, 75 C. J., 258 ; J83I, 86 z6., 517 ; 1838, 93 ib,y221. En 1901, la sanction royale a été donnée au Civil List Bill par commission, 156 ih., 282. Le 2 août 1831, le Speaker, après un bref discours sur le bill relatif au maintien de la dignité royale de Sa Majesté la reine Adélaïde, le remit au Clerk, au moment où il reçut lassenliment royal en la forme accoutumée ; la reine, assistée d'une des dames de sa chambre et de ses dames d'honneur, était présente, et assise dans un fauteuil placé sur une estrade élevée à cette fin, entre le banc des archevêques et la porte des évt^ques ; après que la sanction royale eut été énoncée, Sa Majesté se leva et fit trois saiuts, l'un au roi, l'autre aux Lords et le troisième aux Communes, 63 L. J., 885, et Index de ce volume, p. 1157. Le précédent suivi en cette circonstance fut celui de Georges fil et de la reine Charlotte. Earl Grey, Corr. with Wili.^ iv, I, 314.

i48 SANCTION ROYALE AUX HILLH

Texercice d'un acio quolconqiie du pouvoir royal ; mais que chacun de ces actes serait aussi légitime et efficace que si Sa Majesté éin'd dansée royaume ï> ; et il avait été déclaré par le lord chancelier (I^yndhurst), le 7 août 184.^3, que tout acte de Sa Majesté « agissant comme souverain aurait autant de va^ leur et d'efficacité s'il était fait sur le continent européen (|ue s'il était fait dans ses propres Etats (1) » ; le lord chancelier (Cairns) exprima aussi, en 1870, son opinion (privée) que Sa Majesté avait le droit de donner sa sanction royale aux bills, quand elle est absente du royaume ; cette manière de faire a dté suivie toutes les fois que la nécessité Ta requis.

Grossoiemejit de bills. — Après que des Acts sont Azotés, les rôles originaux grossoyés(ou, depuis 1849, les impressions authentiques sur velin) sont conservés à la Chambre des Lords ; tous les acts publics, locaux ou personnels, et presque tous les acts privés, sont imprimés par l'imprimeur du roi (2) ; les exemplaires imprimés font preuve comme actes authentiques dans les cours de justice. Les rôles ou impressions originaux peuvent aussi être consultés, quand il est nécessaire, et des copies en être prises moyennant le paiement de certains frais.

Point initial des effets d\in Act. — Tous les Acts du Parlement, au sujet desquels la date d'entrée en vigueur n'a point été spécialement déterminée, étaient jadis réputés, en droit, comme produisant effet du premier jour de la session ; aujourd'hui le Glerk ou le Glerk-assistant des Parlements est obligé par un Act 33, Geo. III, c. 13, d'inscrire, en angolais, au dos de chaque Act du Parlement, immédiatement après le titre, le jour, le mois et l'année où cet Act a passé et a reçu la sanction royale ; cet endossement doit faire partie de l'Act et marque la date de son entrée en vigueur, lorsque nulle autre date n'est établie dans l'Act lui-même.

Formes non obligatoires dans le progrès des bills. — Les formes ordinairement observées par les deux Ghambres dans l'élaboration des bills étant ainsi connues, il faut bien comprendre qu'elles ne sont point absolument obligatoires. Bien que les formes générales soient fondées sur une longue pra-

(2) V. le débat sur une erreur d'impression dans VEiementary Education Act, 1891, 18 février 1892, 1 Pari, Deb., 4« s-, 687,

BILL VOTÉ d'urgence 149

tique parlementaire, chaque Chambre pourrait moditler ses propres formes particulières, sans qu'il put être fait ailleurs une critique de cet agissement, et sans que la chose atlectcit la validité d'un Act qui aurait reçu, dans la forme convenable, la sanction (inale des trois branches de la législature. Si un vice de forme est découvert pendant le progrès d'un bill, la Chambre où il prit naissance ordonnera le retrait du bill. ou annulera la procédure môme entachée de ce vice et toutes les procédures subséquentes (1) ; si, au contraire, des irrégularités ne sont découvertes qu'après le vote du bill, il n'y sera prêté aucune attention dans la suite, attendu qu'il appartient à chaque Chambre de faire observer ses ordres propres et sa pratique.

Bills votés avec une précipitation anormale. — Dans l'élaboration ordinaire d'un bill, ou bien les procédures se suivent d'un jour à l'autre, ou bien quelques jours sont laissés entre chaque étape qui suit la première lecture ; toutefois, en cas d'urgence extrême, des bills ont passé par toutes les étapes le môme jour, et môme dans les deux Chambres (2), et la sanction royale y a été aussi signifiée le môme jour (3). Cette précipitation inaccoutumée est, chez les Lords, contraire à l'ordre permanent n» 39, lequel prohibe absolument de faire subir à un bill plus d'une étape par jour, et duquel une dispense formelle est donnée en pareilles occasions. Le î) avril 1883, nul avis n'ayant été donné pour la suspension des ordres permanents

(1) 106 C. ;., 82, 209; 108 i6., 412, 578 ; 109 ib., 96; 115 ib., 138; 134 ib., 300.

(2) 58 Ib., 645, 646 ; 98 ib., 491 ; 103 ib., 110 ; 107 ib., 11, 363, 378 , 108 ib , 21 ; 110 ib., 294 ; 121 ib., 239.

(3) Bill sur le recrutement de l'armée de terre, 3 avril 1744, 24 ib.y (J36-639 ; Seamen's Additional Paij Bill, 9 mai 1797, 52 ib., 555, 557, 558. llabeas Corpus Suspension (Ireland) Bill, 17 février 1866, 121 ib., 88. Dansée dernier cas, le bill fut voté par les deux Chambres un samedi; ia Heine étant à Osborne, la commission, avec le bill annexé, fui expédiée à Sa Majesté le malin ; Tacceptalion des deux Chambres lui ayant été communiquée plus tard par télégraphe, Sa Majesté signa la commission et l'envoya à Westminster. En 1871, comme la Reine était à Balmoral, el de nouveau, en 1870, tandis qu'elle était en Allemagne, le télégraphe fut utilisé de la même manière. Le 9 avril 1883 (138 th., 127, 128), ['Explosive Substances Bill fut voté, après avoir passé par toutes les étapes dans les deux Chambres, et il reçut la sanction roydle le lendemain à midi.

150 r.lLLS, VICES DE t^ORME

qudini h V Explosive Substances Bill (1), la Chambre décida « Qu'il (Hait absolument nécessaire pour la sécurité publique de procéd(;r à l'égard du bill avec toute la liàte possible, et que, nonobstant les ordres permanents, le lord chancelier devait de suite poser la question sur chaque (Hape dudit bill, dont la Chambre estimait l'élaboration nécessaire pour la sécurité publique » ; et aussitôt elle ht passer le bill par toutes ses étapes (2). Aux Communes, il n'existe point d'ordres défendant de voter des bills publics avec une hâte inaccoutumée ; aussi, pareil fait ne constitue rien de plus qu'une infraction accidentelle aux usages du Parlement, justiliée par les circonstances du cas particulier, sanctionnée par l'accord général de la Chambre, puisque, malgré la rapidité inaccoutumée avec laquelle une étape suit l'autre, chacune peut être discutée comme en tout autre temps (3).

Vices deformedans l'accord de volonté des deux Chambres, — ■ Bien qu'une violation de l'usage parlementaire, pendant le progrès d'un bill, ne vicie pas un statut, des vices de forme dans l'accord final des volontés des deux Chambres ont été regardés comme affectant sa validité sur ce point. Jamais une décision de cour de justice n'a été obtenue; mais des doutes se sont élevés, et, dans deux cas à l'époque moderne, le Parlement a jugé bon de redresser^ par une loi, des irrégularités de ce genre. Il a déjà été expliqué que, lorsqu'une Chambre a fait des amendements à un bill voté par l'autre, elle doit retourner le bill avec les amendements, pour y obtenir l'acceptation de la Chambre quia voté le bill la première. A défaut de ce procédé, l'assentiment des deux Chambres ne pourrait être complet ; car, quelque peu importants que soient les amendements, le jugement d'une seule Chambre serait porté sur eux, et le bill entier, tel qu'il est amendé et prêt à devenir loi, n'aurait pas reçu l'accord formel des deux Chambres. Si, par conséquent, un bill recevait la sanction royale, sans que les amendements faits par une Chambre eussent été communiqués à l'autre et acceptés parcelle-ci, des doutes sérieux s'élèveraient sur l'effet de cette omission^ attendu que l'accord concordant du roi,

(1)80L. J., 661 ; 98 ih., 41.

(2) H5 ib., 76.

(3) 184 IL D., 3« s., 2107.