TROISIEME PARTIE La Chambre des Communes

Origine de Vimposition par le Parlement. — En Angleterre, comme en l3eaucoup de pays d'Europe, l'origine de l'impôt peut être rattachée aux secours et aux services féodaux, qui étaient dus par les tenanciers de la[Couronne à leur suzerain féodal. La plus grande partie du sol de l'Angleterre était tenue par service militaire, et ce sont les conseils de Guillaume,

(2) 46 ih., 342 ; 62 C. J., 61 ; 8 H. D., 1« s., 427.

composés des tenanciers en chef de la Couronne (V. supra, t. I, p. IG), qui accordèrent et conlirmèrent, tels un Parlement, les secours et services auxquels le roi, en qualité de suzerain féodal, avait droit.

Accroissement du droit des Communes n consentir les subsides, — Après que la propriété foncière eut subi bien des changements et des subdivisions, et que la société se fut accrue en nombre et en richesse, l'impôt revêtit un caractère moins féodal ; les Communes prirent leur place comme un Etat du royaume en Parlement, et elles représentèrent de riches communautés. Ces changements sont marqués par le statut bien connu De tallagio nonconcedendo^ de la 25" année du règne d'Edouard 1^% où il est déclaré « Que nul taillage ou secours ne sera pris ou levé sans le bon plaisir et Tassentiment des archevêques, évêques^ comtes, barons, chevaliers, bourgeois et autres hommes libres du pays ». Dès lors que la voix du peuple était ainsi acceptée sur des questions d'impôts, les laïcs ne furent plus taxés que par leurs représentants en l*arlement. Les lords spirituels et temporels votèrent séparément des subsides pour eux-mêmes ; enlin, depuis le règne d'Edouard l^"", le clergé, comme corps, accorda des subsides, soit comme un concile national du clergé, en union avec le Parlement, soit, plus tard, en Convocation, jusqu'au moment où son droit fut abandonné ou tomba en désuétude sous le règne de Charles H (1).

Droit d^ initiative des Communes en matirre de crédits. — A la lin, lorsque les Communes eurent accru leur prestige politique et que les subsides votés par elles furent devenus la source principale du revenu national, elles acquirent graduellement leur situation présente en matière d'impôts et subsides, et elles englobèrent les Lords aussi bien qu'ellesmêmes dans leur octroi. Dès 1407, il était déclaré par le roi Henri IV, dans l'ordonnance appelée TJie Lidempnity of the

(l)Sur l'orij^ine des Convocations et le temps de leurs réunions, V. le Parliamentarij Original and liighls of the Louer llouse of Convocation de Tévêque Atterhury, p. 7, 4® éd. 1702. Elles sont encore invitées à se réunir en même temps que le Parlement ; mais, de 1717 à la dernière partie du siècle dernier, elles n'eurent capacité de régler aucune affaire. Voir les débats de 1852-53, sur les procédures de convocation, 123//. /)., 3« s., 247, 277; 124 ib., 978.

E. May. — II 15

22() I.A CHAMIUIE DES GOMMUxNES ET LES CIIAHOES PUBLIQUES

Lords and Cornmons que les octrois étaient « faits par les Communes, et agréés par les Lords ». Que cène fût pas là une nouvelle concession faite aux Communes, la chose ressort avec évidence des paroles suivantes, savoir « Que les rapports sur les crédits consentis par les Lords et les Communes doivent être faits de la manière et dans la forme jusque-là accoutumées, c'est-à-dire par la bouche du Speaker de la Chambre des Communes alors en charge (1) »,

Impôts lev('.s par prérogative. — Concurremment avec les taxes parlementaires, d'autres impôts étaient autrefois levés en vertu de la prérogative royale avec le consentement du Parlement; aucun d'eux ne survécut à la Révolution de 1088 ^2). Depuis ce temps, le revenu public de la Couronne dépend du Parlement seul, et provient, soit des allocations annuelles faites pour des services publics spécifiés^ soit des crédits déjà assurés et affectés par des Acts du Parlement et communément connus sous Tappellation de charges sur le Fonds consolidé (V. infra^ p. 230).

Action des Communes sur la demande royale de subsides. — L'action à laquelle se livre la Chambre des Communes sur la demande d'aides et de subsides pour le service public contenue dans le discours du trône, c'est la nomination, conformément à Tordre permanent n° 14, de ces comités de la Chambre entière connus sous le nom de comité des subsides et de comité des voies et moyens.

S. 0. ii. — Des motions à l'effet d'organiser ces comités sont faites aussitôt que la Chambre agrée l'adresse en réponse au discours, et des questions sont posées de suite par le chair sans qu'aucun débat soit autorisé à ce sujet (3).

Fonctions des comités des subsides et des voies et moyens.

(1) 3 UoT. Parl., 611.

(2) Bill of Bights, art. 4.

(3) 23 février 1888, 322 H. D., 3« s., 1348 ; 19 août 1895, 36 Pari. Deb., 4® s., 360 ; l'^'^ mars 1905, 142 ib., 140. En une circonstance, où le gouvernement désirait fournir une explication au début d'une séance du soir sur la réouverture du comité des subsides, le Speaker a déclaré spécialement que les règles ne prévoyant aucun moment pour semblable motion à une séance du soir, avis de la motion devait être donné; mais que si cette motion avait élé faite à l'un des moments ordinaires de la tenue des comités financiers (V. supra, t. I, p. 262), une motion n'aurait pas été utile. V. Notices of Mo lions ^ sess. 1902, p. 3294.

LA CHAMHKE DLS COMMUiNES ET LES CHAUGES PUBLIQUES 227

— C'est dans ces comités que les devoirs linaiicieis de la Chambre des Communes sont [)rinci[)alement remplis. Lu comité des subsides contrôle les dépenses publiques en examinant les crédits en argent requis [tour l'armée, la maiine et les services civils de Tannée courante, d'après les évaluations de dépenses préparées par les ministres de la Couronne. Le conùlé dos voies et moyens pourvoit au revenu |)ublic levé par l'imposition de taxes annuelles^ et il vote les ié>olutions autorisant le retrait du Fonds consolidé îles sommes requises pour satisfaire aux allocations votées par le comité des subsides (V. infra, p. 2Go).

Autres comllvs financiers. — Des comités de la Chambre entière sont aussi nommés [)our examiner des crédits alloués en conformité avec des messages de la Couronne ou avec d'autres demandes exceptionnelles de dépenses. La question d'impôts permanents est aussi examinée par de seniblables comités; et c'est d'après leurs résolutions que des bills sont présentés pour faire sortir son ellet au hul cherché par la nomination de ces comités.

L' IMPOSITION DES TAXES. — Le budfjct (iniiuel des impôts, — L'examen de l'exposé financier pour Tannée, fait par le chancelier de TEchiquier (1), a une très grosse impoi tance dans la législation financière de chaque session. Cette déclaration, familièrement appelée c< le budget », est faite lorsque le ministre a achevé son évaluation des recettes et des dépenses probables pour Tannée linancière à venir, et habituellement, après que quelque avance a été prise dans le vote de crédits pour Tarmée, la marine et autres services publics (2). Dans cet exposé, le chancelier de TEchiquier développe ses vues sur les ressources du pays, fait connaître ses calculs touchant les recettes et les dépenses piobables, et déclare si les charges sur le peuple doivent être augmentées ou diminuées ; et, comme l'examen des impôts pour le service de Tannée est du domaine du comité des voies et moyens (V. infra, p. 23D),

(1) Ou quelquefois le premier lord de la Trésorerie, s'il est raembre de la Chambre des Gominuoes.

(2) Dans les années 1845, 1848, 1852 el 1857, l'expopé du budget fut fait par anticipation sur les votes habituels du comité des subsides, 77 //. 0., 3« s., 455; 9t5 ?/;., 900, 987.

228 LA CIIAMIJIIE DES COMMUiNKS ET LliS CHAUGES PUHLIQUES

c'est îï c(; romit<' que. cet exposé est généralement adrcîssé (1).

Les résolutions qui lorrnent la hase; lial)ituelle de l'exposé du chancelier sont celles relatives au maintien, pendant Tannée iinancière à venir, des droits de douane sur le tlié, et de l'impôt sur le revenu, ces droits étant les seuls présentement qu'aucun statut n'a rendus permanents (2) ; enfin c'est sur ces résolutions, si elles sont agréées par la Chambre, qu'est introduit le bill qui assure leur elîet législatif aux buts hnanciers poursuivis par le gouvernement (3).

Taxes pour le revenu de l'année. — Impôts annuels exa^ minés par le comité des voies et moyens. — Dans la procédure adoptée par les Communes pour l'imposition des taxes, la distinction suivante est, généralement, mais non uniformément faite : d'une part, les taxes applicables aux exigences

(1) Les exposés financiers n'ont pas toujours été faits au comité des voies et moyens. En 1823, le budget fut présenté au comité sur VExchequer Bills Bill, 9 //. 1)., 2« s., 1413. Le 3 décembre 1852, et de nouveau, le 13 février 1857, l'exposé fut fait au comité des subsides, 123 //. D., 3e s., 836 ; 114 ib.f 631. En 1860, il fut soumis au comité sur les Customs Acts, 156 ib., 812.

(2) Les droits furent établis à perpétuité sur le malt, par un statut, en 1822 ; sur le tabac, en 1826; sur les offices et pensions, en 1836 ; et sur le sucre, en 1846. Le maintien du droit sur le thé par des résolutions annuelles, au lieu d'un statut, est vraisemblablement en conformité avec l'usage établi qu'une fraction importante des revenus doit être votée d'une année pour l'autre. V. la déclaration de Mr. Gladstone, 1863, 170 H. D., 228. (Information due à Mr. S. Spring-Rice).

(3) Une autorité anticipée est accordée par la coutume aux résolutions du comité des voies et moyens qui imposent ou modifient des taxes. En vertu d'ordres de la Trésorerie, et encore que ces résolutions ne puissent pendant quelque temps avoir effet légal de statut, les droits réduits ou augmentés sont perçus dès la date fixée par les résolutions, aussitôt qu'elles ont été admises par le comité, ou, à défaut de date spécifiée dans la résolution, dès le lendemain du jour accepté par le comité. Ce procédé est à ce moment dépourvu de valeur légale ; mais il est plus tard régularisé par le statut en vertu duquel ces droits modifiés sont levés. En 1890, par exemple, la résolution augmentant le droit sur les spiritueux fut proposée et votée au comité des voies et moyens le 17 avril, et le droit augmenté commença à frapper les contribuables le lendemain. La réduction des droits sur le thé, encore que du 1^"" mai, fui acceptée par le comité le 22 avril, et sortit effet du jour fixé dans la résolution. En conséquence, le Customs and Irland Revenue Ad, 1890, édicta que les droits modifiés grèveraient et seraient payés le et seulement après le 18 avril et le l*'^ mai respectivement, 53 Vict. c. 8, ss. 2, 4.

immédiates du revenu public, qui sont renouvelées d'année en année, et, d'autre part, les taxes temporaires et autres, imposées en vue de l'obtention immédiate de sources de revenus et examinées par le comité des voies et moyens (I .

Impôts ])ennanents. — ï.es règles fiscales et les modifications de droits permanents, qui n'ont point directement pour objet l'augmentation du revenu, sont traitées dans des comités de la Chambre entière (2).

Démonstration de cette pratique par les droits sur le sucre. — I^n qualité de droits annuels, les droits sur le sucre furent, jusqu'en 18i(), volés au comité des voies et moyens. Celt<3 année-là, les droits sur le sucre, après révision, furent rendus permanents ; aussi^ lorsqu'en 18i8, une nouvelle révision des droits sur le sucre fut proposée, elle le fut dans un comité distinct de la Chambre entière et non au comité des voies et moyens.

Les additions aux droits permanents faites dans le but exprès de combler les déficits advenus dans le revenu annuel sont examinées dans le comité des voies et moyens; aussi, lorsque cette critique a été élevée contre certaines résolutions que, dépassant l'année financière courante, elles n'auraient pas dû être prises dans ce comité, le Speaker a repoussé l'objection en déclarant que la taxation, comme source immédiate des revenus, môme si elle embrasse une période de temps plus longue que l'année, relève, à proprement parler, du comité des voies et moyens (2).

De même c'est la pratique de la Trésorerie d'utiliser les résolutions autorisant la sortie de consolidés et d'oljli|/ations de l'Echiquier aussitôt qu'elles ont été admises en comité, i 45 Pari. Deh., 4® 9., 842. Il est nécessaire pourtant qu'une autorisation statutaire de paiement ait été

obtenue avant le premier paiement , 4^ Rapport du Public Accoiuifs

Committee, sess. 1903, Pari. Pap., n** 304, p. iv.

(t)95 C. J., 351, 415. Property Tax and Inhabited House Duty, 1^52- 1853, (08 ib., 187; Tobacco Duty, 1878, 133 i6., 169. Cependant, en 1784, les droits sur les maisons furent augmentés dans un comité sur les Smuggling Ad^ (contrebande), iO ih., 58, 245 ; '24 Pari. ni.<il., 1008; et, en 1853, une augmentation des droiis imposés sur les spiritueux écossais et irlandais fut proposée dans un comité sur les Customs, etc., Acts, pour éviter tout retard et par suite une perte de revenus, 108 C. J., 428.

(2) 02 i6., 499, 500 ; 97 ib,, 264.

(2) 10 mai 1861, 162 //. D., 3« g., 2101.

2'M) LA CIIA.MHHK DKS COM.MCNKS ET LES CIIAfifiES J'IJFiLlQUBS

A ffc clntioii d/'/erminèc. (lu produit des impôts. — Tn*' disposition slalutairo doit rlr(; iirrètf'e par le ParlorYioiil au cours de cha<|Uo année financière pour ordonner que tout l'argent lev6 dans celte période pour le service de la Couronne snii aiïecté à un usage dcUerniiiu', [)our le tout ou en |)artie, pendant l'année linancière courante ; car le produit des impôts ne doit, ni être accumule; en attendant une; décision du l*arlement, ni laissé en une autre manière quelconque sans aiïectation spécifique (1).

Le Fonds consolidé. — Pour ménager un fonds « dans lequel coulera toute source des revenus publics, et duquel sortiront les subsides pour le service public (2) », les produits des taxes et autres sommes d'argent reçues par lu Trésorerie pour le compte de la Couronne, sont portés au Fonds consolidé qui a été établi par TAct 27, George Tll, c. 13, et duquel les sommes d'argent nécessaires pour faire face aux dépenses publiques sont retirées (3).

TRArrEs SUR le Fonds consolidé aux fins de subsides. — Paiements sur les résolutions des voies et moyens. — Les traites tirées sur le Fonds consolidé pour faire face aux crédits votés par le comité des subsides pour le service de l'année courante sont basées sur des résolutions agréées par le comité des voies et moyens : « Que, pour rendre efficaces les

(1) Ce fut l'opinion du Speaker, le 24 juin 1890, énoncée, eu égard au désir de la Chambre, non comme règlement par lui d'une question d'ordre, mais comme résultat de son étude d'une question de droit constitutionnel ; cette opinion est devenue une règle pour le gouvernement, 345 H. D., 3« s., 1799-1805. V. aussi le débat sur ïlnland Development Grant dans la session de 1903, 120 Pari. Deb., 4® s., 822, 975 ; 126 ib., 817.

(2) Public iQcome, etc., ParL Paper, 1869 (366), Part. II, p. 327.

(3) D'après un système inauguré en l'année 188i, avec la sanction du contrôleur général, de la Trésorerie, et du comité des comptes publics, les recettes en espèces acquises par les départements publics et non versées à l'Echiquier peuvent êire affeclées à augmenter les sommes prévues par le Parlement pour le service en vue duquel ces recettes ont été opéréas, selon une minute de la Trésorerie qui est soumise au Parlement. Publics Accounls CommiUee,2^ Rapport, sess. 1881 (350) ; et 2^ Rapport, sess. 1883 (o. 47) ; 17 mars 1892, 2 Part. Deb., ¥ s., Ill5 ; Public Accounls and Charges Act, 1891, s. 2. Les sommes à appliquer ainsi sont autorisées dans les Acts d'appropriation annuels, e. g., bl et 58 Vict., c. 59, s. 3.

LA CHAMBRE DES COMMljNES ET LES CHARGES PUBLIQUES 231

subsides octroyés à Sa Majesté pour le service de l'année Unissant le 31 mars 10..., la somme de... € s. soit retiréo du Fonds consolidé du Royaume-Uni » ; ces résolutions seivent, en etîet, de base, premièrement, aux Acts sessionnels sur le Fonds consolidé, et deuxièmement, à l'Act d'Appropriation, qui assure à ces résolutions leur plein et entier eiïet léj^al ; et c'est au reçu de l'ordre du souverain qui assure sa validité finale à un octroi de subsides que la Trésorerie fait les versements destinés à couvrir ces allocations de crédits sur le Fonds consolidé (I).

Corrélation entre les votes de subsides et les voies et moyens. — Les traites sur le Fonds consolidé autorisées par les résolutions du comité des voies et moyens ne doivent pas dépasser le montant des subsides octroyés préalablement pour le service de l'année; il appartient au Public Bill Office, agissant au nom du Speaker (2), d'assurer l'observation de cette règle. Eu égard à ces exigences, le rapport sur les résolutions finales des voies et moyens, sur lesquelles les bills relatifs au Fonds consolidé et d'Appropriation sont fondés (V. infra, p. 232), est invariablement porté sur la feuille d'avis après le rapport des allocations de subsides auxquelles cette résolution est destinée à faire face, de telle sorte que, s'il est nécessaire, la somme approuvée par la résolution des voies et moyens puisse, au moyen d'une réduction, être ra-

(1) Le vote de résolutions par les comités des voies et moyens et des subsides, pour autoriser et couvrir l'énoission des bills de l'Echiquier destinés à défrayer les besoins temporaires du gouvernement exécutif, constituait autrefois une des fonctions de ces comités. Le recours à cette procédure est maintenant empêché par l'insertion de clauses dans 4ea Consolidated Fund Acls sessionnels qui autorisent la Banque d'Angleterre, sur réquisition de la Trésorerie, à avancer les sommes requises pour le service public, eu égard à tout service voté pendant la môme session à concurrence de la somme indiquée par l'Act. Depuis 1902 les Acls ont autorisé aussi la Trésorerie à emprunter dans ce but par l'émission de bills de Trésorerie, 2 Edouard VII, c. 30, s. 2.

(2) Le Speaker surveille la procédure de la Chambre, — et il a de ce chef une responsabilité expliquant, dans une certaine mesure, raflirmation,qui autrement ne serait point fondée, que le devoir rempli ainsi par le Public Bill. Office incombe au Speaker lui-même. Public Moneyg Report (Pari. Paper, no270, sess. 2, 1857, p. 27); 1 Todd, Pari. Govern., 2« éd., 1892, p. 230.

232 r.A CFTAMURK DES COMMUxNES ET LES CHARGES PUFJUQUES

menée à l'équivalence avec les crédits votés par le comité des subsides.

Ordre royal. — L'ordre royal, qui constitue l'autorisation dernière pour le versement d'une allocation de subsides, prescrit aussi que la somme à verser d'après ses injonctions ne dépasse pas le montant des octrois, selon les voies et moyens alïectés par le Parlement au service de l'année.

Allocations exceptionnelles de crédits. — Les octrois de crédits faits par un comité de la Chambre entière, nommé pour examiner une cause exceptionnelle de dépenses (V. infra, p. 272), et les octrois obtenus sur une adresse à la Couronne (V. supra, p. 208), sont aussi acquittés sur le Fonds consolidé, conformément à une autorisation par statut.

Affectation du Fonds coNSOLmÉ. — Charges sessionnelles sur le Fonds consolidé, — Les traites tirées sur le Fonds consolidé, de par Fautorité des Acts sessionnels sur le Fonds consolidé et d'Appropriation, peuvent être employées pour les subsides de tout service se rapportant à l'année financière pour laquelle sont faits ces Acts; par contre, les crédits ouverts pour les subsides d'une année financière ne sont pas réversibles sur une autre année. Les traites destinées à utiliser les subsides votés dans une session parlementaire ne sont pas non plus applicables aux subsides votés en une autre session. Ainsi, les crédits sur le Fonds consolidé, consacrés par la législation sessionnelle de 1885 au service de l'année financière 1885-86, ne purent être appliqués aux crédits supplémentaires votés pendant la session 1886 pour l'année 1885-86 ; ces crédits ne purent être utilisés avant que de nouveaux mandats sur le Fonds consolidé n'eussent été votés dans la session 1886 pour l'année financière 1885-86.

Charges permanentes sur le Fonds consolidé, — Outre les traites sur le Fonds consoUdé destinées à solder les dépenses créées par la législation de chaque session^ des charges permanentes pour le service de l'Etat sont garanties par statut sur ce Fonds et doivent être soldées par la Trésorerie conformément à la loi. Dans ces dépenses sont compris les intérêts de la dette nationale, la liste civile de Sa Majesté, les annuités à la famille royale, et les salaires et pensions des juges et autres officiers publics.

Affectation des crédits pour les services annuels. —

Allocations en à-compte. — Les sommes d'argent allouées par anticipation par le comité des subsides pour le service de l'année sont retirées, ainsi qu'il a ote^ explique), pendant les six premiers mois de chaque session, en vertu des Consolidated Fiind Acts (V. siipra), parce que le JJill d'appropriation, qui ménage à ces versements une entière sanction légale, ne peut être introduit qu'après la détermination des dispositions financières de Tannée (î).

L'Act d'ajjpropriation. — En conséquence, lorsque tous les votes de subsides pour le service de l'année ont été votés, la résolution linale propos(5e au comité des voies et moyens a pour but un octroi sur le Fonds consolidé, en vue de régler la balance des voies et moyens utiles au paiement des subsides votés pour l'année linancière courante. Sur le rapport de cette résolution est présenté le Jiill d'appropriation autorisant le retrait des autres sommes nécessaires pour le service de l'année du Fonds consolidé (2). Le bill édicté encore que chaque crédit voté pendant la session sera dépensé pour le service auquel il est afîecté, selon les termes définis dans les résolutions votées au comité des subsides ; en outre, le bill ratifie l'alTectation des crédits excédents pour l'armée et la marine, telle qu'elle est expliquée au début de ce Chapitre.

Autrefois, lorsque, au cours d'une session, une augmentation de troupes au-delà du nombre spi'cilié dans les évaluations annuelles, avait été obtenue sur un vote de crédit, ou autrement (3), il était nécessaire d'insérei* parmi les dispo-

; sitions de TAct d'appropriation de l'année une déclaration du nombre de ces forces additionnelles ; aujourd'hui, cette

. déclaration n'est plus requise, attendu qu'une disposition permanente est toujours faite pour parer à de pareilles additions par la section des Arviy An?iaal Acts(l).

Débats sur le Bill d'appropriation. — Les débats et amen-

Ci) 57 //. D., 3« s., i58.

(2) 110 C. J.y 443 ; 145 ib., 579. Par suite de leur caractère officiel, les Consolidated Fiind el Appropriation Bills ne sont pas imprimés pour être livrés au public ; toutefois, il en peut èlre demandé et obtenu des exemplaires; V. aussi supra, p. 97.

(4) Cpr. les Acts d'Appropriation de 1870 et 1882 avec l'Act de 1885.

2oi l.\ CIIAMHRK DRS COMMUNES ET LES CHARGES PUBLIQUES

(ieni(înts (1), aux (lifr('rent(3S étapes des Appropriation li'dl et autres Consolidated Fund fitlls doivent être en relation étroite avec le bill et se limiter à la conduite ou action de ceux qui reçoivent ou administrent les crédits spécifiés dans le biH, tandis qu'au comité d(îs subsides (V. infra, p. 2i\ï), il ne peut , y avoir de discussion sur la loi (2). Comme éclaircissement d<* \ cette règle, il est possible de rappeler qu'une discussion a été permise sur l'état de l'h^urope en tant qu'il dépendait de la politique du gouvernement exécutif, par exemple/de l'emploi des forces navales ou de l'action diplomatique des agents de la Couronne ; au contraire, des observations et amendements sur la constitution de la Graude-Hretagne, la Cbambre des Lords, un mode d'action adopté par cette Chambre à l'égard des tenanciers d'Irlande, ou bien encore des remarques sur l'équi- 1 libre en Europe, l'opportunité de la création d'un ministère de l'agriculture, les frais judiciaires et les insuccès déclarés de justice ont été considérés comme en dehors delà question (3). De même, le fait que les employés d'un département ont été occupés à recueillir des renseignements sur les propositions législatives faites par le gouvernement pour la prochaine session ne justifie pas une demande de discussion de ces propositions (4).

(\) 143 H. D., 3e s., 558, 641; 12 avril 1859 (Amirauté), 153 z6., 1626 ; 23 juillet 1863 (Relations étrangères) ; 26 juin 1865 (Police irlandaise) ; 14 août 1867 (Turquie et Grèce) ; 5 août 1870 (Fortifications, et état de la flotte) ; 8 août 1872 (Jardins de Kew) ; 11 août 1876 (Outrages en Bulgarie) ; 15 août 1882, sur la formation en comité de la Chambre entière (Guerre en Éiîypte) ; 137 C. J., 482; 16 août, à la troisième lecture (Budget égyptien), ib.y 484. Sur deuxième lecture du Consolidated Fund (n" 1) Bill, 1884 (police égyptienne), 139 C. /., 138 ; sur deuxième lecture du Consolidated Fund (n° 3) Bill, 1885 (police, eu égard au vote de crédit alloué par le bill), 140 C.V., 221. V. aussi 321 H. 0., 3« s., 217 ; 77 FarL. Deb., 4^ s., 681 ; 96 ib,, 147 ; 127 ib., 867 : 147 ib., 1459. L'exposé annuel sur l'éducation a été fait par le ministre chargé de ce département à la deuxième lecture du Bill d'appropriation, 17 juin 1886, 306 H. Z)., 3« s., 1723 ; 16 juin 1892, 5 Pari. Deb., 4« s., 1355.

(2) 99 Pari. Deb., 4« s., 1092 ; 140 ib., 531 ; 143 ib., 1243 ; 151 ib., 691.

(3) 176 H. D., 3« s., 1859; 180 ib., 836; 231 ib., 1119, 1160; 256 ib., 472, 1232; 265 ib., 736, 738 ; 321 ib., 536; 29 Pari. Deb., 4« s., 408 ; 35 ib.,29Q- iiO ib., 527.

(4) 127 Pari. Deb., ¥ s., 869.

La pratique du comité de i Appropriation Bill. — Le principe de relation ci-dessus expliqué est également appliqué de manière stricte aux d('bats et amendements dans le comité sur le Bill d'appropriation. Nul octroi de subsides n'est ellectué par le bill, dont les provisions sont purement administratives et le seul objet d'assurer l'afTectation des octrois de crédits consentis par le Parlement aux lins déterminées par les résolutions du comité des subsides. En conséquence, les débats et amendements doivent se récuire à la question d'alTectation ; dès lors, la conduite des fonctionnaires ou déparlements qui reçoivent les subsides ne peut être mise en cause au sein du comité surin bill (1). Des amendements ne peuvent non plus être proposés à ses clauses ou l\ la cédule, aux lins d'omission ou de réduction du montant des crédits alloués (2), ou des all'ectations déterminées à son sujet (3), ou de modification de la destination d'un crédit (i). Les mots qui constituent le billet lui donnent l'être ne sont pas non plus suscepibles d'amendements (5).

Sanction royale an biU. d^ appropriation! . — Un bill relatif au Fonds consolidé ou d'appropriation, après qu'il a passé aux deux Cbambres (()), est remis à la garde des Communes ; puis, lorsque cette Cbambre est convoquée à la Cbambre des Lords pour se présenter au souverain ou aux lords commissaires, il est remis par le Speaker, à la barre de la Chambre des Lords, au Clerk des Parlements, [)our qu'il reçoive la sanction royale. Le vote du Bill d'appropriation a lieu d'ordinaire, mais non nécessairement, le jour fixé pour la prorogation du Parlement.

Ajournements après le vote des Acts d'appropriation. — En plusieurs Of^asions, où des circonstances spéciales requirent un ajournement au lieu d'une prorogation, la sanction royale a néanmoins été donnée à l'Act d'appropriation; aussi, à la

(1) 340 //. D., 3« s., 609; 148, Pari. Deb., \^ s., 881.

(2) 202 //. D., 3« s., 588 ; 332 ib.. 977 ; 980, 983, 985 ; 29 Pari. Deb., 4^ s., 410, 415.

(3) 140 Pari. Deb., 4« s., 484.

(5) 332 ib., 993, 1010 ; 339 ib., 219 ; 80 Pari. Deb., 4« s., 1364.

(6) Les bills d'appropriation, de même que les hills présentés sur recommandation royale, ne progressent, d'après l'usage (V. supra, p. 133), que d'une étape à chaque séance de la Chambre des Communes.

2'U) I.A CIIAMIUIE DES COMMUNES ET LES CfiARGES PUBLIQUES

nouvelle n'iuniori du Parlement, après l'ajournemenl, les affaires demeurées en suspens furent entamc^es pnais comme les bills financiers avaient été votés elle comité des subsides clos, une séance spéciale fut alors tenue, sans aucune discussion sur les arran^^ements linanciers de l'année (1). Quand le souverain est présent en personne (V. supra^ t. I, p. 222), le Speaker prononce avant la remise des bills financiers un bref discours sur les mesures principales qui ont reçu l'agrément du Parlement au cours de la session, et il ne manque pas d'y mentionner les subsides octroyés par les Communes.

Mise en- application du système d'appropriation. — Comité des dépenses de la marine et de C arraèe. — Un comité sessionnel de la Chambre entière est nommé pour examiner, et ratifier par voie de résolutions, l'affectation faite par les départements de l'armée et de la marine des excédents au paiement des déficits dans les conditions expliquées plus haut ; cette résolution sert de base à la clause, insérée dans chaque Act d'Appropriation, qui donne la sanction du Parlement à cette manière de traiter les crédits en question.

La Chambre est de plus aidée dans l'application de l'Act d'Appro'priation par des rapports émanés du contrôleur et de l'auditeur général, faits (iovS.(ùVVi\^xw^Yi'ik\ Exchequer and Audit Act, 1866, et portant sur Tapplication et l'affectation des crédits et sur toutes autres questions qui, d'après eux, s'y réfèrent. Comité des comptes publics. — S. 0. lo. — La Chambre

(1) Le 12 octobre 1799, i'Act d'appropriation reçut la sanction royale, lorsque les deux Chanabres s'ajournèrent au 21 janvier 1800. Le 24 juillet 1820, l'Act d'appropriation reçut la sanction royale ; le 26, les Communes s'ajournèrent, et les ajournements et la cessation des affaires continuèrent jusqu'au 23 novembre. Le 17 août 1882, l'Act d'appropriation reçut la sanction royale ; le jour suivant, les deux Chambres s'ajournèrent au 23 octobre. A ]a nouvelle réunion du Parlement, la régularité de l'ajournement fut mise en question aux Communes avec cette raison que, l'Act d'appropriation ayant été voté, nulle alTaire ne pouvait être traitée; mais l'ajournement fut approuvé à une grande majorité, 137 6\ J., 489 ; 274 U. D., 3« s., 3. Le 22 septembre 1893, l'Act d'appropriation reçut la sanction royale, et les Communes s'ajournèrent au 24 novembre, où la Chambre se réunit à nouveau et continua de traiter les affaires jusqu'au 5 mars 1894, 148 C. J., 576. En 1902, la sanction royale ayant été donnée au Bill d'appropriation le 8 août, les deux Chambres s'ajournèrent jusqu'au 16 octobre et elles siégèrent depuis lors jusqu'au 18 décembre, 157 C. ;., 432.

nomme aussi, au commencement de chaque session, un « comité des comptes publics «permanent « pour examiner les comptes et faire connaître l'aHectation des sommes octroyées par le Parlement pour couvrir les dépenses publiques ». Le nombre des membres de ce comité, lixé à onze par l'ordre permanent n" 75, est communément porté à quinze, par ordre de la Chambre. La fonction de ce comité est de s'assurer que les crédits votés parle Parlement pour chaque année financière, y compris les supplémentaires, ont élé bien appliqués à la fin ordonnée par le Parlement, et de contrôler à nouveau l'apurement des comptes officiels établi par X Exchequer and Audit Departnients Aciy 1800. Le comité recherche aussi les causes qui ont provoqué tout dépassement des crédits parlementaires et ralfectation des économies faites sur les crédits dans les départements de la marine et de l'armée. Les recherches faites par le comité et la publication de ses rapports garantissent, de la part de la ChaEnbre des Communes, un examen eiïectif des comptes publics (1).

Comptes du revenu des Indes Orientales. — Comité de /'Indian Revenue. — La Chambre revise la condition linancière des Indes dans un comité delà Chambre entière, décidé sur une motion d'un ministre de la Couronne pour examiner un exposé de la situation financière de ilnde pendant l'année écoulée d'après les comptes du revenu et dépenses des Indes, présentés au Parlement pendant la session en exécution du statut 21 et 22 Vict., c. 100, s. 53 (I).

(1) Le renvoi des évaluations à l'examen d'un comité choisi a été quelquefois réclamé à la Chambre. Pendant les sessions de 1887 et 1888, des comités choisis furent nommés pour enquêter sur les évaluations de l'armée, de la marine et du revenu ; des comités choisis, sur la procédure des évaluaiions, 1888, et les dépenses nationales, 190!^, tirent un rapport établissant les limites dans les(juelles les évaluations pourraient, à leur avis, être soumises à ce mode d'examen, 1 Todd, Pari. Govern., 2« éd., 744 ; 142 C. J., 233 ; 143 ib., 95, 90 ; Pari. Papers, n« 281, sess. 1888, et n°242, sess. 1903.

(2) La résolution rapportée du comité ne fut pas, dans la session de 1880, examinée par la Chambre, à cause d'une prorogation qui intervint, 135 C. J., 434, 43G ; dans la session de 1805 et les sessions subséquentes, un jour ne fut pas fixé pour la réception du rapport sur la résolution, 150 C. ;., 389.

238 I.A CIIAMI5HK DliS COMMUM.S KT Lf:S CH AUGES l'UHLiyUES

S. 0. ,>/. — La (jucslioii (Joit être [>o.sé(; Oue le Speakor quitte le chair pour la rorniatioii de ce coiiiilé, vu qu'il est dispensé de relTet de l'ordre permanent n" 51 , de manière à fournir une occasion à un débat plus général que celui permis dans le comité où les débats et amendements doivent se resheindre k la situation économique et financière des Indes, teibi qu'elle résulte des comptes financiers relatifs à ces territoires (I).

Pratique du comité. — En un cas où, sur la commune motion formelle présentée au comité de certifier le montant des revenus et dépenses des Indes pendant la dernière année financière, un membre proposa, comme proposition alternative, un amendement affirmant que, pour des raisons y expliquées, la Chambre ne pouvait pas examiner la motion, le chairman a appelé l'attention du couiité sur la nature de l'amendementjpour prémunir ledit comité contre la supposition qu'une expression abstraite d'opinion, telle qu'une formule alternative à la proposition soumise au comité, puisse être examinée ; en conséquence, l'amendement ne fut pas présenté parle membre qui l'avait inscrit sur la feuille d'avis (2).

Hôpital de Greenwich. — La dépense de cet hôpital étant, d'après TAct 48 et 49 Vict., c. 42, payée sur ses propres ressources, un état explicatif, sous rubriques appropriées, des recettes et dépenses de l'hôpital est, chaque année, soumis par une résolution à l'examen et à l'approbation de la Chambre (3).

Impôts non subordonnés a la recommandation ROYALt;. — La coutume de requérir la recommandation de la Couronne et l'étape du comité, pour les propositions impliquant une dépense publique, a été expliquée (V. supra, p. lÛo).

S. 0. 71. — 11 faut maintenant étudier la procédure à suivre, d'après Tordre permanent n° 71, pour l'imposition de charges sur le peuple qui ne requièrent pas la recommandation de la Couronne, parce qu'elles ne font pas partie du revenu de la Couronne ou ne constituent pas une dépense à solder par l'Echiquier.

Bills non introduits en comité. — Les bills relatifs à des impôts de ce genre ne sont pas présentés sur des résolutions

(2) 348 ib., ^044.

LA CHAMIÎRE DKS COMMUNES liT LES CHARGES PUBLIQUES 'l'V.)

rapportées d'un comité de la Chambre entière conslitué en vertu de l'ordre permanent n^ 71 (1). En conséquence, les bills autorisant la levée ou l'aireclation d'impôts pour des lins locales, administrés par des autorités agissant au nom des contribuables, sont présentés sur motion (2), et les clauses portant sur ces matières ne sont pas imprimées en italiques (V. supra, p. 197) (3) ; tels, par exemple, le lUahi Drauiage (Metiopolis) Bill^ 1858, et le Thames Ernbankment Bill, 18()2, attendu que les dépenses des travaux projetés devaient être payées sur des impôts locaux imposés à la métropole (4). Une objection, consistant à dire qu'une clause du Corrupl Prncticcs Preve}ilioji Bill, 1858, imposant une charge sur les im[)ôls du comté et du bourg, aurait dû être autorisée par une résolution préalable d'un comité, fut repoussée (5).

Le même principe s'applique aux bills relatifs aux impôts pour l'église, et à l'incidence et au recouvrement de la dîme ; aussi les Titne Commutation Bill, 18:30, Tithe Bill, 1890 et 1891, et Churcli Commutation Bill, 18b4, furent présentés sur ordre par motions (G; ; enfin l'ordre permanent n° 71 n'a pas été

(1) Les comités qui firent le premier pas, quant à la présentation des bills [mentionnés aux notes i et 2, p. 587 de ce livre (9*^ éd. angl.)^ n'étaient pas théoriquement des « comilés financiers » ; mais, ainsi qu'il tut établi par un exameu auquel se livre le clerk principal du Public Bill Office, c'étaient des comités nommés pour examiner des questions de commerce et autres ail'aires, conformément à des ordres permanents ou à des usages tombés en désuétude (V. supra, p. 93, n. 3).

(2) Metropolis Police Bill, 84 C. J., 233 ; Coal Trade (Port of London) Bills, Su ib., 558 ; Poor Lan: Aniendmevt Bill, 1834 ; Municipal Corporations Bill, 1835; Poor Relief (Ireland) Bill, 93 ib., 90 ; CollecUon of Haies Bill, 1839; Uighway Haies Bill, 94 (7;., 363 ; Prisons (Scotlaod) Bill, 94 ib., 22; Melropolis Local )lanagemeni Bills, 1855 et 1858; Union He~ lief Aid (Dislreas in Manufacturing Districts) Bill, \S&Z; Raling Bill, Valualion Bill, and Consolidaied Haie Bill, 1873. Mais le Haie in Aid Bill (Famine en Irlande), 1819, prit naissance au comité, parce qu'il levait un impôt général, les fonda étant sous l'administration de fonctionnaires du gouvernement.

(4) Une objection fondée sur cette allégation que les bills devraient être présentés au comité, fut repouasée,151 /f./).3» s. ,1516; 165 ift.,1826.

(5) 151 ib., 1601.

(6) 91 C. ;., 17 ; 174 //. D., 3« s., 1701. Pendant la session de 1833, la remarque fut faite que le Cliurch in Ireland Bill (qui proposait de lever « une taxe annuelle » sur tous les bénéfices, au lieu des prémices) au-

(lavaiita^^e regardé comme applicable aux bills qui imposent (les charges à une classe particulière de personnes, pour leur propre utilité et bénéfice (l).

C(nnil(''s sur ces charges, — Quoique les bills, créant des charges non sujettes aux prescriptions de l'ordre permanent n" 72, ne soient pas présentés en comité, cependant, pai' égard pour le principe établi par cet ordre permanent, nulle clause portant modification d'une charge pour le peuple ne peut être insérée dans un bill quand le Speaker est au fauteuil ; mais il n'y a nulle nécessité d'ajourner à une date future l'étape du comité. Par conséquent, lorsque des clauses ou amendements relatifs à des taxes, péages ou autres charges imposées à des lins locales sont soumis à la Chambre, à l'étape du rapport fait sur le bill, la présentation est accoutumée d'une motion sur l'immédiate formation de la Chambre en comité à ce sujet, ou le renvoi du bill par rapport à ces clauses ou à l'amendement en question ; ainsi le Speaker refuserait, s'il était nécessaire, de proposer du cAaiV pareilles dispositions (2) (V. supra, p. 197).

Fonds consacrés a des objets d'utilité publique. — Les fonds réservés pour des objets d'utilité publique, sans être pour le service public du Royaume-Uni, comme étaient autrefois les fonds pour frais de la Cour de chancellerie (3), et

ralt dû émaner d'un comité. Un comité choisi, nommé pour examiner les précédents, rapporta que nul cas exactement semblable n'avait été découvert ; mais « que l'esprit général des ordres permanents et des résolutions de la Chambre requérait que toute proposition d'imposer un fardeau ou une charge à une classe quelconque du peuple fût, en premier lieu, discutée dans un comité de la Chambre entière » ; en conséquence, le bill fut retiré, 88 C. J., 185 ; Pari. Paper., n" 86, 1833. Mais l'opinion exprimée par ce comité n'eut aucune influence sur la pratique de la Chambre.

(1) V. la décision du Speaker dans le cas du Licensing Bill, 137 Pari. Deb., 4* s., 1223. Les Merchanl Seamens Fund bills, 1848 et 1850, imposant des droits aux navires de la marine marchande, et autorisant une retenue sur les salaires des marins, etc. pour constituera leur profil un fonds de secours, furent, en qualité de bills sur le commerce, présentés sur une résolution d'un comité, selon le principe établi, n. 2, p. 241, 103 C. J., 512; 105 ib., 54.

(2) 97 ib., 424 ; 119 ib., 316 ; 120 ib., 356 ; 41 Pari. Deb., 4« s., 488, 489, 502; 109 ib., 930 ; 151 ib., 407.

(3) Courts of Justice Building Bill, 165 H. D., 3^ s., 1561.

LA CHAMBRE DES COMMUNES ET LES CHARGES PUnLlQL'ES 2il

les fonds ecclésiastiques provenaiil de V/rish CliurcJi Act, ne tombent pas sous l'autorilé désordres permanents (1).

RÉDUCTION DES CHARGES IMPOSEES AU PEUPLE. LcS pPOpO-

silions de réduction d'une charge pesant sur le peuple peuvent être faites à la Chambre ou en comité, nulle formalité spéciale de procédure n'étant prescrite pour une motion de cette nature (2), ou pour la présentation de bills ne visant absolument que la réduction d'une taxe ou charge sur le peuple. Il s'ensuit que les amendements pour la réduction de charges, telles que taxes, impôts, salaires, péages et amendes, peuvent faire l'objet d'une motion lors de l'examen d'unbill sur rapport ; cetle manière d'agir a môme été permise alors que, indirectement, un amendement créait une certaine somme d'impositions. Par exemple, il a été tenu comme possible, à cette étape du bill, de supprimer la dispense d'une taxe, acceptée par le comité sur le bill (3), et aussi d'omettre une clause imposant une charge sur les contribuables, encore que la suppression de cette clause laissât d'autres parties, déjà taxées en vertu de la loi, toujours chargées de certaines dépenses (4).

Drawhacks et gratifications. — Les actes de munificence {hoiinties)y drawhacks ou gratifications, entraînant des paiements sur le revenu, ont été habituellement proposés en comité ; toutefois, si une gratification se réduit à la réduction du montant d'un droit proposé, elle peut être traitée par la Chambre ou par le comité du bill, sans un vote préalable en comité (5). En 1805, la réduction étant proposée du drawback existant sur Texportation du sucre, il fut admis, après examen, que la proposition devrait prendre naissance en comité, parce qu'elle équivalait à une augmentation d'impôts pour tous les importateurs de sucre désireux d'en exporter ((1). Contrôle sur les contrats postaux et télégraphiques. —

(1) 134 C. J., 332, 350; 137 ib., àbi ; 10 Pari. Deb., 4« s., 1413.

(2) V. les procédures qui eurent lieu dans le comité sur les Cusloms, etc., Acts, 1^'' juillet i'S5o, par lesquels le droit d'avis, dont était proposé l'abaissement de 1 5. 6 rf. à 6 rf., fut finalement réduit à 0,108 ib., 640, et les débats.

(3) Drainage Bill, 18 iO.

(4) Expeuses of llustiugs, 23 juillet 18G8, 193 H. D., 3« s., 1688.

(5) Paper Duiij Hepeal Bill, 1860, cl. 2, 157 ib., 2094.

E. May. -~ II 16

242 LA CIIAMRRE DES COMMTTNKS ET LES CItAUfiES PUnLîQtjEf5

11 ])oijt rire menlioniKî, pour tcnninor,(|i]e, pourfendre iin[)OSsihle (les contrats frauduleux ou ini[)r(3Voyants, des ordres permanents ont disposé que, dans tout contrat fait pour les services postaux et télégraphiques au-delà des mers, la condition doit être insérée que le contrat sera obligatoire seulement après avoir été approuvé par une résolution de la Chambre. Tout contrat de cette nature doit être de suite déposé sur la table, si le Parlement siège, ou, s'il ne siège pas, dans les quatorze jours qui suivent sa réunion, avec une copie de la minute de Trésorerie établissant les bases sur lesquelles le contrat a été autorisé (1). A défaut de cette autorisation nul contrat ne peut être confirmé, et nulle autorisation ne peut être donnée au gouvernement de faire des conventions par lesquelles des obligations seraient établies aux frais du public par un Acl privé. Tous ces contrats sont, par conséquent, approuvés par des résolutions de la Chambre (2).

Le BILL ANNUEL DE l'armée. •— Le Consentement du Parlement, nécessaire pour rendre légaux « la levée et l'entretien » d'une armée permanente dans le Royaume-Uni en temps de paix, a une telle relation avec le vote des subsides pour le service de la Couronne (3), que le bill exprimant ce consentement et pourvoyant au règlement et à la discipline de l'armée constitue l'une des mesures qui doivent nécessairement être introduites en la Chambre des Communes. Lorsque la Chambre a accepté les résolutions votées par le comité des subsides touchant le nombre d'hommes à garder pendant l'année pour les services de terre et de mer, le bill pour le règlement de l'armée est établi de bonne manière.

Le bill annuel de rarmée. — Un code complet de lois militaires était autrefois établi dans chaque Midiny Bill sessionnel. En l'année 1879, cette nécessité législative fut supprimée, et un Act permanent pour la discipline et le règlement

(1) Le 16 juin 1873, dans le cas du contrat postal pour le Cap de Bonne-Espérance et Zanzibar, sur avis qu'une lettre de la Trésorerie avait été présentée en place d'une minute de la Trésorerie, l'ordre de reprendre le débat ajourné sur le contrat fut annulé ; en suite de quoi des papiers amendés furent présentés.

(2) 125 C. J., 414, etc.

(3) 24 Pari. Hist., 720.

LA CffAMBRE DES COMMUNES ET LES CHARGES PUBLIQUES 243

(le l'armi^e lui voté (1); cependant, aux lins de sauvegarder les droits du Parlement adonner ou refuser son consentement à Texistence d'une armée permanente, l'Act permanent ne peut avoir d'effet que s'il est mis en vigueur par un Act annuel auquel, selon l'usage constitutionnel établi, est assignée seulement une durée de dou/e mois. l*ar cette restriction, les Communes, outre leur contrôle sur le nombre des forces navales et militaires et les sommes alfectées annuellement à leur entretien, se réservent à elles-mêmes le pouvoir de décider si une armée permanente sera maintenue sur pied. Le Muiiny JJill des anciennes sessions est, par conséquent, remplacé par V Arnuj Anntml Jilll, lequel doit, cliaque année, être passé en force de loi avant le 30 avril, jour auquel expire l'autorité de l'Army Açt de la session précédente (2). A la deuxième ou troisième lecture d'un Army Annual Bill, un débat général, sur la mise en vigueur des règlements militaires existants (3) ou la conduite des troupes en temps de guerre (4), est contraire à l'ordre, tandis que les détails sur la manière dont les atïaires sont menées devant les cours militaires d'enquête ou les sommes payées pour le logement des troupes peuvent être discutées au sein du comité sur le bill, mais ne peuvent pas Tètre lors de la deuxième lecture du bill(:)).

(1) Tlie Army Discipline, etc., Act, 1879, renouvelé en 1881, \ï et 45 Vict., c. 58."

(2) La discipline de la marine royale et des forces navales à bord est assurée par des statuts permanents. La discipline des marins h terre est réglée par les Army Discipline Acts de 1879 et 1881, tels qu'ils ont été maintenus en vigueur par VArmy Annuat llill.

(3) 334 //. /;., 'è'^ s„ 807 ; 47 Varl. Deb., 4« s., 1005.

(4) 92 ib., 1347.

(5) 120 ib., 854; 144 ib., 254.

214 LA CIIAMnUE DES COMMUNES ET LES CHARGES PURLIQUES