Son objet

$ 1. — Historique. — Législation.

1. Le Décret du 28 février 1852 a fondé en France une grande institution. En dotant la propriété foncière d'un mode de crédit conforme à sa nature et proportionné à ses besoins, il lui a fourni un puissant instrument de dégrèvement et d'amélioration.

Signalée à l'attention du Gouvernement par les organes de l'agriculture, étudiée par les économistes les plus éminents, expérimentée dans plusieurs pays voisins, la question du Crédit foncier avait acquis, nous l'exprimions dès 1850 (1), un véritable caractère d'urgence et de maturité.

« Depuis longtemps en effet, dit avec raison M. le « Ministre de l'intérieur, dans sa circulaire du 15 avril

« 1852, l'industrie agricole élève de justes plaintes

(1) Voir notre Rapport au Congrès central d'agriculture, p. 2, session de 1850.

INTRODUCTION

« sur la cherté de l'argent qu'on lui prête, sur Ténor- « mité des frais que les emprunts lui occasionnent, « et sur la difficulté qu'elle éprouve à rembourser à « courte échéance des capitaux qui, employés a Tamé- « lioration du sol, ne reparaissent, par une augmenta- « tion successive des produits, qu'au bout d'un grand « nombre d'années. Aussi le capital engagé s'accroît- « il chaque jour, et la propriété, loin de pouvoir se « dégrever et s'améliorer, eût fini par succomber sous « le poids des charges qui l'écrasent. »

2. Pour apprécier jusqua quel point étaient urgentes les mesures prises par le chef de l'Etat dans le but de lui venir en aide, il est essentiel de connaître toute l'étendue du mal dont elle souffre.

Des calculs les mieux faits (1), il résulte que la propriété immobilière, en France, peut être évaluée à 56 milliards, produisant un revenu brut d'environ 1,920,000,000 fr.

Quellescharges a-t'elle à supporter ?

L'impôt foncier d'abord, qui s'élève (principal et centimes additionnels

(1) Ces calculs sont ceux qui ont été soumis à l'Assemblée législative, en 1851, par la commission chargée de préparer le projet de loi sur les Sociétés de crédit foncier. Tous les éléments en sont clairement développés dans l'excellent travail de l'honorable M. Chegaray, rapporteur de la commission. Les déductions et les chiffres qui vont être reproduits ici sont extraits de ce rapport.

(2) Ce revenu s'obtient en multipliant par douze le principal de la contribution foncière. Le capital est formé par la capitalisation à 4 p. 10O du chiffre du revenu. On a pris ce taux, et non celui de 3 p. 100, à raison de l'importance des immeubles bâtis qui produisent 4 1^2, 5 et même 6 p. 100.

XIV INTRODUCTION

Revenu bM. 1,920,000,000 compris) à environ. . . 2*0,000,000 1

Puis, l'intérêt de la dette hypothécaire. Le montant de cette dette, toutes déductions faites,

étant estimé à 8 mil- 1 800,000,000

liards (t), le loyer de |

l'argent étant au mini- 1

mum de 7 p. 100, frais 1

compris (2), il en résulte ]

une charge annuelle de 56Q,O0O,OQQ/

Il ne reste donc, en revenu dispor nible pour les propriétaires, que. . . . J, 120,000,000

(1) Au 1" juillet 1840, le montant des créances hypothécaires inscrites, s'élevait à 12,544,098,600 fr. (Voir les documents officiels publiés en 1844 par le Gouvernement.) Dans ce chiffre sont comprises i les créances éventuelles de l'Etat et des incapables, les inscriptions de garantie, celles non radiées malgré l'extinction du droit, les hypothèques judiciaires inscrites sur plusieurs biens, les inscriptions prises dans l'intérêt des vendeurs successifs d'un même immeuble, celles prises au profit des créanciers subrogés, et diverses autres formant double emploi. Mais il parait impossible que ces diverses catégories d'inscriptions sans objet atteignent plus d'un tiers du montant total des inscriptions. En évaluant donc à 8 milliards la dette hypothécaire productive d'intérêts, et composée en majeure partie des emprunts et des prix de vente non payés, on peut être à peu près sûr de ne pas commettre d'exagération .

(2) Il faut ajouter à l'intérêt porté dans les contrats, les frsus d'aefes, ceux de prorogation, de quittances et autres, pour évaluer exactement le loyer annuel de l'argent. En 1845, les conseils généraux ont été consultés. Sur 61 qui ont répondu, 57 ont déclaré que toujours les propriétaires d'immeubles paient au delà de 5 p. 100 pour les emprunts sur hypothèque ; 17 ont estimé le loyer annuel de l'argent, frais et W#rêf$ compris, à6ou7p. 100 } 12 t'ont estimé à 7, 8, 9 et 10 p. 100 j queiques-uçs £ 15f,

D'où la conséquence, air^i que le fait justement remarquer M. Cbegaray, que près des 2/5 du revenu sont absorbés par l'impôt réuni à l'intérêt de la dette Et si l'on observe que cette dette pèse, non pas sur la totalité des immeubles, mais seulement sur un certain nombre d'entre eux, puisqu'il en est qui sont exempts d'inscription, ne voit-on pas que la proportion entre le revenu et les charges doit être différente, et que la

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15, 20 et même 22 p. 100, lorsque les prêts sont peu importants et à court terme. — Dans l'enquêté oùterte par le Conseil d'Etat, la moyenne du loyer annuel de l'argent prêté à la propriété est évaluée par les hommes les plus compétents, de 6 à 10 p. 100.— M. Dumas, ministre du commerce, dans l'exposé des moliis du projet de loi présenté par le Gouvernement, en 1850, à l'Assemblée législative, exprime la pensée que celte moyenne, ep France, ne saurait être estimée a moins de 9 ou 10 p. 100. - Il y a donc tout lieu de croire que le taux moyen de 7 p. 100, adopté par la Commission parlementaire, est au-dessous même de ta vérité, et que s'il doit être rectifié, ainsi que le dit M. Chegaray lui-même dans son rapport (p. 14), c'est parce qu'il présente la situation sur un pied trop favorable.

Il est du moins iqconies^ble que la moyenne devrait être notablement relevée, si l'on ne considérait <jue les prêts faits à la petite propriété, par exemple, les prêts au-dessous de 1,000 fr., qui forment les 2/3 en nombre du montant annuel des opérations q>ce genre. En effet, ils coûte m beaucoup plus cher aux emprunteurs, et tout le monde sait que dans la plupart des campagnes la petite propriété est a la merci de l'usure.

Mais ce qui explique pourquoi la commission a réduit la moyenne de l'intérêt a 7 p. 100, c'est que si, au lieu de considérer le nombre, l'on considère Yimportance des prêts, on trouve que ceux inférieurs à 1 ,000 fr., ne forment plus que le tiers environ du montant annuel des sommes prêtées. — Ainsi, en 1841, les prêts au-dessous de 1,000 fr., dont le nombre était de 245,023, formaient seulement un chiffre de 99,062,215, tandis que les prêts au-dessus de 1,000 fr., dont le nombre n'était que de 84,553, s'élevaient en somme à 302,513,625 fr. (Voir les Document* publiés, en 1844, par ordre de M. Martin (du Nord), garde des Sceaux.) — Il y a umt Heu de ççpjre que dans les dernières année* le résuftat est le même.

WTRODUCTION.

situation des débiteurs propriétaires est encore plus critique que les calculs qui précèdent ne semblent l'indiquer?

3. Aussi, pliant sous le poids de celte lourde charge, la propriété, loin de pouvoir diminuer sa dette, se grève-t-elle chaque année d'avantage.

Voici à cet égard les résultats fournis par les chiffres officiels :

Au 1er juillet 1820, le montant des créances hypothécaires inscrites, était de. . . . 8,863,894,965 fr.

Au 1er juillet 1832, il était de. . 11,233,265,778

Au 1er juillet 1840, il s'était élevé à 12,544,098,600

Ainsi, de 1820 à 1832, dans l'espace de douze années, le chiffre des inscriptions s'était accru de 2,369,370,817 fr.; et dans les huit années suivantes, il s'est accru de 1 ,310,832,820 fr. 1

Depuis 1840, il n'a été publié aucuns nouveaux documents qui puissent nous mettre à même de connaître l'accroissement non interrompu de la dette hypothécaire. Maisl'administration elle-même a exprimé

l'opinion que le nombre des inscriptions a continué de s'accroître (1), et l'on peut affirmer à coup sûr que, chaque année, la somme des remboursements effectués est de beaucoup inférieure à celle des nouveaux prêts réalisés (2).

(1) Voir dans les documents publiés en 1844, la réponse à la 2- question : Y a-t-il progression ou décroissance de la deite hypothécaire ?

(2) De 1840 à 18*8, la moyenne annuelle des nouveaux prêts hypothécaires a été de 557,973.847 fr.

INTRODUCTION

4. Que résulte-t-il de là? Que le propriétaire qui emprunte voit son revenu traverser ses mains pour aller s'absorber dans le paiement de l'impôt et des intérêts, que, dans l'impossibilité où il se trouve de rembourser le capital à l'échéance, il est forcé de solliciter d'onéreuses prorogations, et finit souvent par arriver à l'expropriation et à la ruine.

« Cette situation déplorable, disait M. Léon Fau- « cher, en 1848, à l'Assemblée constituante (1), ne « peut pas se prolonger; il est temps d'arriver à une « liquidation, à un dégrèvement. Si vous n'en donnez « pas les moyens, si vous ne procurez pas à l'agricul- « ture des capitaux à un prix modéré, la propriété fon- « cière marchera infailliblement à la banqueroute. »

5. On s'est depuis longtemps demandé à quelles Causes une semblable situation devait être attribuée. Pourquoi la propriété immobilière, la plus solide de toutes les garanties, ne parvient-elle à trouver de l'argent qu'à des conditions beaucoup plus onéreuses que le commerce et l'industrie? Comment, lorsqu'elle a contracté des emprunts, éprouve-t-elle autant de difficulté à les rembourser?

Pour peu que l'on ait réfléchi sur ce sujet si grave et si digne de préoccuper les pouvoirs publics, on aperçoit facilement les deux principales causes qui ont amené ce résultat.

La première est dans notre législation même, dans le peu de sûreté qu'elle offre aux capitalistes qui prè-

(1) Voir la discussion du projet de la loi sur le Crédit foncier, doot M. Flandin était le rapporteur, au Moniteur du 11 octobre 1848.

INTRODUCTION

tent sur hypothèque. Chez noua, la constitution delà propriété sans publicité tis-a-vis des tiers, le régime hypothécaire avec les hypothèques occultes sans possibilité de les faire apparaître en cas de prêt, exposent les prêteurs à de tels périls, que M. le procureur général Du pin a pu dire avec raison, en 1840, devant la Cour de cassation : «En France, lorsque l'on « achète , on n est jamais sûr de devenir proprié- « taire; lorsque Ton prête sur hypothèque, on û est « jamais sùr d'être remboursé. » Que Ton ajoute à ce défaut de sécurité les frais qu'occasionnent les transports de créances hypothécaires, les frais et les lenteurs de l'expropriation et de Tordre, et Ton comprendra pourquoi les prêteurs exigent des propriétaires, outre le revenu naturel de l'argent, une sorte dé prime d'assurance, qui est pour eux la compensation du danger que courent lëtfrs capitaux et des difficultés du remboursement.

La seconde cause est dans la nature même du gage immobilier. L'attrait passionné qui s'attache à la pussession du sol, lui donne une valeur vénale en disproportion avec sa puissance productive; Trop souvent on achète au delà de ses ressources ; trop souvent Ton conserve, en se grèvant à l'excès. Le revenu ëst quelquefois insuffisant pour le paiement des intérêts : à plus forte raison, l'est-il toujours pour rembourser, à courte échéance, le capital lui-même. Cela est vrai, surtout lorsque le capital prêté a servi soit à la répar ration ou à l'amélioration de l'immeuble, soit, ce qui arrive fréquemment, à compléter le solde du prix d'acquisition. En effet, tandis qu'il reparaît lentement et successivement par l'économie annuelle ou par fac-

INTRODUCTION

froissement gradué des produits, le terme inexorable surgit tout à coup, et le débiteur est alors dans l'impossibilité d'effectuer le paiement intégral.

Bê là4, la gène constante de là propriété foncière; de là, ritrégdlàr/ité qu'elle met dans le service des intérêts et dâns le remboursement des capitaux qui lui sont prêtés ) de la aussi, par une conséquence toute naturelle, l'aggravation des conditions qui lui sont faites par les prêteurs, et l'augmentation continue de la dfette hypothécaire.

Telles sont les deux causes lés plus actives du malaise qui affecte le crédit territorial, et qui paralysé lë développement de l'industrie et de la production agricoles.

6. En signalant ceg causes, nous soinfaes tout naturellement conduit à ittdiqiier lés deux moyens proposés pat les jurisconsultes èt par les éconànïisïes pour les faite disparaître. Ces deux moyens sont:

1° L'amélioration du régime hypothécaire ; 2° L'introduction en France du système de libération par amortissement.

7. La réforme de notre système hypothécaire est, depuis longtemps, l'objet des méditations des hommes de science et de pratique. Dès 1826, un homme illustre , qui voulait le progrès avec la maturité d'un génie sage et prudent, Casimir Périer, trouvait ce système tellement vicieux qu'il ouvrit spontanément un concours sur ce sujet, et proposa un prix c(e 3,600 fr. pour l'auteur du meilleur mémoire sur les modification qtfil était indispensable d'y apporter.

INTRODUCTION

Depuis, dans une préface (1), qui restera un monument de la science juridique, M. Troplong, pénétré des mêmes convictions, après avoir tracé un vif tableau des imperfections de nos lois hypothécaires, faisait un appel énergique au législateur, lui reprochait de concentrer ses efforts sur le mouvement public et d'oublier, disait-il, qu'il est d'autres nécessités non moins chères à l'humanité, non moins dignes d'être satisfaites !

8. Cet appel de la science, dont les efforts ont été secondés par les vœux des conseils généraux, fut entendu par le Gouvernement. En 1841, il provoqua les observations des Cours d'appel et des Facultés de droit. Une commission fut instituée pour réviser les lois hypothécaires ; mais la révolution de février éclata au moment où le travail de cette commission allait être proposé aux chambres législatives.

9. A la suite de cette révolution, une foule de propositions, plus ou moins radicales, surgirent au sein de l'Assemblée constituante. Mais, pour aboutir à un résultat, il fallait une situation plus calme, et l'Assemblée, préoccupée de sa principale mission, n'eut pas assez de temps à consacrer à l'examen de ces importants et difficiles sujets.

10. De nouvelles études ont été faites sous l'Assemblée législative. Deux commissions nommées , l'une par le Gouvernement , l'autre par l'Assemblée, se sont occupées de la réforme hypothécaire ; toutes deux, composées d'hommes éminents, travaillant sé-

(1) Préface du Commentaire des Privilèges et hypothèques.

INTRODUCTION

parement, sont arrivées à adopter résolument, en principe, la publicité des actes translatifs de propriété, la publicité et la spécialité de tous les droits réels grevant les immeubles. Les deux projets, dont les motifs sont exposés avec beaucoup de force dans les rapports de MM. Persil et de Vatimesnil, ne différaient que par des points de détail relatifs à l'organisation du système nouveau.

Ce n'étaient plus seulement des théoriciens, c'étaient des jurisconsultes, des Cours d'appel, c'étaient des hommes vivant dans la pratique des affaires, les notaires de province (1) qui s'accordaient à voir dans notre système hypothécaire l'obstacle le plus sérieux au développement du crédit foncier.

11. Cependant, tous ces vices signalés, tous ces matériaux réunis n'ont point fait aboutir la réforme sollicitée. Repoussé par le Conseil d'Etat, le principe de la publicité absolue échoua devant l'Assemblée législative, le 8 juin 1851, et, au milieu des discussions qui agitaient alors les partis politiques , la troisième lecture du projet de loi sur les privilèges et hypothèques n'était pas achevée lorsque le coup d'Etat du 2 décembre vint interrompre le cours des travaux de la représentation nationale.

12. Le Gouvernement nouveau ne perdit point de vue la nécessité d'améliorer notre système hypothécaire ; et, cette année même, un projet rédigé à la Direction générale de l'agriculture et du commer-

(I) Voir les Observations présentées à l'Assemblée nationale par les délégués des notaires des départements.

INTRODUCTION

ce (1), amendé par le Conseil d'Etat, a été soumis au Corps législatif. Ce projet, il faut le dire, ne contient point une réforme complète; il se borne aux points culminants, aux mesures d'une urgence incontestable , et qui ne paraissent pas susceptibles d'objections sérieuses. Ainsi, sans porter atteinte aux conditions intrinsèques de l'aliénation des biens immeubles et des droits réels, il l'assujettit vis-à-vis des tiers à la formalité de la transcription. Sans aller jusqu'à supprimer l'action résoluloire du vendeur non payé de son prix, il en corrige les inconvénients et donne aux tiers la possibilité d'en connaître toujours l'existence en interdisant son exercice après l'extinction du privilège. Dans l'intérêt des incapables, il respecte le principe de l'occultanéité des hypothèques légales; mais il limite à un an, après la dissolution du mariage et la cessation de la tutelle, le délai pendant lequel ces hypothèques sont dispensées d'inscriptions. Çe délai expiré , le principe de la publicité, si nécessaire au crédit territorial, reprend tous ses droits.

Les travaux accumulés dans les derniers jours de la session, n'ont point permis au Corps législatif de mettre ce projet en discussion ; mais il y a tout lieq de penser qu'il sera adopté dans la session de 1854, et nous espérons que la mise en vigueur des mesu-

(1) Ce projet a été rédigé sous l'inspiration de M. Heurtier, qui, placé a la tête de cette importante Direction, y déploie les ressources d'un, esprit aussi judicieux qu'élevé, et sait donner une vive impulsion aux progrès dignes de l'appui du Gouvernement. Nous sommes heureux d'exprimer à cet habile administrateur les sentiments de reconnaissance et de respectueux dévouement que nous a inspirés la bien veillai me avec laquelle il a encouragé nos travaux.

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res qu'il renforce préparera les esprjls aux autres modification que la science sollicite depuis si longtemps.

13. Mais la réforme la plus complète des vices de noire système hypothécaire, fût-elle accomplie, suflirait-elle pour procurer à la propriété les moyens de s'exonérer de la dette qui 1 écrase et pour mettre l'industrie agricole à môme d'emprunter sans térpérité tous les capitaux nécessaires à son entier développement? Pour tous ceux qui ont sondé les plaies, étudM des besoins de l'agriculture, la négative ne saurait être, douteuse. S^ns doute, la réfornie hypothécaire , en donnant m gage foncier une sûreté plus grande, en diminuant le risque du prêteur, contribuera à réduire le taux de l'intérêt, pt rendra ainsi moins onéreux pour le propriétaire les emprunts hypothécaires* Mais qui ne voit, d'une part, qu'elle est par elle-même impuissante popr amener la liquidation de la dette in^ scrite; d'autre part, qu'en laissant subsister l'ajy* tagonisme qui existe entre le prêteur obligé de re-* couvrer son capital dans un délai peu éloigné, et l em/ prunteur, qui ne peut trouver dajis les fruits de son travail le moyen de se libérer par un remboursement intégral à courte échéance, elle ne saurait jamais mettre le propriétaire en position de coptracter, sang iur* prudence, des emprunts destinés à accroître (es pro* ilniis de la culture ?

14- Pour atteindre ce double résultat * un a^tre mode de crédit était indispensable ; nous voulons parler du crédit à long terme , qui repose sur le prin cipe de la libération par amortissement supcessif.