Mais ils diffèrent en deux points essentiels

1° Le projet du Gouvernement, pour favoriser la formation et assurer le crédit des sociétés, plaçait les obligations par elles émises sous la garantie, jusqu'à concurrence des deux tiers, de l'Etat et du département. La Commission législative, comme le Conseil d'Etat lui-même , avait repoussé le principe de cette garantie ;

2° Le Gouvernement n'avait pas limité le nombre des formes sous lesquelles les sociétés pourraient se produire. Il avait laissé à l'intérêt particulier une complète initiative ; il s'en était rapporté à lui du soin d'adapter aux diverses localités les combinaisons les plus convenables à chacune d'elles.

Au contraire, la Commission législative, saisie de trois propositions, avait cru devoir borner à trois espèces de sociétés anonymes les établissements susceptibles d'être autorisés.

« Les autorisations dont il vient d'être parlé, dit « l'art. 1er, pourront s'appliquer :

1° « A des agences de vérification et de garantie du « crédit immobilier (proposition Wolowski , société « d'emprunteurs) ; 2° à des caisses de garantie et de « prêts immobiliers (proposition Loyer , société de « prêteurs) ; 3° à des banques de crédit immobilier

d'Etat, et, dans le projet élaboré sous la présidence de M. Vivien (M. le conseiller Stourm, rapporteur), on ne voit figurer ni la purge, ni le séquestre, ni la dispense de l'ordre. Ces dispositions essentielles ont été ajoutées depuis par M. le Ministre de l'agriculture et du commerce et adoptées par la Commission.

XXXIV I NTRODUt.TiOiM .

« (proposttioa Martin (du Loiret), $y$tème fldu- « ciaire). »

Dans une matière aussi peu conpue encore, on comprend aisément l'inconvénient dune semblable restriction ; aussi cette disposition n'a-t-elle pas é\é reproduite par le Décret du 28 février 1852.

31. Dans Ja situation pù se trouvaient les partis à cette époque, il est difficile de savoir ce que serait devenu, au sein d'une assemblée nombreuse, le projet de loi sur le crédit foncier. Attaqué par les uns comme trop modéré, par les autres comme trop radical, eii blatte aux dédains du septicisme et à la hainé de certains intérêts personnels, il est permis de se demander s'il eût traversé l'épreuve des trois délibérations.

32. Le coup d'Etat du 2 décembre fixa ses destinées. Parmi les institutions dont le Prince Louis-Nâ: poléon avait à cœur de doter la France, se plaçah en première ligne celle du crédit foncier. Il avait vu fonctionner les sociétés allemandes; il en connaissait le mécanisme ; il en avait constaté les bienfaits , et, fort d'une conviction arrêtée, il avait mis toute sa sollicitude à les naturaliser dans notre pays (1). C'est par ses ordres que des enquêtes avaient été faites, que des documents avaient été recueillis et qu'un projet de loi avait été préparé.

33. Aussi, tous ceux qui connaissaient cette résolution, depuis longtemps mûrie dans l'esprit de M. le

(1) Voir le rapport de M. Dumas à M. le Président de la République, 2 janvier 1851.

INTRODUCTION. *UY

Président de la République, no doutèrent-ils pas alors qu'il ne profitât du pouvoir dictatorial pour la réaliser par un décret. En effet, dès |e mois de décembre, une commission fut instituée au Ministère de l'agriculture et du commerce pour en préparer la rédaction (l). Le travail de cette commission fut révisé dans des conférences tenues a ('Elysée, sous la présidence du Prince lui-même (2). C'est à la suite de ces discussions approfondies que parut le Décret du 28 février 1852.

34. Voici comment nous en expliquions l'économie dans un article dont la rédaction nous fut alors confiée par le Gouvernement, et qui a été inséré au Moniteur du 9 mars 1852 :

« Ce Décret, on le sait, ne renferme pas une orga- « nisation complète du crédit foncier. Une telle orga- « nisation, qui supposerait l'idée d'une institution « unique dirigée par l'Etat , n'est point entrée dans la « pensée du Président de la République. Abordant « une matière encore inexpérimentée en France, il a « voulu, non pas créer des sociétés , mais favoriser « leur établissement. Aussi s'est-il seulement appli- « qué à poser dans la loi les conditions générales qui << doivent les régir, laissant à l'intérêt particulier, « toujours intelligent, souvent même ingénieux, le « soin de les organiser sous le contrôle du Gouverne-

(1) Celte commission était composée de MM. Lefebvre Duruflé, ministre de l'agriculture et du commerce, président, Laplagne-Barris, Vuilry, Lebeuf, Ernest André, Mauny de Mornay, et J.-B. Josseau.

(2) Etaient présents M. Lefebvre Duruflé, alors minisire des travaux publics, M. de Persigny, ministre de l'intérieur, M. de Casabianca, ministre d'Etat, M. Bineau, ministre des finances, MM. Legentil, Bonjean ei J.-B. Josseau.

INTRODUCTION

« ment, et d'adapter aux diverses localités les combi- « naisons variées à l'aide desquelles les établissements « de ce genre peuvent se fonder dans nos d^pnrte- « ments.

« Les bases posées dans le Décret du 28 février peu- « vent se résumer en peu de mots :

« Quel doit être le but de toute institution de crédit « foncier? Le prêt remboursable par annuités à long « terme.

« Quel est le moyen ? L'émission de titres ou let- « très de gage. Ces titres, garantis par hypothèque, « produisent intérêt et sont négociables sans frais.

« Quel est l'instrument? Un intermédiaire entre « les propriétaires et les capitalistes. La fonction de « cet intermédiaire consiste à vérifier le crédit de la « propriété foncière, à émettre les lettres de gage , à « recevoir l'annuité due par les emprunteurs, et à ser- « vir aux porteurs l'intérêt auquel ils ont droit.

« Quel est cet intermédiaire? Une association. «< Mais cette association elle-même peut revêtir deux « formes différentes : constituée entre emprunteurs, « c'est-à-dire exclusivement dans leur intérêt, sans au- « cune vue de spéculation et sans le concours d'ac- « tionnaires, elle prête, non pas de l'argent , mais du « crédit ; elle livre à ses adhérents des lettres de gage «< en échange de contrats hypothécaires ; formée par « des préteurs, c'est-à-dire par des capitalistes, elle « remet aux emprunteurs de l'argent et elle livre des « lettres de gage aux prêteurs. Les actionnaires ont « droit aux intérêts et à un certain bénéfice pris sur « l'annuité payée par l'emprunteur.

« Le décret autorise ces deux types d'association ;

INTRODUCTION

« puis il leur impose des règles indispensables à « leur succès, et leur assure, par des moyens éner- « giques, le recouvrement exact des prêts par elles « effectués.

« Mais, ces principes posés, la mission du législa- « teur est accomplie. C'est aux sociétés qu'est laissé « le soin de se former sous le contrôle du Gouverne- « ment. »

35. A peine le décret du 28 février était-il publié qu'une grande société, à la tète de laquelle figurent les noms les plus considérables dans la banque, dans la finance et dans l'administration, se fondait à Paris au capital de 25 millions et réunissait, pour 10 millions de souscriptions (1). Réalisant au début un progrès qui ne s'est accompli en Allemagne qu'après de longues années, elle offrait de prêter du numéraire à l'emprunteur, et se chargeait elle-même de la négociation de ses titres. Le jour même où expirait le pouvoir dictatorial, le 28 mars 1852 , un décret autorisa cette société et lui accorda un privilège de 25 ans pour le ressort de la Cour d'appel de Paris. Par un nouveau décret du 3 juillet 1852, ses statuts furent approuvés, et elle prit le titre de Banque foncière de Paris, société de crédit foncier.

36. A l'exemple de Paris, les grands centres de population virent aussitôt les hommes les plus considérables par leur position et par leur fortune se mettre à la tête de ces institutions, rédiger des statuts, com-

(1) La fondation de cette société est principalement due à l'initiative et aux efforts de M. Wolowski, qui en est aujourd'hui le Directeur général. *

%Xmi INTRODUCTION.

poser des coaseils d'administration et recueillir des souscriptions pour des sommes importantes.

27. Une commission dut être pommée au Ministère de l'intérieur, de l'agriculture et du commerce, pour examiner toutes les demandes d'autorisation, réviser les statuts proposés et étudier les circonscriptions les plus convenables (1).

38. Bientôt deux nouvelles sociétés, celles $e Marseille et de Neyers, fondées sur les mêmes bases que pelle de Paris, et comprenant chacune trois départements» furent autorisées (2) en même temps que paraissait le décret du 18 octobre 1852, en vertu duquel

(1) Cette commission, nommée par arrêté de M. le Ministre de Tintérieur en avril 1852, était composée de MM. Heurtier, conseiller d'Etat, directeur gépéral de l'agriculture et du commerce, président i GoulhQt de Saint-Germain, baron Ch. de Ladoucette, sénateurs; Dariste, Charlemagne, conseillers d'Etat; baron de Béville, aide-de-camp du Président de la République; Maunyde Mornay, Julien, chefs de division; Cotelle, ancien notaire; J.-B. Josseau, conseil judiciaire uY la Direction.

Plus tard, MM. Lcmaître, Serveux et Feuilherade ont été adjoints à cette commission.

(2) La société de Marseille, fondée au capital de 3 millions, a été autorisée par décret du 18 septembre 1852. Elle comprend dans sa circonscription tout le ressort de la Cour d'Aix, c'est-à-dire les départements des Bouches-du-Rhône, du Var et des Basses-Alpes. Sa fondation est principalement due à l'initiative prise par M. Raynouard, notaire aussi honorable qu'intelligent.

La société de Nevers, formée au capital de 2 millions, a été autorisée par Décret du 20 octobre. Sa circonscription se compose des départements de la Nièvre, du Cher et de l'Allier. Elle est l'œuvre de MM. Frébault, directeur du sous-comptoir d'escompte de Nevers, Paultre, notaire, et Durand, avocat. Nous saisissons avec empressement l'occasion de signaler ici, non-seulement la capacité et l'honorabilité de ces trois hommes, mais aussi le dévouement et la persévérance avec lesquels ils sont parvenus à vaincre tous les obstacles qu'ils ont rencontrés pour la .fondation de la société de Nevers.

INTRQDUCTIOX. XXXIX

les sociétés furent placées sous |a double surveillance d'un commissariat spécial et de l'inspection des finances (1).

39. D'autres sociétés importantes, celles de Lyon, et de Toulouse , jlont les statuts avaient été approu- \és par le Conseil d'Etat, étaient à la veille d'obtenir l'autorisation. Celles d'Orléans, de Poitiers, de Limoges, de Rouen, de Bordeaux, de Brest, etc., étaient arrivées à un état d'instruction à peij près complet. Toutes ces sociétés réunies avaient un fonds social souscrit de 12 à 14- millions et demandaient à, opérer dans quarante à cinquante départements. Il est facile de voir parla quelle était, sur tous les points du pays, l'urgence des besoins auxquels avait ré-* pondu le Décret du 28 février, et avec quel dévouement on s'était mis à l'oeuvre pour réaliser la grande* pensée du chef de l'Etat.

40. Néanmoins, malgré l'empressement avec lequel les sociétés s'organisaient dans le^ départements, une> prévision était dans les esprits. Les personnes qui se sont occupées de ce sujet avaient conçu l'opinion que ces établissements se concentreraient un jour en un seul, au moins pour rémission des lettres de gage.

(1) Le Décret du 18 octobre, relatif à la surveillance des sociétés de crédit Toncier a été rendu en exécution de l'article 49 du décret du 28 février. — li a été préparé, au ministère de l'intérieur, par une commission composée de MM. Heurtier, Président, Leniaître, Combette, de Dalmas, baron de Beville, Julien, Mann y de Mornay, J.-B. Josseau. — La partie du travail de celte commission, concernant le tarif spécial des officiers publics appelés à concourir aux actes divers auxquels peut donner lieu l'établissement des sociétés de crédit foncier, est en ce moment soumise à l'examen du Conseil d'Etat.

INTRODUCTION

L'utilité d'un type unique pour assurer la circulation des obligations foncières semblait manifeste, et la Commission en était si bien convaincue qu'elle avait ramené tous les statuts à la rédaction, prise comme modèle, de ceux de la Banque foncière de Paris.

Admettre plusieurs sociétés indépendantes, disaiton alors, les laisser sans direction, sans contrôle, n'est-ce pas les exposer aux erreurs, aux entraînements qui perdent si souvent les entreprises nouvelles les mieux conçues? N'y a-t-il pas lieu de craindre que dans tel département où prospérerait une succursale, une société ne périsse, si elle est abandonnée à ses seules ressources, à ses propres inspirations ? Une institution centrale n'offrira-t-elle pas plus de sécurité aux capitalistes et par conséquent une facilité beaucoup plus grande pour la négociation des titres émis? Ces titres pourront-ils circuler d'un bout de la France à l'autre et se négocier avantageusement à la Bourse, si, avant de les accepter, on est obligé de s'enquérir du crédit particulier dont jouit l'association locale dont ils émanent? Supposez, au contraire, qu'il existe une seule institution : le porteur n'aura point à rechercher dans quelle succursale l'émission a eu lieu : le type et la garantie seront uniformes; il sera sûr de négocier son obligation partout à peu près au même prix, et, en remplissant quelques formalités très-simples, il pourra toucher les intérêts et le capital à l'une ou l'autre des caisses, à son choix, suivant sa commodité (1).

(t) En 1851, nous avions exprimé l'opinion que le meilleur mode «l'organisation du Crédit foncier élait la création d'un établissement

INTRODUCTION. XLI

41. Ces considérations, qui n'avaient pas prévalu lors de la rédaction du Décret du 28 février, furent accueillies avec faveur quelques mois plus tard, et une

central à Paris avec des succursales, c'est-à-dire des établissements locaux chargés d'examiner les demandes d'emprunt sous le contrôle de l'administration centrale seule investie du droit de décider les prêts et d'émettre les obligations.

Voici dans quels termes ce plan d'organisation était exposé dans notre rapport à Y Association centrale (janvier 1851) :

« Nous avons mûrement pesé ces raisons (celles qui militent en fa- « veur d'une société unique, et celles invoquées à l'appui du système de « la pluralité et de l'indépendance des sociétés) ; et, tenant compte de ce « qu'il y a de fondé dans chacune des deux opinions, nous avons préféré « un système mixte qui nous paraît offrir les avantages de la centralisait tion et échapper aux inconvénients qu'on lui reproche. »

« Nous partons de l'idée d'une Société ayant son siégea Paris, et opère rant dans toute l'étendue du ressort de la Cour d'appel. A cette So- « ciété viendront, plus tard et à mesure que le besoin s'en fera sentir, « se relier d'autres Sociétés locales ou succursales. Ces succursales, « créées avec l'approbation spéciale du Gouvernement, fonctionneront « sous le contrôle de la Société centrale, mais avec une administration « distincte, et sous certaines conditions différentes. Ainsi, à l'établisse- « ment central appartiendra exclusivement le droit de statuer sur les « demandes de crédit, d'émettre les obligations sur un type unique, de « fixer l'importance des remboursements à faire, à l'aide des fonds « d'amortissement; mais chaque succursale aura son administration « propre, son directeur, ses comités, son assemblée générale. C'est « cette administration particulière qui examinera, instruira les deman- « des de crédit, et son avis ne sera transmis à la direction centrale que « s'il est favorable à l'admission.

« Pour ces diverses opérations, bien qu'en principe les conditions « générales fixées par les statuts de la Société centrale soient applica- « bles, il pourra cependant, lors de la création de chaque succursale, et « sous l'approbation du Gouvernement, y être admis des modifications « lorsque les besoins de la localité l'exigeront. Ainsi, le mode de l'éva- « luation, le taux de l'intérêt, le montant et les éléments de la rede- « vance annuelle de l'emprunteur, pourront varier suivant les régions « dans lesquelles il s'établira des succursales. A l'aide de cette combine naison, l'institution, sans perdre les avantages de la centralisation, se

INTRODUCTION

convention conclue entre M. le Ministre de l'intérieur et la Banque foncière de Paris, le 18 octobre 1852, approuvée par le décret du 10 décembre suivant, étendit le privilège de cette banque à tous les départements où il n'existait pas de société de crédit foncier, l'autorisa à s'incorporer celles de Nevers et de Marseille, et en fit, sous le titre de Crédit foncier de France, une véritable Banque nationale de la propriété immobilière.

42. Aux termes de ce décret et de la convention qui y est annexée, le Crédit foncier de France reçut de l'Etat une subvention de 10 millions. Il s'engagea à porter soû capital de garantie à f>0 millions, dont la moitié devait être immédiatement souscrite, et à prêter sur hypothèque, jusqu'à concurrence de 200 millions de francs, à raison d'une annuité de 5 p. 100, comprenant l'intérêt, l'amortissement, les frais d'administration, et éteignant la dette en 50 années.

« pliera a toutes les variétés de besoins el d'habitudes de nos diverses a contrées, et les opérations préparées sur la localité, contrôlées au « centre, présenteront une double garantie, qui devra inspirer au pu- « blic une juste confiance dans la solidité des valeurs émises. »

Ce système, on le voit, n'est ni celui du décret du 28 février, ai celui du Décret du 10 décembre 1852. Après avoir encouragé la formation de Sociétés indépendantes, le Gouvernement a manifesté sa prédilection pour le principe de l'unité ; mais, en même temps, il a imposé au Crédit foncier de France, l'obligation d'établir des directions ou des suceursales, dans le ressort de chaque Cour d'appel» de manière à mettre l'institution à la portée de toutes les parties du pays. En ce moment même, les personnes placées a la tête de ce grand établissement étudient avec le Gouvernement les moyens de compléter son organisation. L'expérience, nous n'en doutons pas, fera découvrir avant peu le système le plus convenable, en France, au développement régulier de l'institation.

INThODUCTION. XL11I

Ces 200 millions devaient se départir entre les départements, proportionnellement à la dette hypothécaire inscrite. De plus, la société s'obligeait à prendre les mesures et même a supporter les sacrifices nécessaires pôur faire indéfiniment les mêmes conditions aux emprunteurs (1).

43. En même temps que le Gouvernement donnait ainsi une nouvelle puissance à l'instrument principal sur lequel il faisait reposer l'avenir du Crédit foncier en France, il s'occupait, pour en assurer le succès, d'étudier les moyens de faire disparaître les entraves qu'il rencontrait encore dans notre législation civile.

44. A défaut d'une réforme complète de notre régime hypothécaire, réforme qui seule pourra permettre aux institutions de crédit foncier de prendre leur entier développement, et de rendre tous les services que l'on attend d'elles, le Décret du 28 février avait créé un heureux expédient pour mettre les sociétés à l'abri des périls auxquels l'occultanéité de certains droits expose les prêts hypothécaires. Il avait appliqué à ces contrats là purge jusque-là restreinte au cas d'aliénation.

Mais, à mesure qu'il se formait des sociétés, l'on découvrait et l'on signalait au Gouvernement la nécessité de nouvelles modifications à la loi commune, de nouveaux perfectionnements au Décret du 28 février. Oti faisait remarquer, d'une part, l'impuissance de la

(1) Voir l'art. 5 de la convention, rapportée au titre II du présent Traité. En ce moment, la convention du 18 octobre et le décret du 10 décembre 1852, sont soumis à un travail de révision . — Voir, sur c% point , là note Misé à là fin de 1a deuxième partie.

INTRODUCTION

purge pour révéler le véritable propriétaire et les droits réels qui peuvent grever l'immeuble offert en garantie; d'autre part, dans l'intérêt des emprunteurs, on réclamait énergiquement contre l'obligation absolue imposée aux sociétés de remplir cette formalité, dont le coût, si réduit qu'il fût, devait augmenter les frais du contrat et dont la publicité, nécessaire dans tous les cas, pouvait nuire au crédit de propriétaires.

45. Le Gouvernement comprit ce qu'il y avait de fondé dans ces réclamations ; et, fermement résolu à lever successivement tous les obstacles qui s'opposeraient sérieusement au succès des nouvelles institutions, il proposa au Corps législatif deux projets de loi, l'un sur la transcription et dont nous avons parlé précédemment, l'autre relatif aux sociétés de crédit foncier.

Ce dernier projet, adopté par le Corps législatif, est devenu la loi du 10 juin 1853.

46. L'idée dominante de cette loi n'est point d'étendre les privilèges accordés aux sociétés de crédit foncier par le décret du 28 février 1352. On peut dire au contraire, qu'elle les restreint par la suppression de la purge des actions résolutoires ou rescisoires et des privilèges non inscrits. Son principal objet est, en rendant la purge facultative, et en évitant à l'emprunteur les inconvénients de la publicité, toutes les fois qu'elle n'est pas indispensable, de diminuer les frais et les lenteurs des prêts, et de rendre le nouveau crédit plus accessible à la petite propriété. En même temps, cette loi perfectionne, par quelques précau-

INTRODUCTION. XLV

tions introduites dans l'intérêt des incapables, les formalités de la purge. Enfin, elle corrige la rigueur de la règle qui interdit aux sociétés de prêter autrement que sur première hypothèque, en exceptant de cette règle les cas où l'immeuble serait grevé d'inscriptions pour hypothèques consenties à raison de garantie d'éyiction ou de rente viagère.

47. Le principe d'une autre exception a été posé par une loi transitoire portant la même date, qui délègue au Pouvoir exécutif, pendant l'intervalle de la session de 1853 à celle de Î85i, le droit d'autoriser les départements et les communes dont les revenus excèdent 100,000 fr. (1), à convertir leurs dettes actuelles, et à les éteindre au moyen d'emprunts remboursables par annuités à long terme. Le rapport qui précède celte loi explique que la délégation comprend la faculté pour le Gouvernement d'autoriser même les sociétés de crédit foncier à prêter, sans hypothèque, concurremment avec tous autres capitalistes, aux départements et aux communes. Nous croyons qu'il serait utile d'apporter à la loi actuelle et aux statuts du Crédit foncier de France les modifications nécessaires pour permettre à la Compagnie de faire ces sortes d'opérations.

Il serait impossible de faire une application plus heureuse du système de remboursement par annuités. En effet, en même temps que le prêteur doit trou-

(1) Ce droit appartient au Gouvernement pour les communes dont les revenus sont inférieurs à cette somme.

INTRODUCTION

ver dans ces prêts la plus sûre garantie, ce mode de libération est précisément le seul qui soit approprié à la nature des ressources des départements et des communes, ressources qui consistent généralement dans des revenus annuels, et non dans des capitaux. Nul autre moyen n'amènerait plus efficacement la liquidation des dettes communales et départementales.

Telle est l'histoire de l'introduction en France des établissements de crédit foncier; tel est l'état actuel de la législation qui les régit.

§2. — Examen des critiques élevées contre l'institution du Crédit foncier. — Avantages de cette institution.

48. Toutes les fois qu'une grande institution se fonde dans un pays, on doit s'attendre à la voir susciter des critiques et soulever d'ardentes oppositions. II y a môme ceci de remarquable, que la France, ce pays si novateur en politique, est l'un de ceux où se manifeste la résistance la plus vive aux réformes économiques.

Le Crédit foncier ne pouvait échapper à celte loi commune.

Avant d'avoir acquis chez nous son droit de bourgeoisie, il avait déjà eu à subir les attaques les plus redoutables.