Mais quand la puissance législative

s'occupe des divisions matérielles du ter<» ritoire, ce n'est que pour exercer avec plus d'harmonie son empire sur le gouvernement des hommes et des choses.

Le triple pouvoir qui constitue cette puissance collective est surtout appelé à nous donner des lob qui régissent l'état des personnes, leurs droits civib et politiques, et la distinction des biens; qui statuent sur lexercice du droit de propriété et la manière de Tacquérir ; sur la dévolution des successions, la possession, la prescription ; qui tracent les règles des donations et des testamens ; et qui généralement déterminent les effets civils de toutes nos conventions.

C'est à la puissance législative qu'il appartient de faire des lois de police pour la répression desactesou faits qui portent du trouble dans la société ; et nul ne peut être puni d'aucune peine qui n'ait pas été prononcée par la loi antérieurement au crime ou délit ^.

C'est à elle à établir les divers genres d'impêts reconnus nécessaires pour satisfaire aux besoins de l'état ; et alors le droit éminent qu'elle exerce est fondé sur ce que d une part chaque citoyen doit, dans une juste proportion, le sacrifice de ses intérêts propres aux besoins du corps social dont il est membre, parce que c'est là le prix de la protection qu'il en reçoit, et que d'autre côté le corps politique ne pourrait subsister si les dépositaires du pouvoir souverain n'avaient pas la faculté d*imposer à chacun de ses membres l'obligatioo de concourir aux services et prestations exigés pour le salut de tous.

En un- mot tout ce qui touche à la liberté individuelle de Tbomme ; à ses devoirs de famille, de cité et de nationalité ; comme tout ce qui concerne ses actions et ses biens, est soumis aux dispositions du pouvoir législatif; et l'on doit dire que tous les membres du corps social sont autant d'esclaves de la loi, sans qu'aucun d'eux ait le droit de s'en plaindre, puisqu'elle est la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse.

', », 3, 4 et 5. Voy. Pasinomie à cette date. ^ Voy. l'art. 4 dnC. pénal et Const. B., art. lU

Mais quelque immense que soît le pou-

la charte ne permettant pas une telle confusion dans les fonctions publiques.

BU rOUYOIR IXtCUTIF OU DK L'AOanVISTKATIO!! âCTIVI.

65. Rappelons encore les termes de la charte amendée de 1830, sur le sujet de cette section.

AKTICLB 12.

« La personne du roi est inviolable et «c sacrée. Ses ministres sont responsables. « Au roi seul appartient la puissance exé- « cutive ». »

La puissance executive, que nous nommons aussi l'administration active, n'appartient donc constilutionnellement qu'au roi seul ; et il Vexerce sur les divers points de l'empire, par des agens révocables, tels que le% préfets, dont les décisions peuvent toujours être révoquées ou annulées, soit par les ministres, soit au conseil de Sa Majesté.

De ce qu'au roi seul appartient constilutionnellement l'administration active de aon royaume, il résulte que les décisions compétemment portées en matières purement administratives sont autant d'actes de souveraineté dont on ne saurait demander ni révocation ni modification, qu'en s'adressant par forme de supplique au roi lui-même en son conseil ; et qu'on ne peut en faire l'objet d'aucune contestation portée devant aucun tribunal *. Tel est le principe dont on a tiré la règle portant qu'en matière purement administrative, aucune voie contentieuse n'est ouverte contre les décisions portées ou les mesures prescrites parl'administrationactive : règle

que nous aurons l'occasion de rappeler très souvent dans la suite.

66. « Le roi est le chef suprême de l'é- « tat; il commande les forces de terre et « de mer. il déclare la guerre, fait les « traités de paix, d*allianoe et de com- « merce, nomme à tous les emplois d'ad- K ministration publique, et fait les régle- •( mens et ordonnances nécessaires pour « l'exécution des lois, sans pouvoir jamais u ni suspendre les lois elles-mêmes ni dis- « penser de leur exécution.

K Toutefois aucune troupe étrangère ne « pourra être admise au service de Tétat «< qu'en vertu d'une loi '. »

Le roi déclare la guerre, et fait les traités de paix et de commerce, parce qu'il est à portée d'estimer le mieux ce qui convient à l'honneur et aux intérêts de l'état.

Par la même raison, et comme juge suprême des capacités de ceux qu'il délègue, il nomme à tous les emplois d'administration publique, sans qu'il soit permis de critiquer ses choix. Diêputare deprinoipali judieio non oportet : Boorilegu enim instar Bit, dubitare an i$ dignuê tii, quem elegerii imperator 4.

Le pouvoir administratif dont le rot est revêtu lui donne encore le droit de disposer par voie d'ordonnance réglementaire, ce qui est au contraire formellement interdit (5) au pouvoir judiciaire.

Mais par cela seul qu'il s'agit ici d'une puissance qui, par la loi fondamentale, n'a que sa participation au domaine de souveraineté et au pouvoir législatif, elle doit nécessairement reconnaître des limites qu'elle ne peut franchir dans l'exercice de son droit réglementaire ; et ici se présente la question de savoir quelles sont ces limites.

V Suivant l'article ci-dessus, aucune troupe étrangère ne pouvant être admise en France au service de l'état qu'en vertu d'une loi, le roi ne pourrait y en introduire aucune par voie d*ordonnance.

* Voy. CoDst. B., art. 63 et 67.

• Toy. Parrét Crtmer, J. de Bclg.

3 Yoy. Gonst. B., art. 66, 67 et 68.

4 L. o, cod. rfocn*iiim««acr*toy*i, l. 0, lit. XXIX.

TRAITE DCJ DOMAfNE PUBLIC.

67. ^ Soivant Tariicle 40 de la même charte, aucun impèt ne pouvant être établi ni perçu s'il n*a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi, voilà encore une chose qui est hors du pouvoir des ordonnances.

68. 3** Aux termes de Tarticle 4 du Gode pénal, nuU« contravention, nul délit, nul crime ne peuvent être punis de peines qui n'étaient pas prononcées par la loi avant qu'ils fassent commis : par conséquent aucune peine ne peut être établie par or* donnance du roi '.

69. 4** Le roi ne peut par aucune ordonnance abroger ou suspendre les lois, ni dispenser de leur exécution, puisque la charte le porte textuellement.

70. 5® Le pouvoir exécutif peut au contraire faire tous les réglemens qu'il juge convenables pour KAter et diriger Texécu* tion des lois.

Mais, pris égard à ce que la mobilité des choses humaines doit sans cesse pré* SMiter des cas nouveaux et imprévus par les lois, comjnent doit-on juger si alors Tafiaire est d'une nature telle qu'elle ne paisse être coastitntionnellement réglée

3ue par la puissance législative, ou si elle oit être abandonnée au régime des ordonnances?

71. Revenons encore à la charte pour la solution de cette importante question.

Aux termes de l'article 4, u la liberté u individuelle est également garantie , « personne ne pouvant^ être poursuivi ni 41 arrêté que dans les cas prévus par la loi «c et dans les formes qu'elle prescrit *. n

On voit par cet article que tout ce qui appartient à la liberté de l'homme ne peut être réglé que par la loi ; et que toutes les actions civiles ou criminelles qui peuvent être intentées à raison de l'usage ou de l'abus qu'on en aurait fait, et qui tendraient à en faire prononcer la privation, doivent être renvoyées par-devant les tribunaux compétens pour y requérir Tapplication des lois, qui, en cette matière, ne peuvent être mises en action que par cette voie.

> Voy. CoDSt. B., art. 9.

> Ibid., art. 7.

Il faut en dire autant des droits de familles, de cité, civils ou politiques et de nationalité , parce qu'ils sont également individuels ; qu'ils sont le complément de celui de liber lé, avec lequel ils constituent Fétat civil de la personne, et que tous sont également inaliénables.

Voilà donc encore une vaste matière qui échappe entièrement au régime des ordonnances.

72. L'article 9 porte au contraire que « l'état peut exiger le sacrifice d'une prou priété pour cause d'intérêt public légatt lement constaté, mais avec une indem- « nité préalable ^. » Ici c^est le gouvernement ou le pouvoir exécutif qui est autorisé par la charte à exiger le sacrifice d'une chose estimable à prix d'argent : ici se présente donc le régime des ordonnances, auxquelles chaque individu doit être soumis, par la raison que l'utilité publique doit toujours remporter sur ua intérêt privé qui est estimable à prix d'argent, et dont l'indemnité est offerte.

Enfin il est incontestable que le pouvoir exécutif, placé en sentinelle active au sommet de l'état, pour veiller à la conserva-^tion de tout ce qui entéresse le repos et le bien-être de la société, doit avoir dans ses attributions toutes les mesures sani* taires et d'ordre public sur lesquelles la loi n'aurait pas prononcé, ou n'aurait sta« tué qu'insuffisamment.

De là , nous croyons qu'on doit tirer, comme règle générale, la conséquence qu'en toute mesure conservatoire, comme en toute chose compensable par indemnités pécuniaires, le pouvoir exécutif est compétent pour statuer par voie d'ordonnance, chaque fois que la loi ne statue pas elle-même, el qu'il s'agit de matières qui ne sont pas expressément réservées au domaine législatif comme celles qu'on vient de signaler ci-dessus. Cette décision nous parait fondée sur deux raisons qui sont au moins péremptoires par leur concours.

IjU première, c'est que ce qui n'est défendu par aucune loi doit être permis ,

3 Ibid., art. 11.

saitoot lorsqu'il s'agit de Fexécuter dans des vues d'intérêt public.

La secondey c'est que le pouvoir exé* cutif étant chargé de gouverner par toutes les mesures nécessaires on utiles à la marche de son gouvernement, il faut bien qu'ii ait le droit de prescrire ces mesures par voie d*ordonnances, attendu que la charte n'a pu, à cet égard, vouloir la fin sans vouloir aussi les moyens d'y parve* nir.

73. Dans tous les cas où il ne s'agit que de mesures purement administratives, c'est un principe incontestable que la puîssance executive agit en souveraine, et indépendamment de tout autre jugement que celui qu'elle porte elle-même sur l'opportunité de ce qu'elle prescrit ; et cela ne peut être autrement, puisqu'alore elle exploite sur le terrain qui lui fut exclusivement réservé par la charte.

Si les mesures ainsi prescrites dans Tintérét général enlrahient quelques inconvéniens particuliers, les parties intéressées peuvent bien réclamer par voie de supplique adressée au gouvernement pour mieux réclairer; mais elles ne peuvent jamais agir par voie d'opposition judiciaire pour mettre obstacle aux vues de t'adlflri- BÎstration, puisque alors cette autorité ne doit compte qu'à elle-même de ce qu'elle ordonne.

Lorsque les mesures de cette nature sont d^abord confiées par le gouvernement aux préfets des lieux où elles doivent être exécutées, ces agens de l'administration active ne statuent point en dernier ressort, et les parties intéressées' peuvent se pourvoir contre leurs arrêtés pour les fiiire réformer, soit par le ministre, soit parle conseil d'état, comité de l'intérieur, suivant les circonstances.

Les actes de haute administration dont nous entendons parler ici peuvent se rap« porter ou aux divisions du sol, ou à l'usage de certains genres de propriété dont l'exploitation intéresse immédiatement la société tout entière, ou au gouvernement

des personnes et aux mesures de salubrité et âe protection requises dans l'intérêt de la masse générale des habitans ou de celui de quelques localités.

On sent par cette indication généraèe qu'il s'agit ici d une immensité de choses dont l'entière énumération nous entraînerait trop loin, et qu'il ne nous serait pasmême donné de la faire. Néanmoins, pour sortir autant que possible du vague de ces généralités, nous allons en signaler les espèces principales àla vue desquelles on pourra facilement saisir l'appluration des règles à suivre en cette matière.

74. Et d'abord en ce qui touche aux divisions du sol de la France, déjà nous avons fait voir plus haut que la constitu* tion topographique des départemens, arrondissemens et cantons, avait été fixée > par la loi : d'où nous avons tiré la conséquence que le pouvoir exécutif ne serait pas compétent pour lés répartir autrement, soit par des démembremens, soit par des réunions; mais lorsqa*il ne s'agit que de reconnaître et fixer l'état des limites, soit des départemens, soit des ar>: rondissemens, ^it des cantons ' , c'est une règle générale qoe toutes les opérations de cette nature ne peuvent appartenir qu'au pouvoir exécutif, parce qu'elles- ne sont qu'executives elles-'mêmes.

Il résulte de là- encore que tontes les contestations qui peuvent élever entre les communes sur les délitnitations de leuvs territoires respectifs doivent être portées par-devant le pouvoir administratif", qoi y prononce en conseil d*état.

75. En ce qui concerne le classement des communes dans un canton plutêt que dans un autre, il faut distinguer le cas éù la commune détachée d'un canton pour être incorporée dans un autre resterait toujours comprise dans le même arrondissement communal, du cas où il faudrait la faire sortir de son ancien département, ou même de son ancien arrondissement, pour la comprendre dans un autre.

Dans le premier cas, «'est-à-dire lors-

■ ?oy . le décret du 10 octobre 1811. 90 avril 1790 ; Tarrété du ^ brumaire an 1 1 , le

* Voy. le décret du 90 mars, saoctioooé le décret du 17 mars 1800.

qu'il s^agit simplement de détacher une commune de son canton pour la réunir à un autre canton du même arrondissement, la puissance executive est compétente pour opérer seule ce changement suivant qu'elle le juge convenable et conforme à Fexigence des localités '. La raison de cela, c*est que cette mesure lui a été positivement renvoyée par la loi du 8 pluviôse an 9, mentionnée plus haut ^ ; qu'alors il n'y a aucune dérogation à apporter à la circonscription juridictionnelle de l'arrondissement communal, et qu'on ne trouve pas de loi qui s'oppose à cet acte du pouvoir royal *•

76. Dans le second cas, c'est-à-dire s'il était question de détacher une commune de son arrondissement pour l'incorporer à un autre département, ou même à un autre arrondissement communal, c'est à la puissance législative qu'on devrait avoir recours ^, puisqu'il s'agit de déroger à l'état juridictionnel des arrondissemens communaux tels qu'ils avaient été établis par la loi ; et c'est ainsi qu'on le ^ voit observé par les dispositions d'-une loi française du 31 juillet 1824, et par vingt-six lois promulguées le 28 mars 1829.

A la vérité il y a une ordonnance française du 18 août 1814, par laquelle le roi seul a prescrit la réunion de deux cantons et d'une portion d'un troisième à l'arrondissement de Sarguemines; mais comme cette ordonnance n'a été rendue qu'en exécution du traité de paix du 30 mai précédent, pour fixer la topographie civile de quelques fractions de l'ancien territoire restées en dedans de nos frontières du Nord, on doit dire qu'en cela il n'y a eu aucune incompétence de la part du pouvoir exécutif, auquel seul appartient le droit de reconnaître les linjiites de l'Etat vis-à-vis des puissances étrangères.

On trouverait bien encore, dans le bulletin des lois, quelques décrets qui ne paraissent pas d'accord avec la théorie que

nous venons d'établir; mais on sait que sous le gouvernement de l'empereur, ses décrets devaient avoir force de loi dès qu'ils n'étaient pas déférés au sénat conservateur comme étant inconstitutionnels (ce qui n'est jamais arrivé) : ils ne peuvent donc nous être opposés pour soutenir que la puissance executive peut seule déroger aux circonscriptions des arrondissemens par des réunions de cantons.

77. A l'égard des communes considérées en elles-mêmes, comme elles n'ont jamais reçu aucune circonscription déterminée par les lois, lorsqu'il s'agit d'en diviser une pour en former plusieurs, ou de faire la réunion de plusieurs pour n'en former qu'une, cette mesure reste tout entière dans les attributions du pouvoir exécutif, chargé de l'assise des impôts et de pourvoir à l'exercice de la police suivant la convenance des localités ^.

Sur quoi il faut observer que ces sortes de réunions ne peuvent avoir lieu que sans préjudice des propriétés communales antérieurement acquises à chaque commune; qu'au lieu de venir se confondre dans une masse commune, ces propriétés restent exclusivement à chacune des sections de la nouvelle communauté, pour en jouir seule, comme elle en jouissait auparavant ^ : d'oii résulte la conséquence que les réunions de ce genre n'ayant pour effet que d'identifier le territoire, sous le rapport administratif, sans porter aucune atteinte aux propriétés, les actes du gouvernement qui les opèrent ne sont pas susceptibles d'être attaqués en conseil d'état par la voie de l'opposition formée au comité du contentieux, comme s'il s'agissait de réclamer contre une décision portant sur des droits acquis ; et que ceux qui croient avoir un intérêt contraire ne peuvent réclamer que par une supplique adressée au ministre de l'intérieur, pour obtenir, s'il y a lien, la révocation de l'ordonnance de réunion, parce qu'on ne peut

I, « et 3 Yoy. Pasîoomie à cette date. 4 Voy. la loi du 13 janvier 1810.

^ Voy. le décret dn 6 janv. 1810, bail, tom 19, pag. 59, 4« série.

^ Yoy. le décret du 10 octobre 1811, boll. tom. 15, pag. 371, 4« série; celui du 17 janvier 1813, tom. 18, pag. 110.

la considérer que comme un règlement d'administration publique '.

Cependant si la contestation élevée par suite de J*acte de réunion avait pour objet quelque propriété de Tune ou Vautre des communes réunies en une seule, c'est pardevant les tribunaui qu'elle devrait être portée sur ce point particulier.

78. Mais arrivons à Texamen des actes qui s'appliquent moins aux divisions du sol qu'au gouvernement des personnes, ou à la régie des choses.

C*est à l'administration publique qu'il appartient de faire le recensement des citoyens, de pourvoir au recrutement de l'armée, de prescrire des règles sur la délivrance et l'usage des passe-ports.

C'est à elle à ordonner les mesures sanitaires, et à faire écarter des lieux habités les établissemens où l'on fabrique des matières produisant des odeurs insalubres '• C'est l'administration qui exerce la haute police de sûreté et de prévoyance, et qui prescrit les mesures nécessaires pour le mainUen du bon ordre et pour la tranquillité publique ^ ; tandis que les tribunaux sont chargés de prononcer l'application des peines décernées par la loi contre ceux qui auront enfreint les régiemens administratifs ^.

79. Dans les diverses localités , l'administration exerce les actes de police préventive, tels que la dispersion des attroupemens, la surveillance des vagabonds et mendians, la poursuite des prévenus à k clameur publique, et l'arrestation en cas de flagrant délit ^; mais l'action de la police de sâreté qui appartient h ce pouvoir se termine là, et l'individu arrêté doit être remis en liberté, ou traduit devant les tribunaux, seuls compétens pour prononcer définitivement sur son sort.

C'est toujours la puissance executive

> Yoy . à ce SDJet on arrêt du Conseil dVtat du Z décembre 1817, dans le Becueil de Jdrispro- PKNci du Conseil, par Si Air, tom« 4 , pag. 310 , no 137.

3 Yoy. i ce sujet les détails contenus au décret do 15 octobre 1810, buU. tom. 13, pag. 397, 4« série, y or. Parrété du 31 janvier et 5 octobre 1824.

3 Yoy. la loi du 6 mars 1818.

qui est chargée de pourvoir à la circula^ tion du commerce et de surveiller les ras^ semblemens , et qui, en conséquence , a seule le droit d'établir des foires et des marchés publics , d'en fixer les jours et d'assigner les lieux de leur tenue ^.

80. C'est ainsi que, chargé de faciliter les transports des denrées, le gouveraement du roi peut seul déclarer navigable ou flottable une rivière qui ne l'était pas 7, pour rincorporer entièrement dans le domaine public, et imposer aux propriétaires des héritages adjacens l'obligation de-supporter et laisser libres les chemins de haF^ lage (5tS6 et 550), à la charge néanmoins de leur payer une indemnité proportionnée au dommage souffert par rapport à l'établissement de ces chemins.

C'est ainsi enfin que le gouvernement rend cette foule d'ordonnances que nous voyons dans le bulletin des lois, pour ré^ gler la police des appro vision nemens des villes, celle des boucheries, des boulangeries et autres objets.

81. Lorsqu'il s'agit de choses sur lesquelles la loi doit préalablement statuer en principe, une fois que la puissance législative a prononcé son décret, sa tâche est finie, et là commence l'action de la puissance executive, chargée de mettre le règne de la loi en activité par tous les moyens qu'elle juge convenables.

Ainsi lorsqu'il y a eu des fonds décrétés par la loi de finances pour l'établissement d'une route ou d'un canal de navigation intérieure, c'est au pouvoir exécutif seul qu*appartient le droit d'en faire opérer le tracé, et de pourvoir à tous les travaux d'exécution ; et alors il peut forcer tout propriétaire h céder, moyennant une juste indemnité (545), le terrain qui devra être occupé par la route ou le canal.