CHAPITRE IX

Parallèle ou comparaison de la marche et des actions de l'autorité administrative et du pouvoir Judiciaire.

102. En traitant du ddmaine public et des diverses matières qui s*y rattachent, nous allons trouver une foule de questions plus ou moins difiiciles à résoudre sur Ja compétence respective çles pouvoirs constitutionnels de Tétat, et à Tégard desquelles il s*agit de prévoir dès maintenant les principes généraux d*ou doivent en dériver les solutions.

Nous ferons d'abord remarquer que le pouvoir de juridiction ordinaire est uniquement confié aux tribunaux, qui ont reçu une institution à part et une existence tout à fait indépendante, et que ce pouvoir est vu dans sa hiérarchie constitutionnelle ;

Qu'il n'en est pas de même en tout, du pouvoir administratif, qui, pris dans le sens général le plus étendu, renferme deux choses très distinctes : l'une qui constitue le pouvoir exécutif pur, et que nous appelons l'administration active ; et l'autre qui embrasse les tribunaux administratifs, c'est-à-dire les conseils de préfecture, établis pour statuer en première instance, et le conseil d'état, comité contentieux, établi pour prononcer en dernier ressort sur les causes exceptionnelles qui leur sont attribuées par les lois.

Le pouvoir judiciaire, qui est toujours le même parce qu'il est un dans sa hiérarchie constitutionnelle, peut donc se trouver, suivant la diversité des circonstances, en collision avec deux autres pouvoirs très distincts, qui sont l'administra-

tion active pour sa part, et les tribunaux administratifs sur d'autres points.

Comme nous traiterons spécialement et amplement des tribunaux administratifs dans le chapitre suivant, où nous ferons voir quelles sont les conditions auxquelles est soumise leur compétence particulière, nous nous bornerons, dans le présent chapitre, à la comparaison du pouvoir judiciaire et de l'administration active, en signalant d'abord la diversité des systèmes de leurs marches et de leurs actions, pour arriver h la connaissance de la diversité des objets de leur compétence respective.

Il s'agit de deux pouvoirs qui, établis sur deux lignes parallèles l'une à l'autre, ne devraient éprouver aucune collision hostile, encore que leurs actions, considérées sous différeus rapports, dussent Se porter sur le même objet : ce sont souvent deux rivaux qu'il faut concilier sur le chemin de la justice.

Le problème à résoudre consiste à indiquer, avec autant de précision que possible, les règles d'après lesquelles on doit distinguer les cas où la solution de la question qui se présente doit être renvoyée à l'une des autorités administrative ou judiciaire plutôt qu'à l'autre : or, la clef de ce problème se trouve dans la vraie intelligence de la mission constitutionnelle de l'un et l'autre de ces pouvoirs et de la manière dont s'applique l'action de chacun d'eux a la chose qui lui est sou-

i et sur laquelle il opère. Cherchons à éclairer tout c|Bla.

103. Le pouvoir administratif fait des réglemens; il est constitutionnellement chargé de cette tikïhe par l'article 13 de la charte, et ces réglemens sont comme des lois en sous-ordre auxquelles les tribunaux sont tenus de soumettre leurs décisions ' ; tandis qu*au contraire il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises (5).

Le pouvoir administratif reste entiére- ' ment placé dans les mains du gourememeût; et c*est pourquoi l'appel ou le recours contre les décisions de ses officiers on agens subalternes doit toujours être porté au ministre ou^ au conseil d'état ; Tordre judiciaire a au contraire reçu une constitution séparée et indépendante du (^▼emementy et c'est pourquoi le der- BÎer recours contre les jugemens des divers tribunaux, dans les matières de leur compétence, ne se porte qu'à la cour de cassation.

Telle est la différence constitutionnelle qui existe entre ces deux pouvoirs; voyons actuellement quelle est la diversité de vues, d'intérêts et de marches suivant lesquels s'applique l'action de l'un et de Tautre.

104. Lepouvoirjudiciairene statue que sur les intérêts individuels de ceux qui sont devant lui en qualité de cause, et qui ont provoqué sa décision. C'est pourquoi dans tous les temps on a regardé comme une maxime constante que la décision du juge ne peut pro6ter ni nuire qu'à ceux qui étaient parties présentes ou appelées au procès. L'autorité administrative s'atlache au contraire au gouvernement des masses, et pour cela elle statue sur l'intérêt collectif des citoyens de Tétat ou des habitans d'une contrée, même de ceux qui n'auraient point provoqué son action.

C'est pourquoi son règlement a la nature du prœceptum commune, qui est le carac* 1ère constitutif de la loi '.

Ainsi , à supposer qu'il s'agisse de l'établissement d'une nouvelle route ou de la rectification d'une ancienne, et que, dans les informations prises sur les lieux, c'està-dire dans l'enquête de oommodo et in* eommodo, il s'élève des discussions et contredits plus ou moins animés entre les habitans et propriétaires des lieux de passage, dont les uns veulent que la route soit plutêt établie ou rejetée sur les fonds des autres, l'administration sera seule compétente pour statuer sur ce genre de débats, attendu que le tracé d'une route est nécessairement une mesure réglementaire, puisqu'il règle sur le sol la marche à suivre par ceux qui fréquenteront la route; qu'en jugeant de lopportunité et des convenances qu'il peut y avoir à donner à ce tracé une direction plutôt qu'une autre, l'autorité qui le fait opérer ne doit agir dans Tintérêt d'aucun particulier , mais seulement dans l'intérêt du public, pour le service duquel on établit ou rectifie le chemin ; qu en un mot tout ce qui touche à la meilleure viabilité de la route et à la sûreté du passage rentrant toujours dans l'intérêt général des masses ou de la société tout entière, il ne peut appartenir qu'à l'administration publique de le définir et de le régler.

Mais si, dans la même hypothèse, il s'élève une contestation sur la question de savoir à qui appartient un fonds qui se trouve signalé clans le plan de l'administration , comme devant être occupé par la route, il y aura ici une contestation individuelle et d'intérêts privés, qui devra être renvoyée par-devant les tribunaux , non pas pour décider si ce fonds sera , ou non, pris pour rétablissement du grand chemin, mais seulement pour déclarer quel est celui des contendans qui en était propriétaire, et qui en conséquence sera admis à en réclamer le prix d'expropriation.

105. Le pouvoir judiciaire ne statue que sur des droits préexistans , pour en assurer l'exécution ; tandis que le pouvoir

' S^ils sont conformes aax lois, «ri. 107.

Gonst. B., > L. 1, ff. cfo legibus, lib. 1, tit. II!.

TRAITE DU DOMAINE PC3BLIC

admiiiifttniUf embrasse TaveDir, et peut souvent donner lieu à des droits nouveaux^ par l'effet de ses réglemens : comme une loi nourelie peut donner lieu à des droits nouveaux entre les citoyens.

Ainsi , en supposant qu*il s'élève une contestation entre deux propriétaires de prés qui réclament Tun contre l'autre la jouissance de leurs prises d*eau d'irrigation dans un ruisseau qui borde leurs héritages, le tribunal auquel leurs débats seront portés devra se borner à reconnaître leurs droits respectifs d'après leurs titres ou la possession, pour leur en assurer la jouissance exacte dans l'avenir, et à réprimer les excès ou voies de fait dont l'un se serait jusque là rendu coupable envers l'autre ; c'est-à-dire qu'en tout le pouvoir judiciaire ne sera ici que le protecteur et le conservateur des droits acquis.

Mais si l'on élève sa pensée plus haut , et que , pris égard à un intérêt collectif de localité ou de salubrité, ce soit l'administration publique qui vienne mettre la main à lœuvre pour donner à l'écoulement des eaux une meilleure direction, et porter le bienfait de l'irrigation dans une région qui n'en jouissait pas auparavant; alors il est possible que les droits préexistans dans les propriétés riveraines restent entièrement abolis ; et ils seront totalement supprimés si l'on a totalement détourné le cours d eau, tandis que les propriétaires des fonds vers lesquels on aura cyrigé le ruisseau se trouveront dotés d'un droit d'irrigation qu'ils n'avaient pas.

C'est ainsi que là où le pouvoir judiciaire est tenu de conserver les droits individuels des plaideurs, par la raison qu'il ne doit statuer que dans la sphère des intérêts privés, le pouvoir administratif peut au contraire intervertir ces mêmes droits, par la raison qu'il ne doit avoir, dans sa nuirche , d'autre guide que l'intérêt collectif, auquel l'intérêt individuel et privé reste toujours subordonné.

106. Au civil, le pouvoir judiciaire ne statue pas d'office ; il ne s'occupe que des causes de litige sur lesquelles sa décision est requise par quelqu'un : le pouvoir administratif au contraire statue d'office,

sans qu'on lui ait adressé aucune demande, et il est toujours censé agir de oette manière, lors même que par quelque réclamation ou pétition il est averti de l'importance de la mesure qui est sollicitée près de lui.

Le pouvoir judicaire ne statue que sur des questions contentieuses, tandis qu'au contraire l'administration active ne statue que sur ce qui n'est pas contentieux, attendu qu'agissant en souveraine dans la sphère de sa compétence, on ne pouprait lui imposer la loi d aucun jugement autre que celui qu'elle porte elle-même.

107. Comme le pouvoir législatif n'est point investi du droit de juger les débats ' que l'exécution des lois peut faire surgir entre particuliers, de même le pouvoir administratif ne doit point se constituer juge des difficultés individuelles que l'exé* cution de ses réglemens peut faire naître entre particuliers. Dans un cas comme dans l'autre, c'est devant les tribunaux que les contestations doivent être portées.

Ainsi, à supposer que Tadministration publique autorise l'établissement d'un moulin ou autre usine sur une rivière, et que Téduse du moulin occasionedes inon* dations sur les fonds voisins^ cela donnera lieu à des actions en dommages-intérêts de la part des propriétaires de ces fonds^ parce que, comme nous le ferons voir dans la suite, l'acte d'autorisation ou décences-* sion n'aura toujours eu lieu, de la part du gouvernement, qu'aux risques et périlsde l'impétrant, et sauf les droits d'autrui. Mais ces contestations, n'étant que des débats individuels entre le meunier et les , propriétaires riverains, devront être ren« voyées en justice ordinaire.

Il en serait autrement si pour faire cesser la cause des sinistres, les propriétaires voisins voulaient demander la suppression même de l'usine ou seulement une réduction dans les barrages qui avaient été autorisés par l'administration. Danscecas, l'établissement étant fondé en titre, ce n'est qu'à l'administration qu'on pourrait s'adresser pour en obtenir la suppression du moulin ou l'abaissement de ses barrages, parce qu'il n'y a que l'administration

qui puisse révoquer les actes de concessioo qu'elle a faits , ou déroger aux réglemens d'exécutiou qu'elle a établis.

Mais si la construction du moulin ou de ses barrages, qui est la cause calamiteuse dont les voisins se plaignent, avait eu lien sans la permission de l'administration ; comme alors il n'y aurait aucun acte administratif à reformer ou à contredire ; comme il n'y aurait qu'un acte illicite et une pure voie de fait à réprimer, les tribunaux pourraient-ils en ordonner la suppression, tant que le propriétaire de l'établissement n'aurait pas obtenu le titre de consession administrative qui lui manque? C'est là une question qui sera résolue plus bas, dans le chapitre où nous traiterons de la suppresion des usines.

108. En continuant plus loin le parallèle de ces deux actions administrative et jodîciaire, nous pouvons dire encore :

Que le pouvoir judiciaire ne statue qu'en vue des droits et des intérêts de ceux qui provoquent son action ; tandis que le pouvoir administratif, faisant son règlement sur un chemin ou sur un cours d'eau, se contente de le tracer sur le sol, et ne rapplique immédiatement qu'à la chose pour la rendre le plus utile au publie, sans s'embarrasser de statuer sur les intérêts ou les droits des particuliers ;

109. Que les dédsious de justice, une fois passées en force de chose jugée, sont irrévocables ; tandis que les statuts réglementaires de l'autorité administrative peuvent toujours être changés, modi6és ou abr^és par radminislratioo, suivant que Texige la mutabilité des circonstances de riatérèt général de l'éUt ou de l'intérêt collectif de la contrée;

110. Que le pouvoir judiciaire doit toujours, dans les matières de sa compétence, prononcer sur les débats de ceux qui provoquent sa décision. Autrement il y aurait contre les juges une action de prise à partie pour déni de justice; tandis que, dans sa sphère élevée, l'administration reste toujours libre d'écouter ou non ceux qui lui demandent des statuts ou des ^tes réglementaires, parce qu'elle ne doit

partout écouter que TexpressioB des besoins publics;

Qu'enfin c'est au pouvoir judiciaire à statuer sur toutes les questions de propriété, tandis que l'administration active ne doit jamais en connaître.

111. Pour écarter plus efficacement tous les obstacles qui peuvent s'opposer à son action, et la garantir mieux des al* teintes du pouvoir judiciaire ordinaire, qui est lui-même placé dans une indépendance constitutionnelle absolue, le gouvernement a exigé la création de deux espèces de tribunaux administratifs, qui sont les conseils de préfecture en première instance, et le conseil d'état, comité du contentieux, en cause d'appel.

112. L'administration active a voulu les avoir près d elle, comme tribunaux acyoints, pour faire prononcer avec plus de célérité sur les causes qui touchent au service public, et pour mettre obstacle à ce que les tribunaux ordinaires, par rapport à leur indépendance, ne puissent entraver Sa marche.

Nous traiterons dans le chapitre suivant de Torigine, de la constitution et de la compétence de ces tribunaux administratifs.

Quoique,comme tribunaux d'exception, leur juridiction doive être rigoureusement bornée aux cas qui leur sont attribués par les lois , néanmoins souvent ils étendent plus loin leur jurisprudence ambitieuse.

1 13. D'autre part et souvent aussi les tribunaux ordinaires se sont portés à prononcer sur des matières exclusivement r^ servées à l'administration ou à ses tribunaux.

Alors les préfets, comme agens de l'administration activa, sont chargés de revendiquer pour l'administration ou pour ses tribunaux les contesUtions qui doivent être portées devant eux, et non en justice ordinaire, à l'effet de quoi ils rendent des arrêtés qui doivent être adressés au conseil d'état, chargé de prononcer définitivement et en dernier ressort sur le mérite de ces conflits d'attribution , et de régler ainsi l'ordre des juridictions, comme nous verrons tout cela plus bas.