CHAPITRE XV
Du domaine public national^ et des différens fonds qui le composent.
!K01 . Lb but que nous nous proposons dans ce chapitre ne consiste encore qu'à définir exactement ce qu*on doit entendre par domaine public, et à indiquer les di« Terses classes de fonds auxquelles ce domaine s'applique ; sauf à traiter ensuite et successivement de chacune de ces classes, par autant de chapitres qui leur seront spécialement destinés.
Pour bien saisir le point doctrinal de la matière, il faut se rappeler que, comme nous l'avons déjà fait voir au commencement du chapitre Y, le mot domaine dérive des expressions latines dominus, le maître, ou dominium, la maîtrise, à domù nando, comme effet de la domination ; que, pris dans ce sens qui lui est propre, il comporte l'idée de la puissance que l'homme exerce sur les choses.
Si de cette idée générale, qui s'applique à tous les genres de dodiaines et à chacun d'eux suivant son espèce, nous passons à là spécialité dont il s'agit ici, nous voyons d'abord, en ce qui touche au domaineouhliCy que l'association de ces deux expressions corrélatives se rapporte soit à la puissance publique, qui gouverne les objets de ce domaine, soit aux choses pul^iques, qui sont soumises à la régie de celte puissance, c'est-à-direaux choses qui sont, par les lois, destinées et asservies à l'usage de tous, et dont la propriété n'appartient exclusivement à personne, telles que les chemins publics, les routes, les rivières navigables, etc., etc.
Cest par la destination de ces diverses espèces de fonds qu'on qualifie le domaine
public, soit parce qu'ils sont asservis à l'usage du public, soit parce que c'est à la puissance publique à proléger la jouissance que la société entière a le droit d'exercer sur eux.
202. Le domaine public, matériellement considéré, s'entend donc des choses qui appartiennent à l'être moral et collectif que nous appelons le public, comme le domaine privé s'entend des choses qui appartiennent aux différons particuliers ; mais, pour bien saisir la différence essentielle qui existe entre ces deux espèces, il faut pousser la comparaison plus loin.
Le domaine qui appartient aux particuliers est un domaine de propriété, ou, en d'autres lermes, c'est ledomaine des choses qui appartiennent à leurs maîtres privativement à tous autres, attendu que la propriété consiste dans ce qui nous est propre, à l'exclbsion de tous autres; et cela s'applique également aux choses appartenant aux communes ou à l'état, qui, comme êtres moraux et collectifs, possèdent aussi leurs biens à l'exclusion de tous autres.
Mais ce caractère exclusif, sui vantlequel nul autre que le maître de la chose n'a le droit de participer à la jouissance de sa propriété, ne peut convenir aux biens qui composent le domaine public, puisque chacun a également et au même titre le droit d'en jouir suivant leur destination, et que ce droit appartient même aux étrangers qui se trouvent à portée d'en user.
Le domaine public n'est donc pour personne, ni même pour l'état, un domaine
TRAITE DU DOMAINE PUBLR
de propriété, puisque nul n'en est exclu. 11 résulte de là que l'espèce de possessoire que le gouverDement exerce sur les fonds de ce domaine n'a lieu qu'au nom et dans l'intérêt du public ; que c'est Tétre moral que nous appelons le public qui est le vrai possesseur du fonds, et qui doit avoir, au besoin, les avantages de la prescription acquisitive du terrain ; qu'en ce qui touche aux intérêts de l'état, le gouvernement n'exerce qu'un possessoire de protection, pour assurer è tous la jouissance du fonds, et non un possessoire de propriété, pour s'attribuer exclusivement les prérogatives ou les avantages attachés au titre de propriétaire exclusif du soL
203. Ainsi le domaine public national, activement considéré, consiste dans le pouvoir même que le gouvernement exerce, par sa haute administration, sur les objets nécessaires aux besoins et au service publics; et en le considérant passivement, ou par rapport aux choses auxquelles il s'applique, il consiste dans la généralité des fonds qui sont asservis à l'usage ou à la protection de tous, sans être la propriété de personne.
Malgré l'analogie qui parallexister entre le dommainede souveraineté et le domaine public, ils n'en sont pas moins très différens l'un de l'autre.
Le domaine de souveraineté porte sur la généralité des personnes et des choses ; tandis que le domaine public ne s'applique qu'à une classe de biens spécialement déterminés.
Dans le domaine de souveraineté, la puissance est législative ; dans le domaine public, le pouvoir est administratif : l'un n'agit qu'en décrétant; l'autre régit, administre, conserve et protège.
204. Le domaine public diffère essentiellement aussi du domaine de propriété, puisqu'il ne s'applique qu'à des choses qui n'appartiennent propriétairement à personne; tandis qu'au contraire le domaine de propriété n'a pour objet que les choses propres à un maître qui en jouit à l'exclusion de tous autres.
Le domaine de propriété est un domaine de profit immédiatement revenant à son
maître ; tandis que k domaine public n'est, pour le gouvernement, qu'un domaine de protection, pour en garantir la jouissance à tous les individus qui peuvent en avoir besoin.
Les actes que le maître fait sur son héritage sont, quant à leur but, totalement différens de ceux qu'exerce le gouvernement sur les fonds du domaine public. Le propriétaire ne cultive, n'entretient, ne répare ou n'améliore sa vigne que pour en jouir et profiter individuellement et à l'exclusion de tout autre; tandis que le gouvernement établit, entretient et répare, dans l'intérêt de tous, les choses du domaine public.
Ce n'est donc que par une méprise grossière que certains écrivains, estimables d'ailleurs, ont pu confondre le domaine de l'état avec ce qui constitue le domaine public.
Et, en effet, le domaine de l'état ne s'applique qu'aux choses qui sont communément productives d'un revenu, comme sont les forêts nationales et autres biens dont le gouvernement perçoit les pruduîts dans l'inlérêt de la couronne ou du trésor,et dont il jouit propriétairement comme un simple particulier jouit de ce qui loi appartient, et en profite à l'exclusion de tous autres ; tandis qu'il n'exerce sur le domaine public qu'un pouvoir d'administration dans l'intérêt de tous les membres de la société, même individuellement pris.
Le domaine de Fétat est donc un véri^ table domaine de propriété qui appartient au corps politique considéré ut fHitiwmtoêf et dont ce corps seul doit recueillir tous les émolumens, sans qu'il soit permis de dire que les fonds qui le composent doivent être soumis à l'usage de tous les particuliers, comme quand il s^agit âe% fonds appartenant au domaine public.
Cependant les immeubles qui appartiennent au domaine public peuvenlaussi produire quelques avantages ou être la cause de quelques perceptions utiles pour le trésor, comme sont les péages qai se paient sur les ponts et sur les canaux de navigation, soit pour être employés à leur entretien, soit pour servir d'indemnité à
eeus qui auraient enlrepris ces établisse- Bieos à leurs fhiis ; mais il oe résulte pas de là que les immeubles ou les foods à rai- «m dÂMjuels celte perception de revenus est occasionellement faite, doivent être classés au rang des fonds productifs et patrimoniaux de l'état, parce que leur de»' ' tiaation principale n*en a pas moins uniquement pour but le service public; et eue les perceptiops de cette nature sont des impôts indirects perl^us sur les navigateurs ou les passans, et non pas un vrai produit du fonds.
Et encore, lors même qu'il s'agirait de quelques produits du sol, ils ne seraient toujours perçus par l'état que comme mandataire du public , et pour satisfiiire tux impenses d'entretien des services auxquels le fonds est consacré; et ces émolumeos ne pourraient jamais être considérés comme des produits d'épargne appartenant àrétatenqualitédepropriétaire.
On doit, par les mêmes raisons, dire
rie domaine communal ou le domaine communes est un vrai domaine depro« priélé, qui n'a rien de commun avec le domaine public : Bona civitafis abusive publÛM dicta êuni ', puisque chaque corporation communale, dont il est le patriaoine, a le droit d'en jouir et d'en user à rexdusion de tous les forains.
ÎO!S. Les choses qui font partie du domaine public étant, par leur destination, placées hors du commerce, sont par là même imprescriptibles (22^0) : Prasoriptio hngm poêsesêionis ad obtinenda loca jmrii gentium publica, eonoêdi non êolen; et, sous ce point de vue, ces choses sont encore d'une nature civile essentiellement différente de celle des fonds patrimoniaux de l'état on des communes, à l'égard desquels on applique les principes de la prescription comme envers les particuliers (SÎ27).
206. La seule étymologie des mots nous démontre assez que le domaine public doit s'appliquer à des choses dont la jouissance appartient au public, ou à la généralité des habitans.
» L. 15, CF. de verborum êignificai.
\ *h,4S,iï,d«u8urp,9iuêucap,,\ïh.4\^%i\ML
Mais, comme nous a? ons à indiquer ici les diverses espèces de fonds dont se com pose ce domaine, nous devons commencer par signaler d'abord une erreur grave qui s'est glissée dans la rédaction d'un article du code, réimprimé en vertu de l'ordon* nance du 30 août 1816, portant la déclaration qu'à dater de cette époque il ne serait plus permis de ciler ou employer d*autre texte du Code civil que celui qui suit.
L'article 1(39, indiqué par le texte de cette ordonnance comme devant être le seul à suivre désormais, est conçu dans les termes suivans :
« Tous les biens vacans et sans maître, « et ceux des personnes qui décèdent sans « héritiers, ou dont les successions sont « abandonnées, appartiennent au domaine <i publie. M
Il est de toute évidence que cette rédaction se trouve absolument erronée t car, dans la pensée du législateur, les biens de ce genre ne sont réellement attribués et ne peuvent appartenir qu'au domaine de l'état, puisqu'ils sont soumis aux diverses règles de la propriété, et qu'ils n'ont, quant à leur régime, rien de com*mun avec les routes et rivières navigables, et autres fonds qui sont signalés dans l'article précédent comme appartenant au domaine public, par la raison qu'ils sont destinés à l'usage commun de tous.
On voit par là que l'erreur de cette rédaction serait déjà palpablement démontrée à vue des principes qui gouvernent la matière. Mais il y a plus : car elle ne provient que de l'expression d'un fiuix matériel qui s'est glissé dans ce texte de la loi.
£t en effet, dans l'édition originale du Code civil, promulguée sur cette partie le 14 pluviésean 12, ce même article porte : tt Tous les biens vacans et sans maîtres, « et ceux des personnes qui décèdent sans «( héritiers, ou dont les successions sont « abandonnées , appartiennent à la na- « tion ^, n c'est-à-dire qu'ils sont propriétairement confisqués ou dévolus au profit
3 Voy. au bail. t. 9, p. Î86, Z* série.
de la nation ou- de l'état, pour en jouir, comme des autres domaines nationaux, conformément aux règles de la propriété, qui est soumise à l'empire de la prescription : ce qui est totalement étranger à la catégorie des choses qui sont imprescriptibles comme appartenant au domaine puplic.
^07. Pour connaître retendue du domaine public, en le considérant par rapport aux objets auxquels il s'applique, il faut recourir aux divers textes des lois dans lesquels on les trouve signalés.
Aux termes de Fart. 2, § 1 , de la loi du A déc. 1790, sur la législation domaniale, u les chemins public3i les rues et places « des villes, les fleuves et rivières navigau blés, les rivages, les lais et relais de la tf merjes ports, les havres, les rades, etc., tt et en général toutes les portions du ter- « ritoire national qui ne sont pas suscep- « ttbles d'une propriété privée, sont con- « sidérés comme une dépendance . du «c domaine public. »
A quoi l'on doit ajouter les canaux de navigation intérieure qui ont été établis par le gouvernement, et qui, quoique faits à mains d'homme, n'en font que plus sûrement partie du domaine public, puisqu'ils ont expressément reçu cette destination, et qu'ils ne sont exécutés que par l'expropriation des fonds qu'ils occupent, laquelle expropriation n'est ojpérée que pour les faire sortir du domaiue privé.
Suivant l'article 103 de la loi du 3 frimaire an 7, portée pour régler l'assise des impôts, u les chemins publics, vicinaux et « les rivières ne sont point cotisables : » ce qui signifie qu'ils sont en dehors des règles de la propriété foncière, et que par conséquent Us appartiennent au domaine public.
On doit aussr comprendre dans le domaine public les églises où les fidèles s'assemblent pour Fexercice de leur religion; soit parce que ces édifices sont civilement et religieusement consacrés au service public et divin, soit parce qu'ils ne sont pas non plus compris dans lesr61es de la contribution foncière qui frappe sur la propriété.
L'article 538 du Code civil porte que tt les chemins, routes et rues à la charge tt de l'état, les fleuves et rivières navigau blés ou flottables, les rivages, lais et re- «c lais de la mer, les ports, les havres, les « rades, et généralement toutes les por- « tions du territoire national qui ne sont « pas susceptibles d'une propriété privée, tt sont considérés comme une dépendance « du domaine public. »
Enfin, l'article 540 ajoute encore: u Les «portes, murs, fossés et remparts des u places de guerre et des forteresses font « aussi partie du domaine public. »
Le domaine public proprement dît se compose donc généralement de toutes les parties du territoire qui ne sont pas susceptibles d'être asservies aux règles de la propriété privée, et entreautresdesroules et chemins vicinaux ou autres, des fleuves et rivières navigables, des canaux de navigation intérieure ; des rivières qui ne sont que flottables, des rivages et ports de mer, ainsi que des terrains militaires; et chacune de ces espèces sera le sujet d'un des chapitres ci-après.
Nous verrons aussi plus bas que, quoique les rivières qui ne sont ni navigables ni flottables av^ trains et radeaux, appartiennent au domaine privé quant aux usages utiles dont les riverains peuvent profiter, néanmoins elles font aussi partie du domaine public quant au corps du fleuve et au très-fonds du lit.
