CHAPITRE VI

I. Administration douanière. Commerce général et spécial. Statistiques commerciales. — Législation douanière. Tarifs généi-aux et traités de commerce. Clause de la nation la plus favorisée.

II. Droits à l'importation, drawbacks, admissions temporaires. — Jlarine marchande, surtaxes d'entrepôt et de pavillon, primes à l'armement. Loi de 1881.

La douane est une administration chargée de percevoir les droits imposés sur l'entrée ou la sortie des marchandises, et de veiller à ce que les importations ou les exportations prohibées n'aient pas lieu.

Le droit de douane peut être envisagé sous deux aspects :

1° C'est un impôt indirect que le commerce étranger paye à la frontière. Cet impôt forme une des meilleures sources du revenu public.

2° C'est un instrument de protection pour les industries nationales , ainsi que nous l'avons indiqué ci-dessus.

Pour percevoir tous les droits établis, soit par les tarifs généraux, soit par les traités de commerce, il faut un nombreux personnel. Jusqu'à la Révolution, les fermiers générau.x étaient chargés de ce soin;

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depuis lors, c'est le gouvernement qui fait lui-même ses recettes et ses dépenses.

L'administration des douanes est dirigée , sous l'autorité du ministre des finances, par un directeur général, qui a sous ses ordres plus de 20,000 employés : les dépenses s'élèvent, de ce chef, à 30 millions par an.

Il faut distinguer V administration et le service actif de la douane. Quatre administrateurs forment, avec le directeur, le Conseil général des douanes, qui statue sur toutes les questions contentieuses, transige sur les poursuites, et imprime la direction générale. Le service actif comprend 26 divisions, ayant chacune un directeur spécial. 11 y a en outre 81 inspecteurs. Le personnel se divise en brigades. 11 existe aussi une marine des douanes, faisant la police de la mer jusqu'à deux myriamètres des côtes. Les exigences de ce service auraient fini par gêner le commerce, si l'administration n'était entrée dans une ^^oie de conciliation en créant les passavants et les 2cquits-à-caution. Le passavant est un permis constatant qu'il y a eu déclaration du détenteur. L'acgttit- 2-caution est l'engagement contracté de faire le Dayement des droits en cas de non-représentalion des narchandises dans un délai donné. Ces deux certifi- ;ats donnent le moyen d'entrer la marchandise sans mnuis et sans payement anticipé. L'introducteur de )roduits étrangers peut encore profiter des entrepôts ît du transit, empruntant seulement notre territoire 30ur passer d'une frontière à l'autre. On a même )roposé de supprimer totalement le droit de transit voy. Tarif douanier, 1879, p. 649 : Observations le M. Tirard). La douane perçoit encore d'autres iroils que nous n'avons qu'à mentionner : les droits

de navigation, de statistique, de réexportation, de magasinage et garde, de retour, de timbre, etc. Le juge de paix connaît de toutes les contestations sur les douanes, à charge d'appel au-dessus de 100 francs : les fraudes sont déférées au tribunal de police correctionnelle, mais l'administration peut, en transigeant, faire cesser l'action publique. — La créance de l'État sur le redevable est garantie par une hypothèque judiciaire, un droit de gage sur les objets saisis, et un privilège général sur les meubles,

La douane est chargée de la statistique commerciale. Chaque année elle dresse le tableau de nos importations et de nos exportations.

A cet égard, il faut distinguer :

1° Le commerce général, qui comprend tout le mouvement national et international, le transit, les entrepôts, les admissions temporaires, etc.;

2° Le commerce spécial, qui ne comprend que le commerce relatif à la consommation française et aux exportations de produits français ou de produits nationalisés par le payement des droits.

On a élevé les plus vives critiques contre les tableaux de douanes; mais il faut savoir s'en servir. La douane ne se fait point juge des valeurs ; elle enregistre purement et simplement des faits commerciaux et des déclarations. Les tableaux distinguent à l'importation quatre catégories : 1* objets d'alimentation; 2° produits naturels; 3° objets fabriqués; 4° marchandises diverses; et trois seulement à l'exportation : 1° objets d'alimentation et produits naturels; S-^ objets fabriqués; 3° marchandises diverses.

Le tableau général du commerce publié parla douane donne distinctement le mouvement du commerce général et celui du commerce spécial. On y trouve :

la nomenclature des marchandises avec leurs poids et leurs quantités, et leur valeur contrôlée par une commission spéciale instituée au ministère du commerce. Il y a deux sortes de valeur à distinguer : la valeur officielle établie par l'administration d'après un vieux tarif de 182o, que l'on conserve pour avoir une mesure de comparaison, et la valeur réelle, arrêtée par cette commission.

Législation douanière. — La législation douanière peut être fondée soit sur des tarifs généraux, soit sur des traités de commerce internationaux établissant des tarifs conventionnels.

On appelle tarif général un tarif fixant les droits d'entrée sur toutes les marchandises importées de l'étranger dans un pays et s' appliquant à tous les peuples. C'est donc un tarif de droit commun qui, en l'absence de traités particuliers, fixe les conditions des échanges internationaux, et sert de base aux conventions que l'on peut faire par la suite.

Le tarif conventionnel est le tarif admis entre deux nations par le traité de commerce qui les unit Vune à Vautre. On voit que le tarif conventionnel n'est qu'un tarif général abaissé : c'est le moyen, pour les nations contractantes, de s'accorder mutuellement des diminutions qui permettent à telles ou telles marchandises désignées de franchir plus facilement les frontières. Avant de fixer ces tarifs conventionnels, il faut donc déterminer avec le plus grand soin , suivant les besoins particuliers de chaque industrie, le tarif général qui devient vnvmaximum applicable aux pays avec lesquels on n'a pas traité. Pour que les États aient avantage à faire entre eux des conventions particulières, il faut que le tarif général soit assez élevé,

pour permettre aux négociateurs d'abaisser les droits sans nuire à l'existence des industries nationales.

Des traités de commerce. — Les traités de commerce sont les conventions commerciales qui interviennent entre deux peuples et fixent les tarifs conventionnels qui s'appliqueront à leurs produits réciproques.

Une discussion très vive s'est élevée sur l'utilité de ces traités : deux systèmes sont en présence, celui des tarifs généraux et celui des traités. Nous les exposerons rapidement.

Premier système. — Une nation ne doit pas se lier par un traité de commerce.

Les partisans des tarifs généraux argumentent de l'état de transition où se trouve l'industrie dans tous les pays. Se lier pour dix, quinze ou vingt ans, disentils, c'est s'exposer à la ruine, car les conditions d'existence industrielle varient incessamment. Sait-on si telle industrie qui semble prospère aujourd'hui, et pour laquelle on accorde un abaissement considérable de droits, n'aura pas besoin de protection avant l'expiration du traité * ?

En outre, n'est-il pas sage de conserver la faculté de procéder, quand il le faut, à la revision et à la recli fication des tarifs ? Si l'on s'est trompé à son désavantage dans l'établissement de ce tarif conventionnel, si l'on a fait un oubli, si l'on a livré à la libre concurrence des industries qui ne pouvaient vivre qu'avec la protection douanière, on est lié parle traité de commerce et on ne peut réparer ses erreurs. Or, de pareils faits se sont produits et ont causé la ruine de certaines branches d'industrie sans que le gouvernement put rien faire pour les sauver.

* Voir Déposition de M. Claude des Vosges, Tarif des douanes.

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On ajoute que les États qui sont liés par des traités de commerce ne peuvent rien demander à la douane en cas de besoins financiers. C'est pourquoi la France, en 1871-1873, a dû prélever uniquement sur le commerce et les industries nationales les 7o0 millions d'impôts nouveaux dont elle fut grevée après la guerre.

Enfin, dit-on, les négociations diplomatiques, telles qu'elles se produisent entre les nations contractantes, Q'offrent aucune garantie. Même dans le cas oîi le projet de traité est soumis aux Chambres, celles-ci ne sont pas libres de le discuter dans ses détails. Il faut l'admettre ou le rejeter, et le rejet est pour le gouvernement un échec grave qu'on hésite à lui infliger \

Deuxième système. — Les traités de commerce sont ^nécessaires à plusieurs points de mie:

1° Seuls, ils donnent de la sécurité aux transactions 'nternationales. En effet, lorsqu'on n'a pas de traité le commerce avec une nation, nul ne peut dire si ;elle-ci n'élèvera pas subitement ses tarifs, soit pour satisfaire à des besoins financiers, soit pour protéger ses industries contre les importations étrangères, ^'exemple de l'Allemagne qui, en quelques mois, a ioublé et triplé les droits frappant certaines marchanlises à l'entrée, prouve que cette crainte n'est pas ;himérique. Comment, dans ces conditions, fondera- -on des industries importantes ? Quel entrepreneur >sera se livrer sans inquiétude à des exportations :onsidérables ? Toute affaire de longue durée est

' Voir Commissio7i du Tarif des douanes : Filatures de coton, le lin, p. 55 et 338 ; Forges et fonderies, p. 383, 465 ; Cuivre, I. 503 ; Schistes, p. 603 ; Velours, p. 162, 1G7 ; Mines de houille, I. 419; Métallurgie, p. 458; Tréfilerie, p. 529; Chambre de oramerce d'Elbeuf, p. 289 ; de Roubaix, p. 294, etc., etc.

forcément empêchée par une situation aussi précaire. M. Lalande, de Bordeaux, disait à la commission des douanes : « Si nous n'avons pas de lignes de paquebots de Bordeaux à New-York, c'est parce que nous n'avons pas de traité avec les États-Unis... Ayez un bon traité de commerce avec l'Amérique et le lendemain nous établirons une ligne directe de Bordeaux à New- York, ï

2" Le tarif général unique serait incessamment remanié sous l'influence des discussions politiques. Les droits seraient élevés ou abaissés suivant les théories professées par la majorité des Chambres. Dans tous les pays de régime parlementaire et d'élections fréquentes, il faut tenir compte de ce danger. Les partisans du premier système l'ont reconnu, et ils ont demandé que le tarif général fût voté pour un certain nombre d'années ; mais une loi ne peut-elle pas toujours être abrogée par une autre ?

3" Les traités sont Vunique moyen de s'assurer des avantages réciproques. Si nous accordons la libre entrée de la houille anglaise, nous stipulerons la libre entrée en Angleterre de nos vins et de nos soiries. Avec le tarif général, au contraire, on n'est jamais sûr d'obtenir ces réciprocités ^

Enfin, on fait valoir en faveur des traités des arguments d'ordre moral. Tandis que les tarifs généraux sont des armes de guerre, les traités de commerce sont des moyens de pacification. Quand deux États

' La Commission des douanes en a eu un exemple curieux : une paire de bottes qui va de France en Amérique paye 8 fr. 75 d'entrée; une paire de bottes qui va d'Amérique en France ne paye qu'un franc. On croit qu'un traité de commerce éviterait ces anomalies ^ui se produisent sous l'empire des tarifs généraux.

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sont liés pour tout ce qui concerne leurs intérêts matériels, il y a, dit-on, quelques chances de plus pour que des difficultés n'éclatent pas entre eux. Ces intérêts matériels sont quelquefois assez puissants pour calmer l'opinion publique : en tous cas, l'existence d'un traité de commerce est une raison de plus pour vivre en paix K

Clause de la nation la plus favorisée. — Tous les traités de commerce conclus jusqu'ici contiennent la convention particulière qu'on a appelée clause de la nation la plus favorisée.

Par cette convention, les deux États contractants s'accordent d'avance et réciproquement tous les avantages ult rieurs qu'ils accorderont à d'autres nations dans les traités de commerce subséquents.

Par exemple, la France et l'Angleterre font un traité de commerce qui contient cette clause : si plus tard la France fait un traité avec l'Italie et lui accorde quelques avantages qu'elle avait refusés à l'Angleterre, celle-ci en profitera aussitôt et de plein droit.

On voit que si cette clause est mise dans tous les traités de commerce, on finit par avoir comme un seul traité avec toutes les nations contractantes, sur le pied du tarif le plus abaissé.

La clause de la nation la plus favorisée est également l'objet d'une vive controverse. Voici, en résumé, les raisons qu'on invoque de part et d'autre :

Premier système. — 1° On dit en faveur de cette clause, dans le camp libre-échangiste, qu'elle permet

^ En ce sens : Soieries, p. 20; Viticulture, p. 412; Fers, p. 473; Constructeurs de navires, p. 514; Chambre de commerce de Bordeaux, p. G20; de Reims, p. 304; de Saint-Étienne, p. 39, etc., etc.

de diminuer de plus en plus les droits de douane ei d'arriver au libre-échange international par une progression insensible. On ajoute que l'unificatioii des traités, grâce à cette clause, est un bienfait très désirable, car les différences de traitement de nation à nation susciteraient de graves mécontentements. On invoque surtout la nécessité : si on supprime cette clause, dit-on, il n'y a plus de traités possibles ; en effet : nous contractons avec l'Italie qui nous demande un droit de 7 fr. par 100 kilogr. sur les fers forgés ; mais le lendemain l'Italie peut traiter avec l'Allemagne et lui accorder l'entrée en franchise de ces mêmes fers. 11 faudra que nous subissions cette infériorité, puisque notre convention ne portera pas la clause do la nation la plus favorisée, et les fers allemands prendront en Italie la place des fers français. Dans ces conditions, un traité de commerce serait plus nuisible qu'avantageux. Voici ce que dit, à cet égard, la chambre de Bordeaux : « Les chambres de commerce qui repoussent cette clause savent bien ce qu'elles font : elles veulent rendre impossible la conclusion des traités... mais la somme des avantages qu'elle procure dépasse tellement la somme de ses inconvénients qu'il faut la maintenir. » Ajoutons que, malheureusement, nous sommes liés envers V Allemagne depuis le traité de Francfort qui nous a imposé à son profit les avantages de la nation la plus favorisée ^

Second système. — 2° Presque toutes les industries et la plupart des chambres de commerce, même celles

< En ce sens : Comm. des douanes, voir Chambres de Bordeaux, p. 623; de Saint-Ktienne, p. 39; de Reims, p. 304; de Fourmies, p. 326, etc.

qui se déclarent partisans des traités de commerce et du libre-échange, repoussent énei^giquement la clause de la nation la plus favorisée.

On affirme d'abord que cette clause détruit toute stabilité dans les relations commerciales ; à peine se croit-on fixé sur les tarifs conventionnels qui lient le commerce de deux nations, qu'un nouveau traité les modifie. C'est une perpétuelle mobilité, car chaque nouveau pays contractant obtient toujours quelques avantages qui aussitôt profitent à tous les autres. En outre cette clause a pour effet de détruire l'économie d'une bonne transaction dans la discussion des traités de commerce avec les autres puissances. Enfin, elle ne tient pas compte des différences économiques qui existent entre toutes les nations. On peut dire, à priori, qu'il est impossible de consentir les mêmes avantages à tous les peuples avec lesquels on est en relation d'affaires, car il faut tenir compte de la réciprocité qu'on peut en obtenir, de leurs productions particulières, de la concurrence qu'ils peuvent faire à nos industries, etc. Tel est cependant le résultat de la clause qu'on invoque, puisqu'elle unifie tous les traités ^

Quant à l'objection qu'on élève contre ce second système en disant qu'il rend impossible la conclusion des traités, elle tombe d'elle-même si l'on remplace la clause de la nation la plus favorisée par V interdiction réciproqued' accorder aux autres nations des avantages plus grands que ceux qui seront stipulés au traité.

1 En ce sens : voir Filateurs et Tisseurs, p. 361 ; Houille, p. 410; Métallurgie, 459; Forges, 465; Fers, 473; Cuivre, 505; Constructeurs, 514; Tréfileric, 529; Soierie, 20; Coton, 55; Chambres de Sedan, d'Elbeuf, de Roubaix, de Mayenne, 289, 294, 121, 446, etc.

3o4 LA DOUANE ET LA LÉGISLATION DOUANIERE

On a également proposé dans l'enquête douanière d'établir simplement un double tarif, dont l'un, maximum, serait appliqué contre toutes les nations qui frapperaient nos produits de droits élevés, et dont l'autre, minimum, serait applicable aux nations qui nous accorderaient une équitable réciprocité. Ce sont là des points de fait dans le détail desquels nous n'avons pas à entrer.

Ces questions fondamentales sur l'existence même des traités de commerce et des tarifs généraux étant élucidées, nous pouvons désormais étudier la nature des divers droits protecteurs.