DES DIVERS DROITS PROTECTEURS

Les droits protecteurs se divisent en plusieurs sortes. Nous distinguerons surtout :

1** Les droits à Vimportation; 2° Les droits à V exportation; 3° Les primes à V exportation; 4° Les drawbacks et les admissions temporaires; 5° Les surtaxes d'entrepôt; 6° Les surtaxes de pavillon; 7° Les primes à l'armement, etc.

I. Droits à Vimportation. — On appelle ainsi les droits qui frappent, à l'entrée, les produits étrangers.

Ces droits sont établis, en général, sur les objets manufacturés. Frapper les matières premières, provenant du sol étranger , qui sont nécessaires à l'in-

LA DOUANE ET LA LiOISLATION DOUANIERE 355

dustrie nationale, serait une mesure fâcheuse et sans intérêt pour personne *.

C'est à propos de ces droits protecteurs que s'est établie la théorie de la compensation dont M. L. de Lavergne a parlé un des premiers dans la Revue des Deux-Mondes. Cette théorie a pour point de départ l'élévation de nos impôts . Au moment où les grandes nations étrangères diminuaient leurs charges intérieures, les nôtres, depuis la guerre , s'élevaient de 750 millions, dont l'industrie paye une forte part. La différence est telle aujourd'hui qu'il semble juste delaSompenserpar des droits calculés de façon à rétabhr l'équilibre. Les droits compensateurs auraient donc pour but d'égaliser la situation économique des nations rivales. « Nous demandons, a déclaré M. Claude des Vosges dans l'enquête douanière, une modification indispensable de l'article concernant les droits d'accise, c'est-à-dire une stipulation textuelle du principe de la concurrence à étabhr non seulement vis-àvis les droits d'accise mais encore au regard des charges nouvelles directes ou indirectes qui viendraient atteindre l'industrie. » (Voir sur ce point la loi du 30 décembre 1873.) Il faut se contenter, dit M. Cauwès, d'énoncer deux observations générales : 1° Le degré de protection nécessaire à chaque industrie ne peut être déterminé que d'après le coût de production respectif en France et dans les pays qui ont la supériorité sur nous. Les enquêtes fournissent à cet égard des indications précieuses sur le prix de revient. 2° Dans la question si agitée du renouvelle-

* La loi du 26 juillet 1872 avait cependant imposé les matières premières dans un intérêt fiscal, mais elle a été rapportée dès l'année suivante.

ment des traités, il y a lieu de se préoccuper de la conduite des autres pays.

Droits ad valorem et droits spécifiques. — Les droits, protecteurs ou compensateurs, étant admis dans un tarif général ou conventionnel, il reste à les appliquer sans vexation et sans injustice. L'administration douanière est chargée de ce soin; jusqu'à ces derniers temps la législation taxait la plupart des produits importés d'après leur valeur {ad valorem), et les autres d'après leur poids (droits spécifiques). Cette diversité permettait d'appliquer la règle de la proportionnalité de l'impôt.

On s'est trouvé d'accord, en France, pour demander la suppression des droits ad valorem et leur remplacement par les droits spécifiques. Rien n'est plus difficile, en effet, que la recherche de la vraie valeur des produits : elle donne lieu a des fraudes et à des difficultés sans nombre. On avait cru les éviter en accordant à la douane un droit de préemption sur les marchandises, mais ce droit était d'un exercice presque impraticable. Au contraire, le droit spécifique est d'une perception très simple. La difficulté est de bien apphquer le tarif afférent à chaque variété de marchandises : aussi ce tarif ne saurait-il être trop étudié.

II. Droits à l'exportation. — Les droits à l'exportation sont ceux qui frappent certaines matières premières quand elles sortent du pays. On veut ainsi les obliger à rester à l'intérieur pour servir à l'industrie nationale. Ces droits constituent donc un moyen violent , qui a été abandonné. On les a conservés en certains pays pour faire payer un impôt aux

étrangers, car le droit de douane augmentant le prix de la marchandise, ce sont eux qui supportent en définitive le droit établi. Le trafic de l'opium en est un exemple.

III. Primes à V exportation. — Les primes à l'exportation sont des primes que la loi accorde aux industriels qui exportent certains produits, dans le but de stimuler leur zèle en récompensant leurs efforts et d'élever la production. Ces sommes d'argent payées par le Trésor sont destinées à faciliter aux industries protégées de cette manière l'accès des marchés extérieurs. Ce système, bon en certains cas et en certains temps , est abandonné dans beaucoup de pays, par suite des fraudes auxquelles il a donné lieu. On a vu, en effet, des chargements de sucre sortir et rentrer clandestinement, et obtenir plusieurs primes successives.

IV. Drawhacks et admissions temporaires. — Le drawback ^ est la restitution, à la sortie, des droits payés à Ventrée.

Ex. : Un filateur de coton importe des cotons en laine d'Amérique pour les réexporter plus tard, à l'état de tissus : il payera à leur entrée les droits sur la matière première, mais on lui restituera ces droits à la sortie des tissus.

En principe, il n'y a rien là qui blesse la justice et l'équité, puisque ces marchandises ne doivent pas être consommées dans le pays, mais y recevoir une façon et être ensuite réexportées; toutefois, en pra-

1 Mot anglais qui veut dire resiilution de droits.

tique, le système des drawbacks donne lieu à de grandes difficultés. Il s'agit, en effet, de savoir si les produits exportés sont bien ceux qui ont été importés '. L'emploi des matières premières introduites de cette façon étant très difficile à surveiller, il se peut que la douane paye plus à la sortie qu'elle n'a reçu à l'entrée. Si l'industriel, au lieu d'employer pour sa fabrication les matières importées, emploie des qualités' inférieures tirées du pays, il n'en reçoit pas moins la restitution à la sortie, de sorte qu'il fait deux profits illégaux, l'un sur la fabrication, l'autre sur la revente des matières importées et non employées par lui.

C'est pour obvier à ces fraudes et à l'inconvénient des restitutions de sommes d'argent qu'on a imaginé le système des admissions temporaires.

L'admission temporaire en frajichise est le droit qu'a tout industriel de faire entrer librement une marchandise èlrangcre en prenant engagement sans caution de la réexporter après fabrication, et dans un certain délai.

Ex. : Les fils d'Italie entreront en France à Marseille, sans payer de droits, seront amenés à Paris et transformés en ficelle, puis sortiront ensuite du territoire dans le délai déterminé par la loi.

C'est le même principe que celui du drawback, mais avec cette différence que la douane n'a rien à toucher ni à rendre : elle n'a qu'à recevoir la déclaration de l'industriel et à délivrer l'acquit à caution. On encourage ainsi l'industrie nationale sans grever le budget. Mais on a élevé contre ce système de graves objections :

1 A moins qu'on n'admette le système de l'équivalent, mais aiors d'autres difficultés se présentent. (Voir plus loin.)

1° On a dit, d'abord, que l'admission temporaire en franchise renversait l'économie des tarifs. Ex. : Lorsque les constructeurs de machines font entrer des fers anglais en franchise, ils sont doublement favorisés; mais les métallurgistes français perdent doublement, car : 1° on leur enlève une partie du marché intérieur; 2° ils subissent à l'étranger la concurrence de ces fers anglais réexportés. De sorte qu'on peut dire que toute admission temporaire, en même temps qu'elle est une protection pour une industrie, a l'effet d'une suppression des droits protecteurs pour une autre.

2° On ajoute que les admissions temporaires favorisent la fraude autant et plus que les drawhachs, car tout industriel peut introduire en franchise des matières de qualité supérieure, et fabriquer ensuite avec des qualités inférieures fixées du pays. Les droits seront ainsi éludés par lui au préjudice du fisc et de ceux de ses concurrents qui n'usent pas de ce procédé.

3" Enfin, les inconvénients du système de l'admission temporaire se sont encore aggravés par le trafic des acquits-à-caulion.

Dans la pensée des législateurs de 1836, la faveur de la franchise n'était accordée qu'à ceux qui réexportaient les produits importés, après leur fabrication en France. Mais la substitution de Véguivalent à Videntique a donné une grande importance à ce système * . Aujourd'hui celui qui importe et celui qui

1 Réexporter à l'identique, c'est réexporter les mêmes prorluits qui ont été importés en franchise, après leur transformation; réexporter à U équivalent, c'est faire sortir des produits fabriqués avec des matières de même nature, mais non cjlies qu'on avait fait entrer.

exporte ne sont plus la même personne ; le second vend au premier les acquits-à-caution que la douane lui délivre. Les produits importés et les produits exportés ne sont plus les mêmes ; enfin, l'industriel et le spéculateur qui prend les acquits-à-caution font tous deux un bénéfice que la loi n'avait pas prévu. Ce trafic, sans cesse répété, aboutit à une véritable diminution des tarifs protecteurs, en provoquant un abaissement des prix. C'est pourquoi, dans l'enquête sur le projet de tarif, un certain nombre d'industriels ont demandé le retour à la loi de 1836'. Mais les admissions temporaires , malgré les inconvénients signalés, rendent de tels services aux industries nationales qu'elles seront maintenues. Leur application est surtout importante au point de vue des céréales. A cet égard la législation a beaucoup varié. L'importation temporaire en franchise fut autorisée dès 18:28, mais seulement à l'identique, et avec des zones d'exportation ; en 1835, on exclut de ce régime les blés de la mer Noire, de Sicile, d'Espagne, d'Egypte, etc. En 1850, on admit la réexportation à l'équivalent. Après la suppression des zones d'exportation, en 1861, on commença à se livrer au trafic des acquits-à-caulion ; mais l'État crut reconnaître qu'il était lésé par cette pratique commerciale, et le décret du 18 octobre 1873 décida que les grains importés en France sous condition de réexportation en farines ne pourraient sortir en franchise que par les bureaux de la direction où lim-

* Voici notamment ce que dit M. Letrange, p. 507 : « Nous réclamons l'exécution de la loi. Nous demandons qu'on conserve le régime de l'identique; si l'on veut faire des modifications, on proposera une nouvelle loi qui sera discutée, mais, en attendant, exécutons la loi actuelle qui impose l'identique. •

portation aurait été effectuée; c'était rétablir les zones d'exportation '.

VI, Protection spéciale de la marine marchande. Surtaxes d'entrepôt et de pavillon. Primes à Varmement. — La marine marchande a toujours été, en tous pays, l'objet des soins du législateur. Une nation ne peut se développer entièrement et mettre à profit toutes ses richesses intérieures sans avoir une marine fortement constituée. Même en Angleterre, pays du libre-échange et de l'école du laissez- faire, il y a des taxes locales en faveur des navires, et l'État paye aux marins de la réserve des annuités qui sont, au fond, des primes à l'équipage.

La marine marchande s'est développée en Angleterre et en France, grâce à la prohibition du tiers

1 Une pétition des minotiers, agriculteurs, négociants, armateurs et commissionnaires de l'Ouest , que nous avons sous les yeux, demande actuellement : 1» l'abrogation du décret du 18 octobre 1873 stipulant que la réexportation des farines ne pourra s'effectuer que par les bureaux de la direction par laquelle l'importation aura eu lieu; 2° le retour à la législation du décret du 25 août 1801 décidant que la réexportation des farines pourra être effectuée par les ports d'entrepôt réel ou par les bureaux ouverts, soit au transit, soit à l'entrée des marchandises taxées à plus de 20 francs les 100 kilos. La pétition se fonde sur ce que l'exportation de nos farines est rendue difficile par la suppression de la transmission libre des acquits à caution du froment de port à port, et sur ce que presque toutes les marchandises jouissant du régime de l'admission temporaire ont le privilège réclamé par la meunerie française. En 1877, le conseil supérieur du commerce avait émis un avis favorable. Le désir de la meunerie est d'utiliser dans les ports de l'Ouest et du Nord les acquits pris par les commissionnaires de Marseille, par exemple, qui importent des blés russes ou hongrois pour alimenter le midi de la France. Cette question est du plus haut intérêt pour notre agriculture et notre minoterie.

ÉCOXOMIE POLIT. 21

pavillon. Le système date de l'acte de navigation de Cromwell, en 1651, hautement approuvé par Adam Smith. Colbert imita Cromwell en réservant aux vaisseaux français Vintercourse coloniale et les pêcheries, et en créant les surtaxes de pavillon et d'entrepôts. Malheureusement ces mesures ne furent pas aussi énergiquement soutenues que l'avait été l'acte de navigation. La Hollande, l'Angleterre et la Suède obtinrent successivement l'assimilation de leur pavillon au pavillon français. La Convention, voyant la décadence de notre marine, décréta un acte de navigation (21 septembre 1793) pour réserver le cabotage au pavillon français ; aujourd'hui encore notre marine a le monopole exclusif de la navigation réservée, c'est-à-dire du cabotage, des grandes et petites pêches. La Restauration créa de fortes surtaxes de pavillon. Il faut ajouter à ce système protecteur les garanties du pacte colonial, en vertu duquel, comme nous le savons, l'intercourse coloniale étant réservée au pavillon français , les colonies ne pouvaient s'approvisionner qu'en France et leurs produits devaient être envoyés sur nos marchés.

De 1822 à 1869 la plupart de ces garanties disparurent successivement. La loi du 19 mai 1866 étabht la liberté absolue pour notre marine, c'est-à-dire l'abolition de toute mesure favorable. Les droits de tonnage et les surtaxes de pavillon furent abrogés. Le pacte colonial fut brisé en 1861 et en 1869. En 1872 on voulut revenir aux surtaxes de pavillon; mais la loi fut abrogée l'année suivante (28 juillet 1873). Cette abolition prématurée du régime protecteur porta un coup fatal à notre marine et à nos chantiers de construction. Nous avons montré précédemment que la marine française n'occupait plus que le sixième rang

avec 975,000 tonnes, suivie de près par la marine des Pays-Bas qui comprend déjà 9o8,000 tonnes.

Les partisans du laissez-faire , libres-échangistes absolus, voudraient abandonner à elle-même notre marine marchande. Puisque la marine anglaise suffit, disent-ils, aux besoins de l'intercourse, laissons périr cette industrie malingre : les marins chercheront un autre travail.

Cette théorie désolante, qui a fait tant de ravages en notre pays sous la pression de l'école anglaise et des intérêts anglais, n'a pas prévalu, heureusement, contre le bon sens national ; on a pensé avec raison que le pays, pour sa défense, avait besoin de marins, que la marine marchande en était la pépinière naturelle, et on a compris que la destruction complète de notre marine, laissant à d'autres peuples et surtout à l'Angleterre, le monopole des transports, serait suivie à bref délai d'une augmentation notable du prix de ces transports.

C'est pourquoi des surtaxes modérées d'entrepôt ont été maintenues dans le tarif général, et pourquoi, surtout, la loi du 29 janvier 1881 a créé des primes à l'armement et à la navigation.

Nous étudierons successivement les surtaxes d'entrepôt, les surtaxes de pavillon, aujourd'hui abandonnées, et les primes.

Surtaxes d'entrepôt. — On entend par entrepôts ou docks les magasins tenus par la douane où les marchandises venues de l'étranger peuvent être déposées en franchise pour ne payer les droits qu'au moment de la réexportation ou de la livraison aux consommateurs.

Par extension, on donne ce nom aux villes elles-

mêmes qui servent d'intermédiaires : Liverpool , Anvers, le Havre, etc., sont des villes d'entrepôt. C'est l'intérêt d'un pays d'avoir ainsi de grands centres commerciaux attirant à eux les produits de l'industrie étrangère, et les surtaxes d'entrepôt ont pour but d'en favoriser le développement.

Les surtaxes d'entrepôt sont des droits qui grèvent les marchandises n'arrivant pas directement du pays de production jusqu'en France. Notre tarif général porte un article ainsi conçu : « Les produits d'origine extra-européenne importés dun pays d'Europe sont soumis aux surtaxes spécifiées au tableau C. — Les produits européens importés d'ailleurs que des pays d'origine acquittent les surtaxes spécifiées au tableau D. »

On donne ainsi aux industriels étrangers qui veulent vendre leurs produits en France un sérieux intérêt à les amener directement dans nos ports pour éviter les surtaxes. Ce système est connu depuis longtemps. Dans Vacte de navigation, Cromwell était allé plus loin encore puisqu'il avait fait admettre que, seuls, les navires anglais pourraient introduire dans les ports de la Grande-Bretagne les produits importés, et que le tiers paviUo7i (c'est-à-dire le pavillon autre que celui des pays d'origine) serait prohibé.

L'interdiction du tiers pavillon s'est maintenue en Angleterre de 1660 à 1849, et en France, de 1793 à 1816. Il ne reste aujourd'hui que les surtaxes.

Les chambres de commerce de Dunkerque et du Havre ont insisté dans l'enquête pour le maintien, dans notre tarif, des surtaxes d'entrepôt. Ce sont ces droits qui, d'après elles, conservent notre fret, nos marchés, notre travail national, les revenus du fisc, et qui encouragent notre marine marchande; le meuve-

ment d'affaires qu'elles entretiennent sur nos côtes profite à tout le littoral, et fait vivre toutes nos industries maritimes (voir Comm. des tarifs, p. 637). En présence de l'envahissement de plus en plus prononcé du tiers pavillon, de la décadence de notre marine *, et de la progression incessante de l'entrepôt d'Anvers, la France ne peut sans danger supprimer les surtaxes d'entrepôt.

Surtaxes de pavillon. — Les surtaxes de pavillon étaient des surtaxes imposées aux marchandises qui entraient dans nos ports sous tiers pavillon.

Quand une marchandise étrangère entrait sous

' Il est facile de comprendre que le pays qui devient tributaire de l'étranger pour le fret se prive d'une grande source de richesses et subit un monopole de trafic qui peut être onéreux ; il n'y a pas de commerce extérieur vivace sans une chaîne non interrompue reliant le négociant exportateur à ses clients d'outre-mer. Ce n'est pas tout : la nation qui fait le trafic le plus étendu est entrepositaire des objets destinés à la consommation du monde entier. Une industrie auxiliaire, celle de la construction, est entraînée dans la ruine de la marine marchande. On demande encore aujourd'hui : 1° que l'on réduise le droit proportionnel de patente par tonneau de jauge et qu'on ne perçoive plus une patente distincte sur les participations individuelles, afin de ne pas décourager l'association en participation dans l'armement; 2» que l'on fasse retour à la loi de 1818, qui ne frappait les mutations dans la copropriété du navire que d'un droit fixe, tandis que la loi de 1872 établit un droit proportionnel ; 3» qu'on donne plus de facilités au crédit maritime, en ne se contentant pas d'avoir créé rhj-pothèiue maritime (loi du 10 décembre 1874), et en abrogeant encore quelques dispositions de nos lois qui nuisent au développement de ce crédit, telles que l'article 318 du Code de commerce; 4» que l'on exonère l'armement d'obligations et d'entraves arbitraires; 5" que l'on améliore nos ports et nos voies navigables (voir la Marine marchande, par M. Léveillé).

pavillon français, elle ne payait que le droit ordinaire, mais si elle entrait sous tiers pavillon, elle payait, dans ce système, 10 ou 20 0/0 de plus.

Cette surtaxe a pour but d'obliger les producteurs étrangers qui veulent vendre leurs denrées dans un pays à employer de préférence la marine de ce pays : en écartant par de fortes surtaxes les autres pavillons, ce pays se réserve absolument son fret de sortie, et atténue l'infériorité où il peut se trouver par l'absence de grandes colonies.

Mais on objecte que les surtaxes de pavillon, supportées en définitive par l'acheteur, élèvent le prix des matières premières nécessaires à l'industrie nationale et produisent l'effet d'un impôt sur ces matières premières. En outre, le grave danger qu'elles présentent est de détourner des ports le mouvement des importations, car les marchands étrangers envoient de préférence leurs produits dans les ports libres. Enfin, pour rétablir les surtaxes de pavillon, il faudrait qrie la France dénonçât tous les traités de navigation et notre pavillon se verrait menacé de payer à l'étranger des droits différentiels. Aussi ce système a-t-il été repoussé par la loi du 19 mai 1866 qui a abrogé les lois du 28 avril 1816 et du 2 juiUet 1836. Il est vrai qu'on a accordé en même temps à nos armateurs le droit d'acheter des navires à l'étranger moyennant un droit modique de francisation; mais ce dédommagement, bien insuffisant, retomba sur nos chantiers de construction privés des garanties que leur avait conférées Vacte de navigation du 21 septembre 1793. L'entrée en franchise des matériaux de construction de navires fut un palliatif insuffisant, et ce fut alors, sur les plaintes de tout le littoral, qu'on proposa le système des primes à l'armement,

Primes à l'armement et à la navigation. — Les primes à l'armement et à la navigation sont des primes payées par l'État aux armateurs chaque fois qu'ils font construire ou armer un navire.

Dans ce système les contribuables encouragent eux-m.êmes, de leurs deniers, la marine marchande en raison de son utiUté sociale.

Les articles 4, 5, 9 de la loi du 29 janvier 1881 sont ainsi conçus :

Art. 4. — En compensation des charges que le tarif des douanes impose aux constructeurs de bâtiments de mer il leur est attribué les allocations suivantes :

Pour les navires en fer ou acier, par tonneau. . . 60 fr. Pour les navires en bois de 200 tonneaux, par

tonneau 20

Pour les navires en bois de moins de 200 tonneaux, par tonneau 10

Navires mixtes 40

Pour les machines et appareils, par 100 kilog... 12 Art. 5. — Toute transformation accroissant la jauge donne droit à la prime.

Art. 7. — Est supprimé le régime de l'admission en franchise, institué en exécution des lois de 1866 et du 17 mars 1879.

Art. 9. — A titre de compensation des charges imposées à la marine marchande pour le recrutement et le service de la marine militaire il est accordé, pour une période de dix ans, une prime de navigation aux navires français à voiles et à vapeur. Elle s'applique exclusivement à la navigation au long cours.

Elle est fixée à 1 fr. 50 par tonneau de jauge nette et 1.000 railles parcourus et décroit, par année, de 0,75 pour les navires en bois et de 0,05 pour les navires en fer.

Cette loi a été vivement combattue. On a dit qu'elle serait inefficace parce qu'elle ne devait durer que dix ans, et dangereuse parce qu'elle attirerait des représailles de la part des étrangers. Mais il a été répondu que, notre marine étant en décadence, il fallait la rele-

ver, dans l'intérêt de la marine militaire et de la grandeur même de l'État. Celui-ci encourage bien les compagnies de chemins de fer par ses travaux d'infrastructure et par la garantie d'intérêt : il donne bien de larges subventions aux grands services maritimes postaux; il accorde bien 2,800,000 francs de primes aux grandes pêches maritimes : pourquoi refuserait-il tout secours à la marine marchande? Enfin , a-t-on dit , notre marine a de nombreuses charges qui n'existent pas chez ses rivales , par exemple l'inscription maritime , qui est très lourde pour l'armement, et l'obligation pour l'armateur de rapatrier l'équipage à ses frais. S'il arrive que le navire en route ne trouve pas de fret de retour il faut garder l'équipage, le nourrir, le payer, tandis que le navire américain ou anglais le débarque et le licencie en évitant des frais considérables.

Toutes ces raisons graves ont fini par triompher, car il appartient au législateur, en dehors de tout esprit de système absolu, de protéger le travail national suivant les besoins du moment et les circonstances de temps et de lieu.