CHAPITRE PREMIER

L’état considéré comme entrepreneur de services Publics.

si. — Principes économiques propres à l’Etat considéré comme entrepreneur de services publics. — L’impôt et la taxe.

S’il est vrai que l’Etat, en assumant la charge d'effectuer certains services publics, participe à l’activité économique, son intervention n’en est pas moins basée sur des principes essentiellement différents de ceux qui règlent le fonctionnement des entreprises privées. En effet, une entreprise privée pourvoit aux besoins auxquels elle est en mesure de satisfaire, en demandant à sa clientèle une rémunération consentie par elle comme étant équivalente au service rendu. Au contraire, l’Etat, d’une part, fournit au public les services dont il a cru devoir se charger ; et, d’autre part, il prélève sur le même public, selon des règles qu’il détermine, les ressources dont il a besoin. D’une façon générale, c’est l'impôt c'est-à-dire la contribution obligatoire des citoyens, qui fournit les ressources nécessaires aux dépenses publiques, sans qu'il y ait, le plus souvent, corrélation entre chaque catégorie de dépenses et chaque catégorie d'impôts, et sans qu'il y ait nécessairement proportionnalité entre l'usage que chaque individu fait des services de l'Etat, et la contribution qu'il lui apporte.

Ainsi, l’Etat organise et entretient une force armée, des tribunaux, des écoles, il construit et entretien des routes, des canaux, des ponts, des quais, des phares, des édifices publics de toute sorte. Pour cela, il fait appel aux contribuables, en tenant compte généralement de leurs facultés. Mais il n’exige généralement aucune rémunération spéciale de ceux qui profitent des services publics : c’est ainsi qu’il fournit l’usage gratuit des routes, des ponts, le plus souvent aussi, des

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74 PART. I. CO?iDITIO>S GENERALES UE LA PRODICTION

canaux, de beaucoup d’écoles, etc. ; et, même lorsqu’il perçoit unt indemnité, il se contente généralement d’une somme inférieure à ses dépenses, et, par conséquent, moins que proportioi.nelle au service elTectué. Par contre, ceux-là môme qui ne jou ssent pas d’un service public y contribuent pécuniairement,

1 n somme, les uns donnent, les autres reçoivent, sans qu’il y a t corrélation ni équivalence entre les prestations de l’Etat et celles des individus. Nous examinerons, au livre deuxième, coniment ce système alîecte la répartition des richesses.

i^lais, si nous nous plaçons au point de vue de la productioi , nous constatons que, par suite de ce mode de gestion, l’Etat n attend pas, pout' fournir les services publics, que la demande, autrement dit le besoin, se manifeste par une rémunèr ition suffisante du service : c'est lui-même qui apprécie l'importance et l'urgence du besoin, et qui décide d'rj faire fac'.. La production des services publics n'est donc pas soumise au même principe régulateur que l’activité productrice des pai ticuliers.

( ela s’explique d’ailleurs par la nature même des services pul lies : la plupart d’entre eux sont considérés comme répondar t à des besoins si importants et si urgents qu’il n’est pas nécessaire d’attendre la manifestation économique de la demande pour apprécier leur utilité et pour y pourvoir; il en est linsi notamment de tout ce qui concerne la sécurité publique. De plus, il est souvent fort diflicile ou impossible de discerner la part de jouissance que les individus retirent des services pul lies; ainsi, les gens qui sortent peu de chez eux utilisent et i sent moins les rues et les routes que ceux qui, par goût ou par profession, les parcourent en tous sens ; mais ils en tirtnt un avantage indirect, parfois considérable, par l’usage gratuit qu’en font leurs fournisseurs. La môme utilité indirecte se 'etrouve dans bien d’autres services publics: ainsi, l’instru ition donnée dans les écoles publiques ne profite pas seulen ent à ceux qui la reçoivent, mais à la société en général ; il est donc naturel que tous contribuent aux dépenses qu’elle exi >e. Au total, il est beaucoup plus simple, en ces matières, de jrélever sur l’ensemble des contribuables les ressources nécessaires que de réclamera chaque bénéficiaire sa quote-part de émunération (1).

(1) Il y a, d’ailleurs, des cas où la rémunération individuelle est im-

CHAP. I. — l’état comme ENTREPRENEIR DE SERVICES PUBLICS 7')

D’ailleurs, en raison môme du caractère indirect des avantages que beaucoup d'individus retirent des services publics, une entreprise privée, en bien des cas, ne pourrait couvrir ses frais au moyen d’une rétribution consentie de ces services. Ainsi, tout le pays a intérêt à posséder un système complet de routes et de ponts, de canaux et de voies ferrées, à posséder des écoles dans les moindres villages. .Mais les intéressés directs, c’est-à-dire les habitants, des communes où sont situées les écoles, que traversent les routes et les voies ferrées, etc., ne pourraient très souvent payer à eux seuls les services dont ils jouissent ; quant à ceux qui en tirent un avantage indirect, comment une entreprise privée pourrait-elle les atteindre... et les persuader de payer leur part?

C’est donc bien par le caractère même des besoins auxquels ils ré pondent que les services publics sont soumis à un régime économique tout différent de celui qui prévaut dans les entreprises privées (I).

Cependant, il arrive que l’Etat fasse verser une redevance aux bénéficiaires immédiats de certains services publics. C’est ainsi que certaines écoles publiques — notamment les établissements d’enseignement secondaire et les Facultés — reçoivent des élèves une rétribution qui compense en .partie leurs dépenses d’entretien. C’est ainsi encore que FEtat perçoit, pour l’usage de certaines voies de communication, un péage, c’est-àdire un droit correspondant à l’amortissement des frais de construction. Cette méthode, en rendant moins onéreux pour l’Etat le fonctionnement de certains services publics, peut en favoriser la réalisation.

D’ailleurs, la tendance se manifeste, en certain cas, de substituer au principe de l’impôt celui de la taxe c’est-à-dire d’un prélèvement en rapport avec le service rendu (2). La taxe convient particulièrement aux services organisés par les auto-

possible pour des raisons de moralité : les Juges, et, d’une façon générale, les fonctionnaires, ne sauraient être rétribués parles particuliers.

(1) l.orsqu’ils n’assument pas la charge complète de certains services publics, l’Etat et les autres personnes publiques (départements, communes) y pourvoient souvent d’une façon partielle en subventionnant des entreprises privées (notamment pour les moyens de transport locaux).

(2) Dans la terminologie financière moderne, on distingue ainsi nettement la taxe de l’impôt ; mais cette distinction n’est pas encore observée dans les documents législatifs et administratifs.

ritéi locales, communes ou déparlemenls ; car ces services son, surtout (l’ordre matériel (distribution d’eau, égouts, etc.) ; et, s’ils doivent à leur importance le caractère de services puHics, leurs bénéficiaires ..peuvent être assez exactement détiirminés pour qu’il soit possible de leur demander une rétiibution. Nous verrons un peu plus loin comment, par un développement nécessaire des mêmes principes, certains ser ices elîectués par l’Etat ou les personnes publiques sont acc implis par des exploitations autonomes, et fonctionnant selon les mêmes principes que des entreprises privées.

§ 2. — La personnalité économique de l'Etat. — Notions très

sommaires sur les finances publiques : impôts, emprunts, budget.

I.ien qu’il ne faille nullement confondre la situation financièie d'un Etat avec la situation économique du pays sur leq lel il étend sa souveraineté, on doit reconnaître que, par le I ersonnel qu’il emploie aussi bien que par les ressources qui lui sont nécessaires, l’Etat constitue, dans chaque pays, le groupement économique de beaucoup le plus important. Ail si, en France, on peut estimer approximativement le nombre des travailleurs au service de l’Etat à huit cent mille (1), soit en' iron un vingt-cinquième de l'ensemble des individus participant à l’activité économique. Et les ressources qu’exige le fou clionnement des services publics de l’Etat absorbaient avi nt la guerre près de cinq milliards par an, alors que le revenu global de la nation était évalué à 30 ou 35 milliards (2).

(' ) Déduction faite des militaires non professionnels.

( I) On peut donner une idée de l’importance relative des dépenses engagées, avant la guerre, en faveur des principaux services publics par les chiffres suivants, empruntés au budget de 1912 :

lo Ministère des Finances (non compris les frais de régie et de perception) . . .

2® Ministère de la Justice