LIVRE PREMIER CH^VPITRE IV

Ces paroles n^impliquent pas une distinction entre les actes accom plis par le maire au nom du gouvernement, et les actes accomplis par lui comme chef de l’association communale. Elles proposent, — et la loi consacre — une distinction entre les actes prescrits au maire spécialement et formellement par les lois, et ceux qui dérivent du caractère de sa fonction sans que la loi les ait spécialement prévus.

C/cst la même interprétation qu’il convient de donner à l’article 85 de la loi du 5 avril 1884. J’éclaire ceci par des exemples : le maire refuse de délivrer un alignement individuel. Or l’article 32 de la loi du 16 septembre 1807 dit que dans les villes, les alignements individuels seront délivrés par les maires conformément au plan général. Le refus du maire d’accomplir cet acte prescrit par la loi donne évidemment lieu à l’application de l’article 85, c’est-à-dire à l’intervention du préfet, comme il donnait lieu jadis à l’application de l’article 15 de la loi de 1837 h Mais il ne me paraît pas juridique d’appliquer ce meme article 85 de la loi municipale dans le cas où le maire négligerait d’exécuter une décision du conseil municipa ou d’entretenir les biens communaux, malgré le texte de l’ar-1 ticle 99, §§ 1 et 10. L’exécution des décisions du conseil, l’entretien des propriétés communales, ne sont pas des actes spécialement déterminés. Le maire a, en ces matières, une fonction générale ; si le préfet peut se substituer à lui pour l’accomplissement d’un acte prescrit, il ne le peut pas pour l’exercice d’une fonction “.

Cette règle est confirmée par les exceptions qui y sont faites, l’une en matière de finances, l’autre en matière de police.

En matière financière, l’article 152-2®, après avoir dit que le maire peut seul délivrer des mandats, ajoute : « S’il refusait d’ordonnancer une dépense régulièrement autorisée et liquide, il serait prononcé en conseil de préfecture, et l’arrêté du préfet tiendrait lieu de mandat du maire ». Ce texte serait inutile si l’article 85 comportait l’interprétation large que lui donnent certains auteurs.

En matière de police, on sait déjà que l’article 99 donne au préfet le droit de se substituer au maire non seulement pour un acte déterminé, mais pour l’exercice de la fonction tout entière

1 V. cire. min. int. du 15 mai 1884, Bull. min. int., 1884, p. 263 ; G. d’Ét. 2 février 1894, Ville de Rouen, D. 95, 5, 21.

2 V. sur cette question et dans des sens divers, Batbie, Dr. pub., t. IV, p. 9 ; — Laferrièke, Jur. adm., 2® éd., t. II, p. 512. — Ducrocq, Cours, 7® éd., t. I, p. 342.

2 D’autres textes spéciaux font l’application de ce principe à des cas pour lesquels il y avait doute ; ainsi l’art. 98-4" dit que les permissions de voirie à titre précaire ayant pour objet, notamment, l’établissement des canalisations pour les eaux ou le gaz peuvent, en cas de rejus du maire non justifié par Vintérêt

ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS LOCAUX

^5. — Intérêts communs à plnsievirs communes

Plusieurs communes peuvent avoir des intérêts communs. Pa loi du 5 avril 1884 a pourvu à cette éventualité par deux ordres de dispositions. Pes articles IIG et suivants autorisent la réunion de conférences intercommunales. — Les. articles 161 à 163 prescrivent les mesures d’administration qui seront appliquées aux biens et droits indivis entre plusieurs communes.

L’expérience a démontré l’insuffisance de ces règles. Désireux de provoquer des initiatives fécondes, et comptant remédier par l’association à l’impuissance des communes trop petites, le législateur a complété la loi municipale par l’addition d’un titre VIII consacré à l’organisation de syndicats de communes. La nouvelle institution n’a pas répondu aux espérances qu’on avait mises en elles. La loi du 22 mars 1890 n’a reçu que de rares applications

а) Conférences intercommunales. — Klles peuvent être provoquées par les conseils municipaux ; les préfets doivent en être avertis.

Chaque conseil se fait représenter par trois délégués ; la conférence élit son président ; les préfets et sous-préfets peuvent assister aux délibérations. Ces délibérations ne peuvent porter que sur les affaires d’intérêt communal comprises dans les attributions des conseils municipaux et intéressant à la fois les communes respectives ; si d’autres questions étaient mises en discussion, le préfet du département où se tient la conférence devrait la dissoudre.

Les décisions prises par la conférence ne sont d’ailleurs exécutoires qu’après avoir été ratifiées par les conseils municipaux intéressés

б) Biens et droits indivis entre plusieurs communes. — Les dispositions des articles 161 à 163 de la loi peuvent être ainsi résumées :

général, être accordées par le préfet. Ainsi encore l’art. 93 donne au sous-préfet le droit de se substituer au maire en cas de négligence de ce dernier pour pourvoir à ce que toute personne décédée soit inhumée décemment sans distinction de culte.

La loi du 10 juillet 1903, en matière de création d’écoles primaires, donne au préfet tous pouvoirs pour substituer son action à celle du maire qui refuserait d’agir.

1 Le nombre des syndicats de communes formés depuis 1890 est actuellement de trente-sept (renseignement fourni par le ministère de l’Intérieur). La plupart ont été constitués à l’instigation de l’administration centrale pour la création d’hôpitaux intercommunaux. Quelques-uns ont pour but l’adduction d’eau ou la création de tramwaj’s.

? Toutes ces règles sont empruntées à la loi de 1871 sur les conseils généraux,

Une commission syndicale, composée de délégués des conseils intéressés, peut, sur la demande de Fun d^eux, être constituée par décret. Le décret d’institution détermine le nombre des délégués. La commission élit son président. Ses délibérations sont soumises aux règles des délibérations des conseils municipaux.

La commission fait, à l’égard des droits indivis, les actes d’administration. Les actes qui excèdent les pouvoirs d’administration ne peuvent être faits qu’avec l’autorisation des conseils municipaux.

La répartition des dépenses votées par la commission est faite d’accord avec les conseils municipaux, et, s’il n’y a pas accord, par le préfet après avis du conseil général. Si les conseils municipaux appartiennent à des départements différents, elle est faite par décret.

c) Syndicats de communes^. — La loi du 22 mars 1890 a autorisé les communes à se syndiquer. Cette nouvelle forme d’activité intercommunale est alors apparue comme le remède éventuel à l’impuissance administrative des trop petites communes. Ce que n’avait pu faire en l’an III le groupement forcé des agglomérations rurales dans le cadre géographique du canton semblait désormais réalisable sous la forme plus libre d’association volontaire.

Le nouvel instrument était souple et facilement maniable. Il était souple puisque les conseils municipaux recevaient la liberté de définir la tâche à confier au syndicat parmi les fonctions normales de V administration communale — Il était facilement maniable puisque le comité syndical devait disposer des moyens d’action des assemblées municipales dans la mesure où les statuts constitutifs les leur auraient conférés.

Pourtant, on s’en servit peu. Dans le quart de siècle qui s’est écoulé de 1890 à 1915, il n’a pas été constiîué 40 syndicats de com-

munes

Bibliographie ; Ramalho, Revue d’adm., 1895. — Taillibart, (thèse, 1907) Un cas d’ application des syndicats de communes. ■ — Berthélemy, notice et notes sur la loi du 13 nov. 1917, dans V Annuaire de législation française, année 1918.

- Il est en effet bien entendu qu’on ne peut pas confier à un syndicat de communes des fonctions qui ne rentrent pas dans la compétence communale. C’est pour cette raison que le Conseil d’État s’est montré défavorable à la constitution de syndicats ayant pour objet l’exploitation industrielle des tramways, — ou la rétribution d’un service médical, — ou la reconstitution du cours normal d’une rivière (V. Morgand, La loi munie., 9® éd., n° 2232. — Les syndicats de communes, dit justement M. Hauriou, peuvent faire plus grand, mais ne peuvent pas faire autre chose que les communes elles-mêmes.

3 Statistique fournie par la Direction de l’administration départementale à la fin de 1914 \ Il a été constitué dix syndicats pour l’institution de services d’assistance, quatorze pour l’établissement de services d’eau, d’éclairage ou d’électri-^

ADMINISTRA.TION DES INTÉRÊTS LOCAUX

Attribuant (à tort d'ailleurs) la rareté des applications faites à la mauvaise volonté de l'administration centrale, le Parlement a modifié, par la loi du 13 novembre 1917, les conditions de constitution des syndicats de communes. Désormais, les syndicats entre communes d'un même département seront valablement constitués par arrêté préfectoral pris sur la demande des communes qui entendent s'associer- Se défiant de la bonne volonté des préfets, le législateur a spécifié qu'en cas de refus, les conseils intéressés pourraient se pourvoir devant le Conseil d'État.

S'il s'agit de communes appartenant à des départements différents, on maintient le régime antérieur : c'est par décret en Conseil d'État que le syndicat devra être constitué \

L'organisation des syndicats de communes reste, à peu de chose près, soumise aux règles édictées en 1890.

L'administration du syndicat est confiée à un comité. Si la décision d'autorisation n'en a pas autrement disposé, ce comité comprendra deux délégués de chaque commune élus par les conseils municipaux. Ces délégués ne sont pas nécessairement choisis parmi les conseillers ; il suffit qu'ils soient éligibles au conseil.

Le comité tient lelîaque année deux sessions ordinaires, un mois avant les sessions du conseil général. Il peut être convoqué extraordinairement. Il élit son bureau ; ses séances ne sont pas publiques, mais les préfets et sous-préfets des départements et arrondissements où sont situées les communes syndiquées peuvent y assister ou s'y faire représenter.

Le comité peut renvoyer au bureau le règlement de certaines affaires et lui conférer à cet effet une délégation dont il fixe les limites (L. de 1917)

cité, deux pour la création de services de transports, onze pour besoins divers^ — Les deux syndicats les plus importants sont ceux qui ont été constitués entre les communes de la banlieue de Paris à l’instigation de M. Tissier, président de section au Conseil d’État et maire de ÎBagneux, i^our la fourniture du gaz et pour l’exploitation des pompes funèbres.

1 De cette dualité de système découle une singulière anomalie : le fait que le recours au Conseil d’État est ouvert aux communes contre le refus d’arrêté préfectoral implique que les communes d'un même département ont acquis un véritable droit à la formation d'un syndicat. Les préfets sont juges de la légalité^ mais non de V opportunité des délibérations prises à cette fin. — Au contraire, on a toujours admis que le pouvoir exécutif avait, sans recours possible, la faculté de refuser le décret sollicité (C. d’Ét., 17 juillet 1896, Com. de Maisons Laffitte et autres^ S. 98, 3, 95). C’est une solution qui continuera à s’imposer quand il s’agira de syndicat sollicité par plusieurs communes de départements voisins, le gouvernement, quoiqu’on ait pu en dire au Parlement, il’ayant jamais refusé capricieusement de favoriser le groupement des communes pour l’institution de services utiles.

^ Cette disposition remplace l’ancien art. 175, lequel est abrogé*