LIVRE PREMIER

CUAPITRE PREMIEI

î/hôpital est un service communal. S^il n’était pas déclaré personne morale, c’est avec les fonds de la commune qu’il serait pourvu à ses besoins, comme il est pourvu aux besoins des asiles d’aliénés (qui ne sont pas des personnes morales) avec des fonds départementaux. Le fait que, des fonds communaux, on a détaché, comme pour en faire un patrimoine à part, les ressources, les créances, charges et dettes afférentes à l’hôpital, ce fait, dis-je, n’a en rien déplacé la propriété des biens affectés, mais seulement modifié leur administration. Les propriétaires collectifs des fonds et des biens de l’hôpital communal, ce sont encore les habitants de la commune, représentés cette fois par la commission administrative dudit hôpital.

Généralisons : les biens des services spéciaux pourvus de personnalité morale ont les mêmes propriétaires que les biens des* collectivités à l’intérêt desquelles ils pourvoient : les propriétaires sont ces collectivités elles-mêmes, différemment représentées.

Application de la théorie de la personnalité morale aux associations privées. — La théorie de la personnalité morale telle que je viens de l’exposer ne s’applique pas seulement aux établissements publics. A côté de ceux-ci, de nombreuses associations sont constituées par l’initiative privée qui ont également pour objet la satisfaction d’intérêts généraux, l’exercice de la bienfaisance, par exemple', ou l’encouragement à la prévoyance, ou le développement des belleslettres, des sciences ou des arts, etc... Ces associations, depuis la loi du juillet 1901, peuvent librement se former ; elles jouissent de la personnalité morale dès qu’elles ont satisfait aux exigences de la loi, c’est-à-dire dès qu’elles ont fait connaître leur existence par une déclaration à la préfecture. Elles jouissent de la personnalité morale, cela signifie simplement que la loi autorise une séparation entre le patrimoine des associés et ce qui désormais devient patrimoine collectif ; la pratique de la propriété collective est dorénavant permise aux associés ; on feint qu’ils ne forment à eux tous qu’un seul sujet de droits h

1 Une importante conséquence découle de cette explication de la personnalité morale : c’est que toute dissolution volontaire ou forcée mettant fin à l’association et supprimant la fiction de personnalité devrait avoir pour résultat de rétablir à l’état de propriété indivise entre les associés ce qui, par la fiction, avait reçu le caractère de propriété collective. — L’opinion courante, antérieurement à la loi du 1®"' juillet 1901, n’était pas conforme à ce principe ; on admettait que les biens des associations dissoutes étaient vacants et sans maître et se trouvaient comme tels dévolus à l’État en application de l’art. 768 G. ciy. La loi du 1®® juillet 1901 met fin à toute controverse à cet égard ; eile décide (art. 9) qu’au cas de dissolution volontaire ou forcée les biens de l’association seront dévolus conformément aux statuts ou, à défaut de disposition statutaire, suivant les règles déterminées en assemblée générale ».

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Il importe de remarquer, toutefois, que la personnalité morale accordée à toutes les associations qui veulent en jouir n^implique pas pour elles la pleine et entière capacité. La mesure dans lac|uelle elles peuvent exercer les droits de la personne est parcimonieusement limitée. Les associations « régulièrement déclarées » peuvent ester en justice ; elles ne peuvent acquérir à titre gratuit que les cotisations de leurs membres et les subventions de b État, des dépar tements ou des communes ; elles ne peuvent acquérir à titre onéreux et posséder que les immeubles strictement nécessaires à la réalisation de leur objet. Elles n’acquièrent une capacité plus grande que par l’intervention de l’administration. Cette intervention se manifeste par un décret pris en Conseil d’État. L’association cjui en bénéficie est dite établissement d’utilité publique *

I Justification des limitations apportées à la pratique de la propriété Ijcollective. — J’ai dit que l’attribution de la personnalité morale aux associations n’était pas autre chose que la liberté reconnue aux membres du groupe de constituer un patrimoine séparé des biens de chacun d’eux et soumis au régime de la propriété collective.

^ On a reproché à notre explication de la personnalité morale de ne i^as s’appliquer aux fondations. On sait cxue Ton désigne par ce mot raffectation des revenus crun bien à un service ou à un usage d’intérêt général. Ex. : fondation d’un prix, d’une bourse, d’un lit d’hôpital, etc... — Nous verrons par la suite comment, dans la rigueur du droit français, les fondations ne se conçoivent cjne comme charges d’hérédités ou comme conditions de libéralités. Les biens de fondation deviennent ainsi la propriété de l’établissement charge de son exécution. Ex. : on lègue à l’Institut un capital dont les revenus seront annuellement distribués en prix de vertu. L’Institut est propriétaire en même temps qu’exécuteur. — Mais il faut regarder plus haut et reconnaître que juridiquement il devrait être possible — et on propose actuellement d’introduire cette pratique dans notre législation — d’affecter un fonds à un usage général sans que ce fonds devienne la propriété de celui qui aura fonction d’exécuter la volonté du fondateur. C’est ainsi que les choses sc liassent dans la plupart des législations étrangères. On fait alors fictivement^ de la fondation elle-même, le propriétaire du bien affecté. Il est manifeste qu’ainsi créée, la personnalité morale de la fondation n’apijaraît pas comme une propriété collective. Elle n’a pour support aucun groupe d’individus. Elle s’explique fort bien au contraire par la théorie allemande du Zweckvermôgen.

Mais qu’y a-t-il là d’inconciliable avec notre explication de la personnalité morale ?. — Le fait qu’en certains cas des biens peuvent être affectés à un usage déterminé sans qu’on en puisse désigner le propriétaire implique-t-il qu’il ne faut pas considérer les membres d’une association comme propriétaires collectifs des biens de l’association ? — Voici donc deux explications au choix, dira-t-on ? — Non pas au choix, mais correspondant à deux situations différentes et ayant des conséquences différentes. — Si l’exécution de la fondation devient impossible, les biens qui y sont destinés retournent aux héritiers du fondateur ou deviennent biens vacants. — Si une association se dissout, ses biens deviennent biens indivis des associés.

Que la pratique de la propriété collective soit en certains cas nécessaire, cela est l’évidence même. Il est manifeste que les associations ne peuvent, sans ce régime, exister utilement, ni fonctionner pratiquement. On ne conçoit pas comment une entreprise pourrait progresser si les fonds mis en commun étaient soumis au régime incommode de l’indivision. L’indivision suppose que chaque copropriétaire a, sur la masse commune, un droit distinct ; la mauvaise volonté de chacun peut entraver l’action de tous les autres. Nous sommes copropriétaires d’un terrain ; vous voulez le planter en blé, je veux le planter en vigne ; il est à craindre que nous ne le plantions pas du tout, car il n’y a pas de motif pour que votre volonté l’emporte sur la mienne. L’indivision est à ce point une source de difficultés ou de désordres que le Code civil permet toujours d’en sortir et laisse à peine convenir qu’on y demeurera.

Il fallait donc admettre la possibilité d’un autre système, dans lequel le droit de chacun s’anéantirait devant le droit de la collectivité représentée conformément au consentement de tous : c’est le régime de la propriété collective.

Mais s’il est nécessaire que cela puisse exister, puisque c’est l’objet presque essentiel de toute association, l’intérêt général ne permettrait pas qu’il dépendît toujours de la volonté des particuliers de soustraire telle partie de leurs biens au régime de la propriété individuelle, pour la soumettre au régime de la propriété collective.

Détachons notre esprit de l’hypothèse commune des associations commerciales et industrielles, toujours permises ; n’est-il pas dangereux que, sous prétexte de bienfaisance, ou de religion, ou de toute autre cause parfaitement louable en soi, on laisse se constituer des patrimoines de mainmorte ? En dehors des biens exploités ainsi à titre de spéculation, l’expérience nous montre que les biens des collectivités sont ordinairement moins productifs que les biens soumis au régime de la propriété individuelle. Quiconque cultive ou exploite pour autrui exploite moins bien, moins activement, moins utilement que quiconque travaille pour soi et escompte le profit total des efforts qu’il fait.

De plus, les biens des collectivités ne se transfèrent pas. Je n’attache aucune importance à ce fait au point de vue fiscal, parce que les droits de mutation peuvent être remplacés par des taxes équivalentes- Les seigneurs, autrefois, avaient eu recours à cet égard à des procédés que la fiscalité moderne n’a pas manqué d’imiter. Mais des biens qui passent de main en main finissent toujours par trouver un maître plus apte que les autres à en tirer meilleur parti. Les biens figés dans le patrimoine d’une congrégation ou d’une société de

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bienfaisance risquent fort de ne rendre que le minimum de ce que la circulation de maître en maître leur eût fait rapporter.

Enfin, à côté de ces dangers économiques, il y a le danger politique. Les associations sans but lucratif ont coutume d^acquérir sans cesse et de n’aliéner jamais ; par, la suite des temps, on verrait donc se former et se développer avec la libre pratique de la propriété collective, des associations d’une incomparable richesse, c’est-à-dire d’une dangereuse puissance. Telle, l’Église catholique dans l’ancienne France.

Voilà pourquoi il est conforme à l’intérêt général que la loi limite et subordonne à des conditions étroites le droit de posséder les biens soumis au régime de la propriété collective. Ceci est la base même de toute législation sur le droit d’association.

En résumé, nous ne sommes pas ici en présence de personnes naturelles dont la loi a d’avance prononcé la déchéance, sauf exception. Nous sommes en présence d’une forme particulière de la propriété.

La propriété individuelle, qui est la règle, est bien limitée par le droit civil au profit des voisins et au profit de l’intérêt général. Il est logique que la pratique de la propriété collective soit limitée de même et ne soit qu’ exceptionnellement admise.

Comparaison des personnes morales d’intérêt public avec les sociétés civiles ou commerciales. — - La personnalité est attribuée à l’État, aux départements, aux communes, aux établissements publics. Ellè est reconnue à toutes les associations licites dès que leur existence est déclarée. Un caractère est commun à toutes ces personnes morales du droit administratif : elles ne sont pas créées en vue d’intérêts privés. Elles se distinguent par cela des sociétés commerciales ou civiles. Elis en diffèrent en outre par leur mode de constitution, par leur durée, par leur fonctionnement et par leur capacité.

g) Par leur constitution : les établisseipents d’intérêt privé sont créés dans des conditions prévues par les lois et sans l’intervention administrative. Les établissements d’intérêt général ne se constituent en tant que personnes morales qu’avec l’intervention de l’autorité publique, qui doit recevoir au moins déclaration de leur existence.

6) Par leur durée : les établissements d’intérêt privé sont nécessairement temporaires. Ils prennent fin suivant les règles contractuelles déterminées, lors de leur création, par les intéressés eux-mêmes. —

36 LIVRE PREMÎER CHAPJTRE PREMIER

Les établissements publics et les associations sont constitués au contraire pour une durée indéfinie : ils ne disparaîtront, en tant que personnes morales, que lorsque l’autorité eu disposera ainsi, ou bien s’il s’agit d’associations, lorsque leurs membres voteront régulièrement leur dissolution b

c) Par leur fonctionnement : les établissements créés pour des intérêts privés fonctionnent sans avoir jamais recours à l’intervention de l’autorité administrative. I /intervention de l’administration au contraire est souvent nécessaire aux personnes morales du droit administratif, même quand il s’agit d’établissements constitués par l’initiative privée

d) Par leur capacité ; les personnes morales d’intérêt privé sont ce que les font les contrats ; pour vendre, acheter, emprunter, transiger, elles sont soumises aux conditions convenues par ceux qui les ont constituées. Klles peuvent même faire tout autre acte juridique, pourvu que les intéressés y consentent. La sphère dé leur activité juridique n’est pas limitée. Kxemple : une société commerciale fondée pour l’exploitation d’un commerce de drap peut, si bon semble à ses administrateurs, passer un marché pour des grains ou installer une usine de produits chimiques. Un hôpital, au contraire, ou un bureau de bienfaisance qui accompliraient de telles opérations agiraient illégalement.

La capacité des établissements publics est en effet circonscrite aux objets pour lesquels ont été constitués les services doués de personnalité ; l’aptitude à être considéré comme titulaire de droits ne saurait étendre les attributions administratives du service qui en jouit

^ On les nomme pour cette raison personnes de mainmorte, c’est-à-dire personnes dont les biens ne sont pas sujets à des mutations périodiques. De là une conséquence importante au point de vue fiscal : la loi du 20 février 1849 a créé une taxe spéciale sur les biens de ces personnes, en vue de remplacer les droits de mutation auxquels donne lieu la transmission des biens possédés par des particuliers. Cette taxe est établie, dit la loi, « sur les biens immeubles passibles de la contribution foncière appartenant aux départements, communes, séminaires publics, congrégations religieuses, consistoires, établissements de charité, bureaux de bienfaisance, sociétés anonymes et tous établ'ssements publics légalement autorisés. Il faut ajouter à cette liste les établissements d’utilité publique.

ü Notamment pour l’acceptation des dons et legs.

3 Je reviendrai plus loin sur cette question de la capacité restreinte des personnes morales en étudiant la règle connue sous le nom de principe de la spécialité.

PRINCIPES GÉNÉRAUX DE l’oRG ANISATION ADMINISTRATIVE

Comparaison des établissements publics et des établissements d^ utilité publique. — J^’ai comparé les établissements créés en vue d’intérêts privés, comme les sociétés commerciales ou incnistrielies, aux établissements créés en vue d’intérêts généraux, comme les services publics ou les associations de bienfaisance.

Il importe aussi de préciser les différences qui existent entre les deux principales catégories de personnes morales du droit administratif, les établissements publics d’une part et les étai^iissements d’utilité publique de l’autre.

On a vu déjà que les établissements publics sont des services administratifs pourvus de personnalité juridique. — Les établissements d’utilité publique sont au contraire des créations d’initiative privée étrangères au mécanisme de l’administration, mais douées, à raison des services qu’elles rendent, de la plus large capacité qui puisse être reconnue aux personnes morales du droit administratif. Leur existence s’explique historiquement plutôt que logiquement.

C’est depuis le l®*" juillet 1901 seulement que les associations simplemént déclarées ont la personnalité morale. Avant cette date, sauf quelques exceptions, les associations ne pouvaient exister légalement qu’en vertu d’une autorisation administrative. Mais un décret en Conseil d’État pouvait en faire des établissements d’utilité publique. A ceux-ci, la personnalité était reconnue.

En rétablissant en France la liberté d’association, on aurait pu sans doute transformer d’un seul coup toutes les associations déclarées en établissements d’utilité publique. — On ne l’a pas voulu, par crainte sans doute de paraître frapper ces derniers, ordinairement fiers de leur titre et forts de leur capacité, d’une véritable capitis minutio.

Aux associations déclarées, on n’accorda pas le droit de recevoir des dons et legs. Cette différence subsiste entre elles et les établissements publics. La procédure de reconnaissance garde donc son utilité, le titre conserve son prestige. Or ce titre, jadis, par sa similitude avec celui des établissements publics avait engendré des confusions. Aujourd’hui encore, il faut préciser la différence qui sépare ces deux groupes d’institutions.

On peut comparer les établissements d’utilité publique à des francs-tireurs qui de leur plein gré collaborent à la défense militaire. De la même manière, dans les travaux de la paix, des citoyens s’unissent pour prêter leur concours à l’administration, je veux dire