CHAPITRE IV

Pour que le bris des scellés fasse encourir les pénalités inscrites dans Tart. 252 C. pén., il suffit que les scellés aient été apposés par une autorité agissant dans le cercle normal de ses attributions, alors même qu’elle aurait excédé la limite de ses pouvoirs

Provision est due aux ordres administratifs aussi bien qu’aux ordonnances de justice. La Cour de cassation n’a pas décidé que les scellés avaient été légalement apposés ; la question excède sa compétence, elle a dit que les scellés, apposés légalement ou non, devaient être respectés.

Ce n’est pas davantage la question de la légalité de l’apposition des scellés qu’a eu à résoudre le tribunal des conflits.

Au lieu de briser les scellés, des propriétaires se sont adressés aux tribunaux judiciaires, soit pour en demander la mainlevée, soit pour réclamer des dommages-intérêts à raison des entraves apportées à la jouissance de leurs biens. Les préfets ont élevé le conflit ; leurs arrêtés ont été confirmés ; ils devaient l’être

Ce n’est pas aux tribunaux judiciaires, en effet, qu’il appartient de connaître de la légalité de l’apposition des scellés par l’oidre de l’administration : c’est au Conseil d’État.

D’autre part, aussi longtemps que l’illégalité de l’apposition des scellés n’est pas établie par une décision juridictionnelle, il est impossible de soutenir qu’elle cause un dommage illicite ; aucune réparation ne peut être demandée à raisoA d’un dommage qui résulte de l’exercice présumé régulier de la puissance publique

1 LJn exemple fera mieux saisir la nuance qu’il y a entre ces deux expressions. Supposons qu’un percepteur appose les scellés ; on les brise, il n’y a pas de délit, parce que ce fonctionnaire a agi en dehors du cercle normal de ses aUributions. Il n’arrive jamais, en effet, qu’on lui confie le soin d’accomplir une telle opération. L’acte qu’il a fait n’a aucune portée juridique. — C’est un préfet, au coniraire, ou un juge de paix cjui apposent les scellés en dehors des cas où la loi les charge de le faire ; on les brise ; il y a délit. Ces magistrats, en effet, ont excédé leurs pouvoirs, mais ils ne sont pas sortis du cercle normal de leurs ottribuLions,

Rappelons que le fonctionnaire qui cause un dommage en agissant en dehors du cercle de ses attributions commet une faute personnelle dont il doit réparation. Le fonctionnaire qui, agissant dans le cercle de ses attributions, excède ses pouvoirs, commet seulement, s’il est de bonne foi^ une faute de service dont il n’est responsable que devant ses chefs.

2 V. trib. conf., 6, 13 et 20 déc. 1902, Préfet du Rhône, D. 1903, 3, 41. Note de M. DE Batjxy, et conclusions de M. Romtexj. — Cf. Trib. conf., 4, 5, 13, 17, 20 novembre 1880, Marqnigny, D. 1881, 3, 121 ; S. 1881, 3, 81.

3 Voici quel était, en définitive, le rôle du tribunal des conflits dans ces

affaires : il devait résoudre exclusivement ce^s deux questions : L’administra-

teur qui a fait apposer les scellés a-t-il agi dans le cercle normal de ses attribii tion ? Si non, il a commis une faute personnelle dont il doit répondre ; si oui, son acte ne peut être déféré qu’à la juridiction administrative, seule compétente pour dire qu’il l’a accompli dans la limite de ses pouvoirs, — Le tribunal n répondu oui, — 2° Le dommage occasionné par l’apposition des scellés est-U

LIBERTÉ DE l’aCTION LE RÉGIME DES ASSOCIATIONS 329

Il est donc bien vrai de dire que la question de la légalité de Tapposition des scellés par Tadministration sur les couvents évacués se présentait entière et pour la première fois devant le Conseil d^État en février 1905. Pourquoi devons-nous condamner la solution qu’elle a reçue et déclarer illégale la mesure prise ?

Constatons d’abord que, de l’aveu de tous, l’apposition des scellés est certainement illégale lorsque la loi indique elle-même une autre sanction des prescriptions qu’elle impose. La loi dit que si les congréganistes ne se dispersent pas et ne renoncent pas à l’état religieux, ils seront frappés des peines portées en son art. 8. Nous ne voyons figurer nulle part, au nombre des mesures d’exécution, l’apposition des scellés sur les locaux que les religieux occupaient. Or, c’est un principe de notre droit public que l’administration ne puisse exercer que les pouvoirs qui lui sont rigoureusement conférés par la loi.

Doit-on reconnaître au moins qu’à défaut de sanction prévue par la loi, c’est-à-dire dans le ,cas où des actes interdits ne sont cependant pas réprimés par les pénalités qu’é4icte ce texte, l’apposition des scellés devenant le seul moyen possible d’obtenir l’obéissance aux ordres du législateur prend le caractère d’un acte légal ? ^

Je ne le pense pas davantage. « Il est dans la mission du législa- « teur, écrit avec raison M. I-aferrière, de prévoir l’abus que l’on « peut faire de facultés légales, de dire dans quel cas cet abus « dégénère en délit ou en désordre, et de donner aux autorités admi- « nistratives ou judiciaires les moyens de le prévenir ou de le répri- « mer... Si ce devoir de vigilance n’a pas été complètement rempli, « le bon ordre peut certainement en souffrir, comme il peut souffrir « de toute erreur et de toute imprévision de la loi ; mais il n’en « résulte pas que les autorités publiques puissent s’investir elles-mêmes « de pouvoirs que le législateur a omis de leur accorder » ".

la conséquence crune faute personnelle du fonctionnaire, ou bien est-il le résultat de bexcrcice régulier ou non de la fonction ? Dans la première alternarive, le tribunal judiciaire sera compétent. I.e tribunal des conflits a jugé avec raison qu^on se trouvait dans la seconde, c'est-à-dire que le dommage résultait de rexercice régulier ou non de la fonction, ce qui suffit iiour que les tribunaux judiciaires soient incompétents pour en connaître.

1 La question s'est posée au sujet des élablissemenls non autorisés créés par des congrégations autorisées. Jusqu’à ce^^que la loi du 4 déc. 1902 soit venue compléter l’article IG de la loi de 1901, la création et le maintien de tels établissements étaient bien considérés comme interdits (Avis du C. d’l5t. du 23 janvier 1902, et plus tard, arrêt du 20 juin 1913) ; mais les sanctions pénales de l’article 8 ne s’appliquaient pas à de tels actes. Klies leur sont aujourd’hui étendues. La question n’a donc plus qu’un caractère rétrospectif. Elle n’en garde qjas moins un grand intérêt, parce qu’elle met en jeu les principes les plus élevés de nctre droit public.

^ j(-.AFERmÈn]p, Jurid. adm.^ 2^ éd., t, II, p, 44,