CHAPITRE VII

Elle est éclairée par le Conseil supérieur d’hygiène de France, institué en 1848 sous le nom de Comité consultatif, et reconstitué en vertu de la loi du 15 février 1902 (art. 25). Ce conseil donne des avis et collabore à la préparation des lois et décrets sur la matière Dans les départements, c^’est le préfet qui a dans ses attributions le service d’hygiène. Il est assisté d’un conseil départemental d’hygiène composé de dix à quinze membres, dont il est le président Les départements sont divisés en circonscriptions sanitaires. Cette division est effectuée par le conseil général

Dans chaque circonscription est instituée une commission sanitaire présidée par le sous-préfet.

Enfin, les villes de plus de 20,000 habitants et les villes d’eaux de plus de 2,000 habitants doivent avoir des bureaux d’hygiène Tels sont les différents organes qui collaborent principalement, mais non exclusivement, à l’observation des lois et règlements sur la salubrité. En parcourant les règles édictées sur cette matière, nous rencontrerons d’autres fonctionnaires employés à cette même fin soit sous les ordres des divers ministres spéciaux, soit sous les ordres de la direction de l’hygiène publique, notamment les services spéciaux organisés, dans les départements maritimes, pour l’exécution des mesures de police sanitaire.

^ Le Conseil vSupérieur d/hygîène porte ce nom depuis la loi du 29 janvier 1906 qui en déterminait la compositioli. Cette loi a été elle-même modifiée par la îci du 25 novemlire 1908. Le Conseil supérieur d'hygiène délibère sur les questions intéressant l'hygiène, la médecine, la pharmacie, les eaux minérales. Il est nécessairement consulté sur les travaux publics d'assainissement dans les villes de plus de 5,000 habitants, et sur le classement des établissements insalubres. Il est spécialement chargé du contrôle des eaux captées pour l'alimentation des villes.

^ Le Conseil départemental d'hygiène comprend nécessairement deux conseillers généraux élus par leurs collègues, trois médecins, un pharmacien, l'ingénieur en chef, un architecte, un vétérinaire.

Dans le département de la Seine, les services d'hygiène sont répartis entre les deux préfets y le Conseil d’hygiène d de salubrité de la Seine est une assemblée de 45 membres ; il remplit les atiributions du conseil départemental dans l'étendue du ressort de la préfecture de police (V. art. 23, loi du 15 fév. 1902, mod. par la loi du 7 avril 1903).

C'est ordinairement l'arrondissement qu'on a pris pour cadre. Quelques départements ont pris le canton ; d'autres ont subdivisé les arrondissements les plus vastes en prenant pour cadre les circonscriptions électorales.

^ Il existait déjà une vingtaine de bureaux d'hygiène institués dans là plupart des grandes villes. Les premiers ont été créés en 1879 à Nancy et au Havre. Il en devra être établi, d'après la loi de 1902, dans 124 villes qui ont plus de 20,000 habitants, et dans une quarantaine de villes d'eaux. Le fonctionnement des bureaux d'hygiène est déterminé par le règlement d'administration publique du 3 juillet 1905.

MESURES RELATIVES A L’hY’GIÈNE PUBLIQUE

§ 2. — Dispositions de la loi générale sur l’hygiène

La loi du 15 février 1902 édicte une mesure d’ordre général ; elle exige que chaque commune soit pourvue d’un réglement sanitaire municipal.

Elle prend en outre deux catégories de dispositions spéciales. :

Les unes ont pour objet de prévenir la propagation des maladies contagieuses ; ce sont la déclaration, la vaccination, la désinfection obligatoires.

Les autres sont destinées à éviter l’éclosion des foyers d’infection ; elles sont relatives soit à l’hygiène des localités, soit à l’hygiène des habitations.

Le règleme n i sanitaire

Formes du règlement sanitaire. Par les conditions de forme auxquelles ils sont soumis, le règlement sanitaire municipal diffère sensiblement des autres règlements de police.

Selon le droit commun, les maires ne sont pas obligés d’user de leur pouvoir réglementaire ; s’ils en usent, c’est en se passant du concours des conseils municipaux et sans avoir besoin de l’approbation formelle des préfets.

Au contraire, le règlement sanitaire est obligatoire ‘ ; — il est pris avec le concours du conseil municipal ; — il doit être approuvé par le préfet après avis du conseil d’hygiène.

Portée du règlement sanitaire. — Si l’on en croit les hygiénistes, il y aurait une différence encore plus grave, portant sur le fond même, entre le règlement sanitaire et les règlements de police. Les pouvoirs des maires en matière d’hygiène auraient été notablement élargis. Des prescriptions, jusqu’à présent considérées comme illégales en tant qu’attentatoires à la propriété ou à la liberté des citoyens, pourraient aujourd’hui trouver leur place dans les règlements sanitaires.

1 A défaut de règlement sanitaire pris par le maire, les communes ont dû recevoir un règlement d’office, pris par arrêté préfectoral, après avis du conseil départemental d’hygiène.

3d8 livre II TITRÉ I SECTION 1 CHAPITRE VII

Cette interprétation de la loi de 1902 est contraire aux principes généraux de notre droit public. Nous avons dit précédemment que le pouvoir législatif ne pouvait pas être délégué ; nous en avons conclu qu’on ne pouvait édicter par décrets, fussent-ils pris en ConseiS d’État, aucune disposition d’ordre législatif.

A plus forte raison considérons-nous comme impossible la prétendue délégation, faite aux maires, d’un véritable pouvoir législatif en matière d’hygiène.

Avant la loi du 15 février 1902, les maires, en vertu de leurs pouvoirs de police, avaient le droit d’imposer toutes les prescriptions qui leur paraissaient opportunes, à condition de ne porter aucune atteinte grave à la propriété ; les mesures restrictives de la propriété ne peuvent en effet résulter que des lois.

A-t-on voulu déroger en 1902 à cette règle de notre législation ? Cela ne ressort aucunement du texte qu’on invoque. Les mesures qu’énumère l’article 1®^’, qu’elles soient destinées à prévenir les maladies transmissibles o« à assurer la salubrité des maisons ou des rues, sont de celles que les maires avaient autrefois, non l’obligation, mais le pouvoir de prendre. Rien ne permet de dire que les réserves qui limitaient jadis ces mesures, lorsqu’il était facultatif de les adopter, ne les limitent plus depuis qu’elles sont devenues obligatoires *.

Dans la mesure ainsi déterminée, les règlements sanitaires fixe-

I On jamais contesté que les autorités municii^ales pussent ordonner des mesures de salubrité applicables à l’intérieur des immeubles. La jurisprudence a tenu pour légaux les règlements exigeant rétablissement de fosses d'aisances dans les immeubles qui n'en avaient pas. V. Cass, crim., 12 mars 1852, D. 53, 5, 477 ; — 18 août 1860, 13. 60, 5, 32 ; — 15 juillet 1864, D. 65, 1, 43. — Cf. Morgand, Loi munie., 7® cd., t. I, p. 751. — Mais les dispositions j^rises à cette fin ont toujours été considérées comme abusives lorsqu'elles ont perdu leur caractère de généralité, lorsqu'elles ont porté atteinte aux droits des propriétaires en exigeant d'eux l'ëmploi de procédés sjDéciaux particulièrement dispendieux. V. Cass, crim-, 23 juillet 1864, 13. 65, 1, 326 ; — 16 mars 1867, 13. 67,

1, 414 ; 25 juillet 1885, D. 86, 1, 275. — Cf. C. d'Ét., 23 déc. 1892, Augier,

D. 94, 3, 18 ; S. 94, 3, 107 ; — 13 mai 1898, Gaij, D. 99, 3, 74 ; S. 1900, 3, 57. — Ces décisions conservent toute leur valeur sous l'empire de la loi nouvelle. Aucune ne conteste au maire le pouvoir << d'ordonner des prescriptions relatives à l'évacuation des matières usées ». Elles constatent seulement qu'il y a excès de pouvoir quand les prescriptions imposées sont de celles qui ne peuvent trouver place dans une loi. Aujourd'hui comme hier, une loi serait nécessaire pour exiger l'établissement dans les anciennes constructions du système dit du tout à l'égout ». Cf. note sous Cass., 31 déc. 1903, Knittel, D. 1904, 1, 281 ; S. 1905, 1, 425. — En ce sens : Cass, crim.^ 26 fév. 1910, Delcloqiie. Il y est dit formellement que les dispositions de l'art. 1®^ de la loi de 1902 « n'ont fait que préciser et rendre légalement obligatoire l'exercice des attributions des maires eri matière d'hygiène publique telles qu’elles résultent de Vart. 97 de la loi du 5 avril 1884 ». Contra, Martin et Bluzet, Commentaire de la loi..., p. 41.

MESURES RELATIVES A l’hYGIÈNE PUBLIQUE

ront : 1° les précautions à prendre pour prévenir ou faire cesser les maladies transmissibles, spécialement les mesures de désinfection ou même de destruction des objets souillés ; — 2° les précautions destinées à assurer la salubrité des habitations, notamment les prescriptions relatives à Tahmentation en eau potable ou à Tévacuation des matières usées

Mesures contre ta in'opa[faiion des maladies contagieuses

CL) Vaccination antivariolique. — Klle est obligatoire au cours de la première, de la onzième et de la vingt et unième année.

Les mesures destinées à procurer T observation de cette prescription sont contenues dans le règlement d’administration publique du 27 juillet 1903. L’inobservation des prescriptions contenues dans le décret est sanctionnée par les peines de simple police (art. 2).

h) Déclaration des maladies transmissibles. — La loi du 30 novembre 1892 sur l’exercice de la médecine prescrivait déjà la déclaration, par les médecins, des maladies transmissibles qu’ils avaient à soigner. Le corps médical a mis peu d’empressement à se conformer à ces prescriptions, soit qu’il fût retenu par le scrupule respectable du secret professionnel, soit qu’il considérât comme vaine une déclaration qui n’était suivie d’aucune précaution obligatoire.

Le premier de ces motifs n’a pas disparu. Le second est au moins atténué par le caractère obligatoire de la désinfection.

La déclaration exigée par l’art. 5 de la loi est applicable seulement aux maladies énumérées dans un décret pris après avis du Conseil supérieur d’hygiène publique et de l’Académie de médecine

* L^'objet des règlements sanitaires est d'adapter Tapplication des lois générales ou des dispositions spéciales de la loi de 1902 aux localités pour lesquelles ils sont faits. V. le règlement type recommandé par cire. min. int., 30 mai 1903, Bull, min, int,, p. 196.

2 Le décret du 10 fév. 1903, pris en application de l'art. 4 de la loi du 15 fév. 1902, énumère treize maladies pour lesquelles la déclaration et la désinfection sont obligatoires ; il désigne en outre neuf maladies pour lesquelles la déclaration est facultative.

C'est le même décret du 10 fév. 1903 qui fixe le mode de déclaration. Elle se fait par carte-lettre détachée d'un carnet à souche et envoyée au maire et au sous-préfet (à Paris, au préfet de police). La carte contient le nom et l'adresse du mandat et le numéro sous lequel figure la maladie dans la liste contenue au décret.

c) Désinfection. — Elle est exigée pour les maladies dont la déclaration est obligatoire. Elle est procurée par les services locaux dont rinstallation est ordonnée dans toute ville de 20,000 habitants ; dans les autres communes non pourvues d'un régime spécial, la désinfection est pratiquée théoriquement par les soins du service départemental.

Dispositions spéciales en cas d'épidémie. — Il se peut que la déclaration, la vaccination, la désinfection soient inefficaces à nous préserver des épidémies. L'art. 8 de la loi de 1902 invite alors le chef de l'État à déterminer, après avis du Conseil supérieur d'hygiène, les mesures propres à empêcher la propagation du fléau.

Cette disposition était inutile. Elle ne confère, en effet, au Président de la République aucun pouvoir qu'il ne tienne déjà de sa fonction générale de police. Elle ne lui permet pas de prendre, par décret, des dispositions qui ne pourraient normalement trouver leur place que dans les lois.

Mesures destinées à précenir V éclosion de foyers dHnfecfion

Assainissemem’ des localités

Les mesures spéciales prises à cette fin consistent dans la protection des eaux destinées à l'alimentation, et dans l'exécution des travaux jugés nécessaires lorsque la mortalité excède la moyenne.

Alimentation en eau potable. — Le droit à l'usage des sources a été consacré par le Code civil et par la loi du 8 avril 1898 sur le régime des eaux. L'art. 642 du C. civ. décide que « le propriétaire d'une source ne peut en user de manière à enlever aux habitants d'un village l'eau qui leur est nécessaire » '.

La loi sur l'hygiène intervient pour assurer la protection des eaux ainsi réservées à l'usage des habitants et pour permettre en outre, par des procédés simplifiés, l'acquisition des sources au profit des communes auxquelles elles seraient nécessaires.

CL) Protection des eaux. — Les peines de simple police sont appli-

* Sur les réformes apportées au régime juridique des sources par la loi de 1898, cf. Planiol, Dr. civ., 7® éd., t. I, p. 745 et suiv.

MESURES RELATIVES A l’hyGIÈNE PUBLIQUE 371

cables à toute personne qui par négligence ou incurie dégraderait les ouvrages destinés à recevoir ou à conduire les eaux d’alimentation, ou laisserait s’introduire dans ces eaux des matières nuisibles à la salubrité (art. 28). Les mêmes fautes commises volontairement seraient frappées des peines de l’art. 257 C. pén.

De plus, quand une source devra être captée au profit d’une commune, le décret déclarant l’utilité publique du captage déterminera, s’il -y a lieu, en même temps que les terrains à acquérir en propriété, un périmètre de protection.

Les terrains compris dans ce périmètre seront frappés de servitudes consistant dans l’interdiction de forer des puits sans permission du préfet et dans la défense d’épandre des engrais humains

Enfin, le droit à l’usage d’une source impliquera pour la commune le droit de la curer, de la couvrir et de la garantir contre les pollutions éventuelles, mais non celui d’en dévier le cours par des tuyaux ou rigoles (art. 10, § 3).

b) Acquisition des sources. — L’acquisition d’une source par une commune dans laquelle elle est située peut se faire par une expropriation simplifiée lorsque le débit de la source à acquérir ne dépasse pas deux litres par seconde.

Le droit commun de l’expropriation exige, sauf exception, comme formalité préliminaire, une déclaration d’utilité publique résultant d’une loi ou d’un décret. — L’utilité publique de l’acquisition de la source peut être déclarée par un arrêté du préfet, sur la demande du conseil municipal, après avis du Conseil départemental d’hygiène.

L’indemnité est réglée dans les formes usitées en matière de voirie vicinale, c’est-à-dire par un jury composé de quatre membres, sous la présidence du magistrat directeur (art. 16, loi du 21 rriai 1836).

Mesures exceptionnelles en cas de mortalité excessive. — - Lorsque, pendant trois années consécutives, le nombre des décès dans une commune aura dépassé le chiffre de la mortalité moyenne de la France, le préfet est tenu de charger le Conseil départemental d’hygiène de procéder à une enquête.

Prévoyant le cas où cette enquête établirait que l’état sanitaire

^ Art. 10, § 1. Cette innovation est empruntée à la législation protectrice des eaux minérales (loi du 14 juillet 1856). L^emprise du terrain nécessaire au captage de la source et l'établissement des servitudes dans le périmètre de protection donneront lieu à des indemnités qui seront déterminées suivant les termes de la loi du 3 mai 1841 sur l'expropriation. J'estime qu’aucune indemnité ne serait due en compensation de simples interdictions ne constituant qu'une gêne insignifiante. La défense de creuser un puits dans un champ n'en diminue pas la valeur.

de la commune nécessite des travaux d^assainissement, le législateur s’évertue à concilier les intérêts de la salubrité et le principe de rautonomie communale. Il y parvient en instituant une procédure si compliquée qu’il est peu vraisemblable qu’on y ait recours, ou du moins que le mécanisme organisé fonctionne intégralement. Cette procédure se résume ainsi qu’il suit :

Le conseil municipal est mis en demeure d’exécuter les travaux nécessaires ; - — 2° si la sommation reste sans effet, le Conseil départemental est appelé à délibérer sur l’utilité et la nature desdits travaux ; — 3° s’il y a désaccord entre le conseil municipal et le conseil départemental d’hygiène, le dossier est envoyé par le préfet au ministère de l’intérieur ; — 4° si le ministre de l’intérieur le juge à propos, il soumet la question au conseil supérieur d’hygiène, lequel pi ocèdc à une enquête ; — les résultats de l’enquête sont affichés dans la commune ; — 6'^ le conseil municipal est de nouveau mis en demeure de procéder aux travaux ; — 7^ si, dans le mois qui suit, il n’a pas pris l’engagement d’obéir, ou si dans les trois mois il n’a pris aucune mesure d’exécution, un décret en Conseil d’État ordonne l’exécution d’office ; — 8*^ la dépense ne peut être m'se à la charge de la commune que par une loi ; — 9° le conseil général est appelé à statuer sur. la participation du département à la dépense dont il s’agit.

Il est à remarquer que les trois derniers termes de cet échafaudage de complications sont malaisément conciliables : comment le chef de l’État peut-il décréter l’exécution des travaux avant de savoir si les Chambres consentiront à mettre la dépense à la charge de la commune ? — Comment une loi peut-elle imposer à la commune le paiement de travaux qui ne sont encore ordonnés par personne ? — Comment peut-elle dire ce que la commune devra payer aussi longtemps que le conseil général ne se sera pas prononcé sur sa participation ? — Comment le conseil général peut-il s’engager à participer à la dépense de travaux non encore commandés et dont on ne sait qui sera tenu de faire les frais ? — Le texte de l’art. 9 a dû être rédigé par d’excellents hygiénistes, mais par de médiocres jurisconsultes ’.

1 La ]:>remière partie de cette j^rocédure a été réce.Tiinent appliquée à la ville de Privas. - — Après enquête du Conseil départ eiuintal d'hygiène et mise en demeure non suivie d'etfet, le Conseil supérieur a décidé la rédaction d'une affiche où sont exposées les causes de rinsalubrité particulière de la ville et où sont indiqués les remèdes à y apporter. L'apposition de cette affiche sur les murs de la ville a été ordonnée par arrêté ministériel du 18 juillet 1908 (V. ./. o//. juillet 1908, p. 5028). — A ce point de procédure, la ville de Privas a cédé. Un projet de travaux engageant une dépense de 250,000 francs a été adopté

MESURES RELATIVES A l’hYGIÈNE PUBLIQUE

Assainissement des immeubles

Des mesures sont prises pour assurer la salubrité des immeubles à construire ; — d^autres, pour assainir, s’il y a lieu, les immeubles déjà construits.

Constructions neuves. — Dans les agglomérations de 20,000 habitants et au-dessus, aucune habitation ne peut être construite sans un permis du maire constatant que dans le projet qui lui a été soumis, les conditions prescrites par le règlement sanitaire ont été observées. Le maire doit statuer dans les vingt jours, à partir du dépôt de la demande de permis. Son silence équivaudrait à une autorisation. Kn cas de refus du maire, l’autorisation peut être donnée par le préfet.

La sanction de l’obligation de demander un permis de bâtir consiste dans l’application des peines de simple police pour infraction au règlement sanitaire. Les constructions faites ne seront cependant pas détruites. Il y aura lieu seulement à l’application éventuelle des dispositions visant les immeubles insalubres construits.

Constructions anciennes. — Les articles 12 à 18 de la loi de 1902 sont substitués aux dispositions de la loi du 13 avril 1850 sur les logements insalubres *.

Cette loi permettait aux conseils municipaux d’instituer des commissions spéciales. Ces commissions avaient pour rôle de faire des enquêtes sur les cas d’insalubrité qu’on signalait à la mairie. Le conseil municipal éclairé par la commission prescrivait les mesures à prendre. Un arrêté municipal en enjoignait l’exécution. Le propriétaire pouvait en appeler des ordres donnés aux juridictions administratives ; s^il n’en appelait pas ou si les injonctions étaient maintenues, il était frappé en cas d’inexécution par le tribunal correctionnel, d’une amende de 16 à 100 francs. Si, dans l’année qui suit cette condamnation, il persistait à ne pas tenir compte des injonctions reçues, il encourait une amende égale à la valeur des

par le conseil municipal. C'est une énorme charge pour une commune dont le budget annuel n'atteint pas 220,000 francs. Aussi l'État a-t-il alloué à la ville de Privas, pour l’exécution des travaux nécessaires, une somme de 100,000 francs La ville a dû se procurer le supplément par voie d’emprunt.

‘ Cette partie de la loi nouvelle est plus compréhensive que ne l’était la loi de 1850 : l’article 12 de la loi de 1902 s’applique à tous les immeubles, et non seulement aux habitations. La loi de 1850 ne yisgit que les logements occupés par d’autres que par le propriétaire,

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