LIVRE

TITRE PREMIER

Les protestations et réclamations qu’ont soulevées de toutes parts les pratiques de l’administration militaire, imparfaitement couvertes par l’assentiment de la Cour de cassation auront vraisemblablement pour conséquence une réforme de la loi et l’adoption de dispositions équitables et précises. Cela s’imposera d’autant plus que si l’on se complaît à espérer que de nouvelles guerres ne justifieront] plus l’application de ces redoutables mesures, l’état [économique où nous avons été laissés par la lutte ne permet pas aux plus optimistes d’envisager aussi facilement la suppression en droit, ou le non usage en fait, des réquisitions civiles.

Aussi longtemps qu’un fléau nous menace, efforçons-nous au moins de l’endiguer, si, et dans la mesure où c’est possible.

Dommages occasionnés par les manœuvres. — La réparation en est assurée par l’art. 54 de la loi du 3 juillet 1877, modifié par l’art. 2 de la loi du 17 avril 1901.

Les indemnités doivent, à peine de déchéance, être réclamées dans les trois jours qui suivent le passage des troupes. La réclamation s’adresse au maire.

Une commission, attachée à chaque corps, évalue et règle les indemnités dues à raison de dégâts matériels occasionnés aux récoltes. Kn cas de désaccord, la contestation est jugée par l’autorité judiciaire.

Il y a lieu de remarquer que l’application des règles interprétées dans l’esprit d’équité qui nous semble voulu par le législateur n’a jamais soulevé, à l’occasion des manœuvres, les difficultés qui en sont nées à propos de réquisitions de guerre : il s’agissait en réalité de minimes dépenses et l’on avait le droit et le pouvoir de se montrer généreux.

Deux observations doivent s’ajouter à ces indications :

1^ Les règles ici rappelées ne trouvent pas leur application quand il s’agit des troupes en guerre. Les conditions de procédure ne peuvent pas alors être observées ;

2° Kncore moins sont-elles applicables aux dommages occasionnés par les mouvements des armées ennemies.

Ces deux catégories de dommages vont compter au nombre des dommages de guerre.

dans le D. P. 1916, 6. — V. en sens contraire l’article de M. A. Colin dans la Gazette des tribunaux du 5 avril 1917, et la note de M. Claro, D. 1916, 2, 177. — ■ La question est clairement élucidée dans le rapport de notre collègue Hitier à V Association nationale d'expansion économique, ann. 1917.

§ 3. — Réparation des dommages de guerre *

Le problème. — Les dommages de guerre sont d^origines et de natures très diverses. Ils sont matériels ou personnels, accidentels ou volontaires ; ils résultent de la bataille et du mouvement des armées, ou bien ils sont Teffet des violences ennemies.

Quels qu^ils soient et d’où qu’ils viennent, il est équitable ^que ceux qui les subissent en soient indemnisés.

Cela suffit-il pour que la réparation en soit mise à la charge de la collectivité nationale, soit par les juges, jsoit [par les lois ? Comment la question a-t-elle été résolue dans le passé ? Comment devait-elle être, comment est-elle résolue dans la nouvelle législation issue de la guerre mondiale ?

Les précédents. — L’assemblée législative, en 1792, affirme la volonté qu’a la France de donner au monde V exemple de la fraternité. Ce sentiment « rend commun à tous le dommage subi par l’un des « membres du corps social ». Faute de ressources, les victimes de la guerre ne recevront cependant que des secours.

La Convention nationale, en 1793, reconnaît de même le droit à la réparation intégrale des dommages occasionnés par la guerre. Kn fait, elle n’indemnise pas les victimes.

La loi du 6 vendémiaire an VI indemnise, mais les principes précédemment consacrés y sont reniés. La guerre est mise au rang des fléaux inévitables, comme la grêle, les inondations, les épizooties. Il ne s’agit plus de réparer le dommage, suite de la guerre, il s’agit de venir en aide aux sinistrés.

Ces principes sont encore en vigueur en 1870. Ils ne choquent personne ; ils sont en harmonie avec les solutions -alors enseignées par les maîtres du droit public et accueillies sans défaveur par l’opinion.

On admet à cette époque l’intangibilité des actes de gouvernement ; on admet l’irresponsabilité de l’État à raison de l’exercice

^ Bibliographie : L. Marin, Rapport à la Gliambre des députés. — Publications du Goniité national d’action pour la réparation intégrale des dommages de guerre. — La réparation des dommages de guerre. Conférences à l’École des Hautes études sociales par MM. Carnaude, Berthélemy, Josepb B.\r- THÉLEMY, A. Weiss, L. Rolland et J. Hermant. — Jèze, La réparation intégrale des dommages causés par les faits de guerre, Rev. de dr. pub., 1915, p. 5. — V. principalement la chronique administrative de L. Rolland, Rev. de dr. pub., sept. 1919, p. 367 : La loi du 17 avril 1919 sur les réparations des dommages de guerre.

TITRE PREMIER

de la puissance publique ; on admet la force majeure comme fin de non-recevoir opposable à tout recours, même à ^occasion des actes de gestion.

Il n’y a évidemment pas d’actes qui, plus que les mesures de guerre, aient le triple caractère d’actes de gouvernement, d’actes de puissance publique et de faits de force majeure.

Aussi, l’allocation de secours aux victimes de la guerre francoallemande, par le gouvernement de M. Thiers, ne souleva-t-elle aucune protestation.

Ces solutions ne pouvaient être conservées après les désastres occasionnés par la guerre de 1914. — Klles ne sont plus en harmonie avec l’évolution qui s’est faite dans notre droit {tublic au cours du dernier quart de siècle.

D’abord, le sentiment de la solidarité nationale s’est fortement accru. L’idée de la mise en commun des risques sociaux a pris une large place dans nos institutions. Volontiers, on substitue, comme ' . source de responsabilité, la notion de risque à la notion de faute.

C^e progrès s’est manifesté d’une manière ti'ès claire dans la réforme des dispositions légales sur la responsabilité des dommages causés par les émeutes. Autrefois, — et encore lorsqu’on rédigea la loi municipale, — les communes étaient rendues responsables des dégâts occasionnés par les émeutes. On justifiait cette responsabilité par la fiiégligence que les autorités municipales pouvaient apporter dans l’exercice de la police. Il en résultait que si la municipalité ne disposait pas de la police (comme à Lyon, par exemple), la responsabilité communale était écartée. La loi du 16 avril 1914, prenant pour base l’idée que réparation est due en toute hypothèse par la collectivité à raison des risques sociaux, organise en cette matière un système où se combinent la responsabilité de l’État | et la responsabilité de la commune ^ I

C’est de même sur l’idée de solidarité qu’est con truite toute notre 1 législation d’assistance publique, — aboutissant ainsi à l’organisa- j] tion du droit à l’assistance. |

La même notion domine nos lois sur la prévoyance, vertu d’utilité générale, encouragée par la contribution publique.

En même temps que ces idées imprègnent la législation, la doctrine et la jurisprudence abolissent la théorie des actes de gouvernement ; elles consacrent l’idée de responsabilité à raison des actes de puissance publique ; la jurisprudence admet le recours contre l’État à raison des faits de force majeure et sans qu’aucune négligence soit

* V. infra, au chapitre où il sera traité des dettes communales.

relevée à la charge des services (arrêt du 28 mars 1919, Regnault- Desrosiers, rendu à l'occasion de l'explosion du fort de la Courneuve)

Cette évolution de jurisprudence est très significative. Klle est telle qu'on a pu soutenir qu'en 1920, même si la loi n'était pas venue le dire, l'État aurait dû être condamné par la haute juridiction administrative à indemniser les victimes des dommages de guerre.

La loi est venue le dire, d'abord d'une maaière générale, le 26 décembre 1914, — puis d'une manière précise par les textes spéciaux du 17 avril 1919 en ce qui touche les biens, du 24 juin 1919 en ce qui touche les personnes

Les principes. — Qu'il s’agisse de dommages aux personnes ou de dommages aux biens, le droit à réparation a pour fondement la double notion de solidarité et d'égalité nécessaire des charges entre les Français.

Les pertes occasionnées par la guerre sont des charges. Il est juste que le fardeau s'en répartisse aussi exactement que possible entre les nationaux 3. Si quelques-uns seulement sont frappés, récompense leur est due par la collectivité.

Quelle sera la mesure de leur créance ? Pour les dommages personnels qui ne sont pas appréciables en argent, les lois instituent un régime de pensions forfaitaires, militaires ou civiles, auquel s'ajoutent par faveur spéciale les dispositions au profit des orphelins de guerre.

S'il s'agit de dommages matériels, les sinistrés devront obtenir l'intégrale représentation de ce qu'ils ont perdu.

On a pensé cependant que cela ne pouvait pas suffire. La nation tout entière est intéressée à la reconstitution des régions que l'ennemi a systématiquement dévastées. A ceux d'entre les sinistrés qui sont disposés à relever leurs usines ou leurs maisons on doit procurer les moyens de le faire. On est ainsi conduit à accorder à quiconque promet de faire remploi de la somme allouée, ce qu'il faudra pour reconstituer le bien détruit.

Ne disons pas que les deux idées se contredisent. Klles se complètent. L'État doit, au minimum, ce qu'on a perdu. La loi met en

* Le Conseil d’État s’était montré moins généreux ou moins hardi sept ans auparavant, à l’occasion de l’explosion du navire léna; Arrêt Ambrosini, 10 mai

^ Il y faut ajouter la loi sur les pupilles de la Nation du 27 juillet 1917.

^ C’est aux nationaux seuls, bien entendu, qu’est accordé le bénéfice des lois de réparation, sauf dispositions spéciales résultant de traités internationaux : art. 3, § 4, de la loi du 24 juin 1919.

JLlVlilî 11

TllKE puemieh

outre à sa charge les Irais supplémentaires que la reconstitution

exige

La loi du 17 avril 1919. — Réparation des dommages aux biens. —

Appliquant les principes ci-dessus énoncés aux dommages matériels, la loi précise ; «) Quels dommages seront réparés ; — b) Dans quelle mesure la réparation en sera assurée ; — c) Par quels moyens et dans quelles conditions.

a) Dommages sujets à réparation. — Ce sont exclusivement les dommages directs et certains provenant des faits de guerre

Sont cependant exceptés : 1° Les privations de jouissance ; 2° Les dommages maritimes, pour lesquels FÉtat a organisé Tassurance obligatoire ; Les pertes des fonds de commerce qui seront Fobjet de dispositions ultérieures. V. art. 65.

hj Dans quelle mesure. S’il s’agit de meubles, le sinistré recevra, sauf exception, leur valeur calculée au 30 juin 1914.

Exceptionnellement, quand il s’agira de matières premières, d’animaux, engrais, semences, d’outillage professionnel, de meubles meublants, linges, effets, etc..., on payera la valeur de remplacement s’il est justifié que les meubles détruits sont remplacés

Pour les immeubles, on distingue suivant que le sinistré est ou non disposé à remployer l’indemnité.

Le remploi est l’affectation à la reconstitution d’un bien de même importance, dont l’utilité économique est équivalente, alors même qu’elle ne serait pas identique à celle du bien détruit 5

1 On explique quelquefois cetLc combinaison en employant des expressions dont se sont servis en effet les ministres et les rapporteurs de la loi. On dit que le droit aux frais supplémentaires de reconstitution n^est que le reflet de Tobligation que TÉtat s’est imposée en vue d’assurer le relèvement économique du pays. 11 est juste que cette obligation soit subordonnée aux conditions et réduite dans les limites assignées par la loi. On ajoute qu’il y a là un droit social d’un genre nouveau. << Droit social », droit reflet », sont des néologismes dont le sens précis m’échappe, et je n’aperçois pas quel intérêt pratique ou scientifique on peut avoir à déguiser ainsi les notions les x>lus siniiDles. — Il est très simple de constater que la loi accorde à tout sinistré le droit de réclamer la valèur qu’il a perdue, parce que cela est juste ; et qu’elle lui permet, s’il s’engage à faire le remploi, de demander ce que ce remploi lui coûtera, — parce que c'est utile.

^ Les accidents qui se sont produits dans les usines de guerre ou dans les dépôts de munitions ne sont pas des faits de guerre (Ex. : l’accident de la Courneuve). • — Ces dommages ainsi occasionnés sont réparés en application des principes généraux du droit (V. arrêt du 28 mars 191 9, Rev. de dr. pub.., 191 9, p. 341 et suiv.).

^ V. art. 14 et 15 les règles spéciales aux offices ministériels et aux valeurs mobilières.

^ Voici le texte : Le remploi a lieu en immeubles ayant la même destination que les immeubles détruits, ou une destination immobilière, commerciale ou agricole, dans la commune du dommage ou dans un rayon de 50 kilomètres sans sortir de la zone dévastée ».

DISPOSITIONS OCCASION'XKIÎS PAU LA DLFKNSü; NATIONALE 437

Au cas de remploi, le sinistré recevra : 1° La valeur qu^avait en 1914 la construction détruite ; cette valeur s’obtient en faisaiiL subir au prix de revient qu’aurait eu la construction en 1914 une déduction correspondant à la vétusté ; — 2^ La différence entre ce qu’aurait coûté la construction neuve en 1914 et ce qu’elle coûte aujourd’hui ; — 3*^ A titre d’avance seulement pour ce qui excède 10,000 francs, la somme qu’il a fallu déduire pour tenir compte de la vétusté *.

Si le sinistré n’effectue pas le remploi, il ne recevra que le premier élément de l’indemnité, — valeur en 1914. — Le second élément sera versé à un fonds commun constitué au profit des régions dévastées

c) Par quels moyens et dans quelles conditions la réparation sera t-elle réalisée ? — Pour faire estimer ce qui est dû, il a fallu instituer de véritables juridictions. Ce sont les commissions cantonales et les tribunaux de dommages de guerre.

Les commissions dites cantonales sont instituées par arrêtés préfectoraux, en nombre variable dans chaque canton des régions dévastées. — Les tribunaux de dommages de guerre sont institués dans les chefs-lieux des arrondissements intéressés. Il y a en outre une commission cantonale et un tribunal spécial à Paris, pour l’évaluation des dommages non localisés (dommages à la batellerie, par exemple).

Les décisions de ces juridictions, — qui ont pour rôle exclusif de dire les prix à payer, et jamais de trancher des questions de droit, peuvent être déférées au Conseil d’État pour incompétence ou violation de la loi (pourvoi en cassation)

I Comment se justifie cette dernière complication ? Un exemple le fera comprendre. Supposons qu'une usine détruite soit évaluée, en 1914, à 200,000 francs. Pour la construire à cette époque, il eut fallu dépenser 250,000 francs ; elle ne vaut que 200,000 francs parce qu'elle est vieille. Pour la reconstruire aujourd'hui, il faut dépenser cinq fois plus qu'en 1914, soit 1,250,000 francs. - — Ue premier élément de l'indemnité s'élèvera à 200,000 francs. — Le second (supplément à raison de la hausse des prix) sera d'zL/i million. Cela fait en tout 1,200,000 francs ; pour reconstituer l'usine il va donc manquer à l'industriel 50,000 francs. — J'entends bien qu'il aura une usine neuve au lieu d'une usine dépréciée, mais encore faut-il qu'il iDuisse la payer. — C'est à cette fin qu'on lui avance, à 3 0 /O d'intérêts, la somme manquante (dépréciation de vétusté), laquelle sera remboursable en 25 années. Sur cette somme cependant, 10,000 francs seront alloués en propriété à titre de prime d'encouragement à la reconstitution.

^ L'Allemagne en effet doit en tout état de cause non la valeur en 1914, mais la reconstitution des immeubles détruits, c'est-à-dire la valeur actuelle.

La composition de la commission cantonale varie suivant " la nature des dommages à évaluer. Elle est en tout cas présidée par un jurisconsulte choisi par le garde des sceaux (juge ou ancien juge, avocat, anciens officiei's ministériels, etc... — Elle comprend en outre un délégué du ministre des finances et un délégué dd ministre des régions libérées ; — ^ un architecte, entrepreneur oq

TITRE PREMIER

La procédure est aussi simple cjfue possible. La commission cantonale est saisie par requête déposée soit à son greffe, soit à la mairie, soit à la préfecture. — Le sinistré, convoqué avec le représentant de rÉtat, peut se faire assister ou représenter par un parent, par un avocat inscrit, ou par un officier ministériel. — Si la commission ne parvient 'pas à concilier les parties, elle prend une décision qui est notifiée au ministre par lettre recommandée. — Dans le mois, il peut en appeler au tribunal par simple inscription sur un registre ad hoc.

La décision devenue définitive donne lieu à la délivrance de titres reconnaissant, pour chaque catégorie de sinistres, — et pour chaque catégorie dhndemnité Tobligation de TÉtat.

Naturellement, T État peut s’acquitter en nature, — pourvu que le sinistré accepte la dation en paiement qui lui est offerte (art. 46).

En principe, le paiement se fait en espèces, mais avec des délais assez compliqués où se retrouvent les distinctions suivant Fusage fait de l’indemnité.

Le mode de paiement n’encourage pas seulement le remploi tel que je l’ai défini ; il favorise le réinvestissement (emploi commercial ou industriel dans des régions dévastées).

S’il n’y a ni remploi ni réinvestissement, l’indemnité due pou,r destruction d’immeubles est représentée par un titre inaliénable pendant cinq ans, et rapportant 5 0/0 d’intérêts. La valeur des titres est remboursée par dixièmes d’année en année, à partir de la sixième à dater de l’armistice (art. 8)

S’il s’agit de meubles sans condition d’utilisation industrielle ou commerciale, le sinistré reçoit un titre remboursable en jlO termes annuels à partir du troisième mois qui suit sa délivrance (art. 45, § 2). Il est tenu compte également des intérêts à 5 0/0, sauf s’il s’agit de meubles somptuaires.

S’il y a remploi ou réinvestissement, il est immédiatement versé un acompte sur le premier élément de l’indemnité. En [cas de [remploi, l’acompte est d’un quart de la perte subie (art. 44). Le solde.

ingénieur ; — un commissaire-priseur ou toute personne capable d^évaluer les meubles ; — un agriculteur, industriel ou commerçant. — Les membres sont désignés par le tribunal civil. Le tribunal nomme un greffier.

Les tribunaux de dommages de guerre comprennent un président, désigné par décret et choisi dans les magistrats honoraires ou en activité des Cours et tribunaux ; — deux juges choisis de même, pouvant en outre être pris parmi les conseillers de préfecture, anciens bâtonniers, professeurs de droit, etc... ; — deux membres tirés au sort au début de chaque semaine sur une liste de vingt personnes désignées par le Conseil général. — Il est en outre choisi quatre suppléants.

^ La cession du titre pourrait cei^endant être autorisée par le tribunal civil.

ainsi que les frais supplémentaires sont payés au fur et à mesure qu^il est fait justification de Femploi des fonds déjà versés. — S^il y a réinvestissement, les acomptes sont payés de même sur justification d'emploi (art. 45).

Naturellement, la loi a dû prévoir un très grand nombre d'exceptions et de cas particuliers. Kncore est-elle incomplète et souvent confuse. Il y est suppléé par les mesures administratives prises dans un esprit de large conciliation par les administrations spéciales ' chargées de l'exécution de ces textes.

I La réparation des dommages aux personnes. - — I^a législation i assurant la réparation des dommages personnels aux victimes de la ' guerre n'est pas une nouveauté. Les lois sur les retraites des armées / de terre et de mer avaient déjà institué un système de pensions au profit soit des mutilés, soit des familles des militaires morts au champ d'honneur.

La dernière guerre a donné l'occasion de refondre et de compléter la législation ancienne.

La refonte de l'ancienne législation résulte de la loi du 31 mars

L'extension de la responsabilité au profit des victimes civiles de la guerre est l'œuvre de la loi du 24 juin 1919.

A ces deux lois, il convient d'ajouter celle du 27 juillet 1917, au profit des orphelins des armées déclarés « pupilles de la Nation ».

Loi du 31 mars 1919 sur les pensions militaires — Les anciennes lois sur les pensions des armées de terre et de nier (11 et 18 avril 1831) allouaient des pensions de réforme aux militaires et marins mis par les blessures reçues en service dans l'impossibilité de gagner leur vie. — Il appartenait au militaire réclamant une pension d'invalide de prouver l'origine de la blessure. — Les pensions variaient d'importance avec la gravité de l'invalidité et selon le grade de l'invalide.

Kn [outre, des pensions, variant suivant le grade du militaire tombé sur le champ de bataille, étaient allouées aux veuves, et à défaut de veuve, aux enfants légitimes du défunt.

Ces règles vont recevoir par l'effet de la loi nouvelle de larges extensions.

Les barèmes sont non seulement relevés, mais modifiés pour tenir plus exactement compte du degré d'incapacité entraîné par la

* V. le commentaire de la loi par M. César Êrun, Lois nouvelles, 1919, !'■* partie {Rev. de législation'), p. 33 et suiv.

blessure. — Aux blessures d'ailleurs, on ajoute, comme origine du droit à pension les maladies contractées au service. On les présume occasionnées par le service, et le militaire réclamant une pension d’invalidité n’a plus qu’à établir la coïncidence, dans le temps, de l’origine de son infirmité et de sa présence au corps. — 2° On étend le droit à pension à des collaborateurs de l’armée dépourvus précédemment de tout droit (art. 48 et suiv.). — 3° Les pensions sont majorées en considération des charges de famille. — 4° On ajoute aux pensions le droit indéfini à la gratuité des soins médicaux et pharmaceutiques. — 5° Les pensions aux veuves sont également majorées au profit des enfants qu’elles ont à élever. — 6° Des pensions sont accordées aux enfants naturels reconnus, aux ascendants âgés, infirmes ou incurables non inscrits au rôle de l’impôt sur le revenu. On a même assimilé aux ascendants (art. 33) les personnes qui justifieraient avoir, en l’absence de parents, élevé et entretenu le militaire jusqu’à sa majorité ou son appel sous les drapeaux.

La multiplication des pensions résultant de la guerre a conduit le Parlement à instituer, pour juger les contestations qu’elles feront naître, des juridictions spéciales de premier et de second degré. — Il y aura désormais un tribunal départemental des pensions au cheflieu de chaque département. Il y aura ^une cour régionale des pensions au chef-lieu de chaque ressort de Cour d’appel. Les décisions de ces juridictions pourront être l’objet de recours en cassation devant le Conseil d’État

Loi du 24 juin 1919. — Elle consacre le droit à pension des victimes civiles de la guerre

Tout Français ayant reçu une blessure ou contracté une maladie du fait de la guerre aura droit à une pension définitive ou temporaire.

En cas de décès de la victime, ses ayants-droit pourront réclamer une pension dans les mêmes conditions que les ayants-droit des militaires tués à la guerre.

* Le tribunal départemental des pensions comprend : le président ou un viceprésident du tribunal civil ; un juge du même tribunal ; le vice-pré^îident du Conseil de préfecture ; un médecin choisi sur la liste des experts ou sur une liste de dix membres présentée par les syndicats de médecins du département ; un pensionné tiré au sort sur une liste de 20 membres présentée par les associations de mutilés et de réformés du département et agréée par le tribunal des pensions (Que d’inutiles complications I).

Les fonctions de commissaire du gouvernement sont remplies par des fonctionnaires de l’intendance militaire ou maritime.

La Cour régionale des pensions comprend : un président de chambre ; deux conseillers de la Cour d’appel désignés par le Ministre de la Justice ; trois magistrats suppléants désignés par la Cour. — Les fonctions de commissaire du gouverpejiient sont remplies par lan fonctionnaire de l’intendance militaire ou maritime,

Les taux prévus pour le soldat ou pour les ayants droit sont applicables aux bénéficiaires de la loi, sans que les pensions d^infirmité puissent être réversibles K

C^est, en définitive, le bénéfice de la loi précédemment résumée qui est étendu, mutatis muiandis, aux victimes civiles de la guerre.

Loi du 27 juillet 1917 instituant des Pupilles de la nation. — « La

« France adopte les orphelins dont le père, la mère ou le soutien de « famille a péri, au cours de la guerre de 1914, victime militaire ou « civile de Fennenni

Cette adoption, prononcée par le tribunal à la demande du représentant légal de Fenfant, procure à Fadopté un certain nombre d’avantages moraux ou matériels.

Des établissements publics sont institués pour assurer la protection des orphelins de guerre, sous les noms d’ Office national et d’ Office départemental des Pupilles de la Nation.

L’Office nationaf, administré par un Conseil supérieur que préside le ministre de l’instruction publique, a pour fonction principale de répartir entre les offices départementaux les subventions, dons, legs et ressources de toute provenance destinés à venir en aide aux pupilles.

Les offices départementaux présidés par les préfets, utilisent et distribuent les ressources qui leur sont réparties par l’office national, ou c{u’ils recueillent de sources différentes. Ils surveillent l’éducation des pupilles, et, par l’intermédiaire des sections cantonales, veillent à ce que tous les enfants des victimes de la guerre bénéficient des avantages de la loi.

Ces avantages sont juridiques ou matériels :

Avantages juridiques'. — L’organisation de la tutelle des pupilles de la nation est assurée. Kn l’absence de parents, elle est assumée par l’office départemental, qui la délègue soit à l’un de ses membres, soit à toute personne qualifiée et l’exerçant sous son contrôle. — Un conseiller de tutelle peut être désigné par l’office départemental pour seconder Faction du tuteur. En cas de tutelle légale ou testamentaire, l’institution du conseiller de tutelle exige toutefois l’assentiment du tuteur. Elle est obligatoire en cas de tutelle dative.

Avantages matériels. — Ils consistent en subventions, bourses, d’études, facilités d’apprentissage, de placement, etc...

L’exécution de la loi est assurée par un règlement d’administration publique du 15 novembre 1917.

* Pour les mineurs de dix-huit ans, les pension;^ d’infirmité sont fijcées p 1^ pioitlé seulement dp taux prévu po\ir le soldat.

TITRE PREMIER

§ 4. — Mesures spéciales de police nécessaires à la défense nationale

L^état de siège \ — On donne le nom d’état de siège à une mesure exceptionnelle destinée à protéger, par un régime spécial de police, tout ou partie du pays contre Téventualité d^une attaque à main armée. Il s’agit avant tout de simplifier l’exercice de l’autorité pour procurer plus efficacement la sécurité.

La loi des 8-10 juillet 1791, qui, la première, a réglementé l’état de siège, ne l’admettait qu’en cas de guerre extérieure.

Bn l’an V, le législateur permit de déclarer l’état de siège en cas de troubles intérieurs, « pourvu que le danger de la guerre civile se produisît avec ce caractère de gravité qui jette des alarmes dans les cœurs les plus fermes ».

La loi du 9 août 1849 et la loi du 3 avril 1878 expriment la même idée avec moins d’emphase : « L’état de siège, dit cette dernière, ne peut être déclaré qu’en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée ».

La loi du 3 avril 1878 explique les formes et les conditions dans lesquelles l’état de siège peut être déclaré. La loi du 9 août 1849 est maintenue en ce qui touche les conséquences de la proclamation de l’état de siège.

Déclaration de l’état de siège. — Une loi est nécessaire pour déclarer l’état de siège (art. loi de 1878). Cependant, en cas d’ajournement des Chambres, le président de la République pourrait déclarer l’état de siège de l’avis du conseil des ministres ; les Chambres devraient alors se réunir de plein droit deux jours après.

En cas de dissolution de la Chambre des députés, le président n’a

^ La loi de 1878 maintient Fart. 5 de la loi de 1849. Ce texte permet à Fautorité militaire, dans les places de guerre^ de déclarer Fétat de siège dans certains cas : investissement réel des places, nttaciue de vive force, sédition, rassemblements en armes dans un rayon de 10 kiloni êtres sans autorisation. Les conséquences de Fétat de siège ainsi déclaré, et qu^on désigne habituellement sous le nom état de siège réel, par opposition à l^état de siège fictif résultant d^une mesure politique, sont déterminées par le décret du 4 octobre 1891, portant règlement sur le service dans les places de guerre et villes ouvertes.

L^état de siège réel consacre plus largement la transmission des pouvoirs de police à Fautorité militaire. Il se peut, en ce cas-là, qu’elle exerce en fait une véritable dictature, puisque, si notamment la place est investie, elle ne communique plus avec l’autorité supérieure civile dont elle continue à dépendre en cas d’état de siège fictif. Cf. Dalloz, Code des lois pol. et adm., v® Organisation militaire^ t. V, p. 644, n°® 6968 et suiv., et Dislère, rép. Béquet, État de guerre, p. 125.

pas le pouvoir de proclamer Tétât de siège. Cependant, s’il y avait guerre étrangère, le président pourrait, même en ce cas, avec Tavis du conseil des ministres, mettre en état de siège les territoires menacés par Tennemi, à condition de convoquer les collèges électoraux et de réunir les Chambres dans le plus bref délai possible.

Le même pouvoir est conféré au gouverneur général de TAlgérie pour cette colonie, pour le cas où les communications avec la F'rance continentale seraient interrompues.

Lorsque Tétat de siège a été établi par ordre administratif, les Chambres doivent immédiatement en délibérer. S’il y a désaccord entre elles, Tétat de siège est levé de plein droit.

Quand Tétat de siège est déclaré par une loi, qu’on se trouve ou non dans le cas prévu par la législation actuelle, les conséquences de la mesure prise n’en sont pas moins produites.

Quand, exceptionnellement, Tétat de siège est déclaré par mesure administrative, le décret qui l’établit est-il susceptible de recours ? Remarquons d’abord que la question n’a d’intérêt que s’il y a inobservation de l’obligation de convoquer immédiatement les Chambres. Si en effet les Chambres sont réunies, le décret est par elles annulé ou transformé en loi avant que n’importe quel recours ait pu efficacement être employé.

Si nous supposons Tétat de siège prononcé par un décret en dehors des cas où la loi l’autorise ou sans observation des formes qu’elle prescrit, n’hésitons [pas à dire que ce décret, acte administratif illégal, peut être l’objet d’un pourvoi devant le Conseil d’État. La solution contraire est proposée par Laferrière ^ «, Il n’appartient qu’au Parlement, dit-il, de sauvegarder ses prérogatives si elles étaient méconnues ».

Le motif de décider ainsi pour ce cas particulier nous échappe Il ne suffit pas d’affirmer que Tétat de siège est un « acte de gouver- • nement », Encore faudrait-il établir qu’à ce titre il ne peut pas être fait application de l’article 9 de la loi du 24 mai 1872 Or on ne peut invoquer en ce sens aucun argument sérieux,

Effets de Tétat de siège. — Ils sont énoncés dans les articles 7 à 11 de la loi du 9 août 1849 :

* Jurid. adm., 2® éd., t. II, p. 36 ; Teissier, Responsabilité de la puissance publique, p. 135.

^ Personne d’ailleurs ne conteste que l’état de siège, qpi peut être déclaré en Algérie par le gouverneur dans l’hypothèse énoncée ci-dessus, et qui, dans les autres colonies, peut toujours être déclaré par le gouverneur, à seule charge d’en rendre un compte immédiat au gouvernement, ne soit, dans ces cas, une simple mesure d’ordre administratif susceptible de recours.

Î.IVRE If

TITRE PREMIER

Premier effet. — « I.cs pouvoirs dont Tautorité civile était investie pour le maintien de Fordre et de la police passent tout entiers à Fautorité militaire. — L’autorité civile continue néanmoins à exercer ceux de ces pouvoirs dont Fautorité militaire ne Fa pas dessaisie »

Trois remarques à ce sujet : 1° Fautorité militaire n’est investie ni des fonctions d’administration, ni des fonctions de tutelle administrative. Les chefs militaires n’auraient pas le pouvoir de suspendre un maire, par exemple, de nommer des fonctionnaires communaux, d’approuver un emprunt communal, etc. ;

2° Les actes de police des autorités militaires gardent leur caractère et leurs sanctions. Ce sont les mêmes actes accomplis par d’autres fonctionnaires. Cependant, le fait que Fautorité militaire cumule les pouvoirs de police du maire et du préfet lui permet de prendre des arrêtés de police immédiatement exécutoires " ;

3° Il arrivera fréquemment en pratique que, les autorités civiles et militaires se concerteront pour exercer conjointement, avec plus d’autorité, certains actes de police ’.

Deuxième effet. — Il est énoncé dans l’article 8 de la loi du 9 août 1849, modifié comme il suit par la loi du 27 avril 1916 relative à la compétence des tribunaux militaires en temps de guerre : » Dans les territoires déclarés en état de siège, en cas de péril imminent résultant d’une guerre étrangère, les tribunaux militaires peuvent être saisis, quelle que soit la qualité des auteurs principaux et de leurs complices, des crimes prévus par les articles...» (suit l’énumération d’un très grand nombre d’infractions contre l’ordre de la paix publique).

L’ancien article 8 n’énumérait pas. On a voulu préciser. On a, de plus, par la nouvelle formule, limité cette application au cas de péril résultant d’une guerre étrangère \

^ Reniarquon'^. d’ailleurs que l’autorité militaire reste soumise, de son côté, à l’autorité gouvernementale, qui est civile. C’est sous le contrôle du gouvernement que SC fait la répartition des compétences.

2 Cependant le Conseil d’État, — interprétant la loi de 1849 d’après son objet, — n’a pas iiésité à reconnaître que les pouvoirs de l’autorité militaire en temps de guerre étaient plus larges que les pouvoirs des autorités civiles en temps rie paix : <• I.es intérêts de la défense nationale donnent en principe rie « l’ordre public une extension plus grande et exigent pour la sécurité publique « ries mesures plus rigoureuses ». Arrêt du 28 février 1919, Dol et I^niirenL, llev. du dr. pub., 1919, p. 338.

^ Au début- de la guerre de 1914, un certain nombre rie mesures de police ont été affichées sur les murs de Paris avec la signature du Préfet et l’approbation du Gouverneur,

Pa disposition plus élastique de rancicii art. 8 a donné lieu, dans le passé, ^ d’intéïessgi:it;es controyerf>ea. On 1^ prouvait déjà dari? le décret du 24 déç» 1811,

Troisième effet, — C’est la suspension, dans une certaine mesure, des libertés individuelles. Cautorité militaire reçoit de Fart. 9 de la loi les pouvoirs suivants ; d) elle peut faire des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens ; b) elle peut éloigner les repris de justice et les non domiciliés ; c) elle peut exiger la remise des armes et munitions; rf)elle peut interdire les publications et réunions qu^elle juge de nature à exciter ou à entretenir le désordre

§ 5. — Des prises maritimes

Justification des prises maritimes. — I^es États font la guerre aux États, et non aux particuliers. Dans la guerre continentale, les peuples civilisés considèrent les propriétés privées du pays ennemi comme inviolables.

Cest le contraire qui prévaut, sauf exception, quand il s’agit de guerre maritime.

et l’cii eu fit applici\tion à la suite de l'insurrection de juin 18o2 (oljsèques du général Lamarque) V. TnuiiKAXj-DANGizsr, Histoire de la monarchie de Juillet t. il, P* 120)- Paris ayant été mis eu état de siège, les éiueutiers furent déférés à la justice militaire et condamnes à mort. P'un d’eux se pour’i^ut en cassation. Pe pourvoi, soutenu par Odilon-Barrot, fut admis et la décision cassée pour la raison que le décret de 1811 était inconciliable avec les art. 53 et 54 de la charte de 1830 (nul ne peut être distrait de ses juges naturels) et devait ainsi être considéré comme abrogé, V. Cass, crim., S. 1832, 1, 402 (aff. Geoffroy). Cette décision fit jurisprudence, et cet effet de Petat de siège disparut.

Quand il fut question de le rétablir en 1849, une vive opposition s'éleva, fondée sur les mêmes motifs ; le gouvernement insista cependant, en faisant remarquer que la constitution de 1848, par son art. 106, où Pon prévoyait la nécessite d'édicter des dispositions extraordinaires en cas d'état de siège, permettait de faire une brèche au principe d'ailleurs conservé que nul ne doit être distrait de ses juges naturels, l.e texte proposé fut donc voté. Bn fait, il s'agissait de Vîilider a posteriori les mesures énergiques qu'avait ijrises le général Cavaignac en faisant condamner par les conseils de guerre les insurgés de juin 1848. — Bn droit, la disposition de l'art. 8 est justifiée par une évidente utilité, même quand il s'agit de l'état de siège établi en cas de troubles intérieurs.

1 Ces pouvoirs éhtrgis ne comportent toutefois aucune sanction légale. Pa Cour de cassation leur refuse la sanction de l'art. 471, § 15 du Gode pénal (Cass, crim., 20 avril 1916, Malherbe ; 29 juin 1916, Descillon.

Pe Conseil d'État s'est, il est vrai, montré ijartisan d'une interprétation jylus large de la loi de 1849. — Il a vu dans les pouvoirs exceptionnels de Part. 9 non pas seulement des mesures destinées à assurer l'exécution de la législation normale, mais même des moyens d’action préventifs dont l'autorité peut au besoin se servir pour contrecarrer la législation du temps de paix. Pe Conseil d'JÊtat a admis par exemple qu'un commandant de plape y^ouvait légalement, par arrêté en vertu de Part. 9 et en assimilant à des lieux de réunion les débits de boissons, réglementer la police de ces débits et procéder à leur fermeture, sans observer les dispositions de la loi du 17 juillet 1880 (G. d'Ét., 6 août 1915, Delmotte et Seumartin).

TITRE PREMIER

Autrefois, le droit de prise était même exercé non seulement par les bâtiments de guerre, mais encore par des navires armés en course par des particuliers (corsaires), et munis de lettres de marque les y autorisant.

La course a été abolie, après la guerre de Crimée, par la déclaration de Paris du 16 avril 1856, dont les dispositions ont été acceptées par la plupart des nations civilisées ^

Conditions dans lesquelles on peut effectuer des prises. — Les prises maritimes ne sont donc plus susceptibles d^être effectuées que par les navires de guerre.

Klles sont de plus soumises à des conditions de fond et à des conditions de forme.

Les conditions de fond ont trait au temps et au lieu de la prise, à la qualité du capteur, à la nature de la capture.

Le droit de prise ne peut s’exercer qu’en temps de guerre ; — qu’en haute mer ou dans les eaux belligérantes ; — que par des bâtiments belligérants (sauf exception) ; — que contre la propriété ennemie ou la contrebande de guerre.

La régularité de la capture est soumise aussi à des conditions de forme : il doit y avoir saisie des papiers, procès-verbal de capture, apposition de scellés et inventaire. La prise doit être conduite dans un port de la nation du navire capteur.

Jugement des prises. — L’observation des conditions ci-dessus énoncées doit être vérifiée. A quelle autorité faut-il attribuer cette vérification ?

Toute prise d’ailleurs ne donne pas nécessairement lieu à des droits au profit du capteur. C’est un fait de guerre au bénéfice duquel l’État capteur peut toujours renoncer.

S’il entend au contraire user des pouvoirs que le droit international actuel consacre en pareil cas, le tribunal auquel il confiera le soin de juger les prises aura un double rôle : 1° il en devra constater la régularitéj; — 2° si elle est établie, il adjugera la prise selon la législation du pays capteur.

1 II y a de nombreux partisans de la thèse du respect de la propriété ennemie sous pavillon ennemi. Ce principe se heurte à des contestations de fait et à des considérations juridiques. En fait, certains états à raison de leur situation géographique qui ne les rend vulnérables que sur mer, éprouveraient par son adoption un avantage sans compensation. En droit, la violation de la propriété est exceptionnellement admise comme moyen de lutte quand elle porte une atteinte grave au crédit de Eennemi. Or ce qui est ^exception sur terre devient la règle sur mer. V. sur la question les traités de droit international, et notamment Bonfils et Fauchille, 4^ éd., n^s 1299 et suivants.

Le tribunal investi d^un tel pouvoir n^est pas normalement un tribunal civil, puisqu’il ne s’agit pas de constater un droit dès à présent acquis

Ce n’est pas davantage, normalement, un tribunal administratif, puisqu’il ne s’agit pas de connaître de la régularité d’un ordre administratif.

Qu’on l’emprunte à l’ordre administratif ou à l’ordre judiciaire, comme on l’a fait à diverses époques, ou qu’on institue une juridiction particulière, il s’agira toujours de l’exercice d’une fonction spéciale

Présentement, le jugement des prises est confié au Conseil des prises» composé, dit le décret du 9 mai 1859, d’un conseiller d’État, président et de six membres, dont deux sont pris parmi les maîtres des requêtes au Conseil d’État ; un commissaire du gouvernement pris également parmi les maîtres des requêtes est attaché au Conseil des prises

Les décisions du Conseil des prises exécutoires par provision sont susceptibles d’appel. Le décret du 9 mai 1859 ne contenait aucune disposition réglementant les notifications à partir desquelles les délais d’appel couraient. Cette lacune a été comblée par le décret du 19 décembre 1919. Le délai est de trois mois à dater de la décision si l’appel est interjeté par le Commissaire du gouvernement, à dater de la notification si l’appel est interjeté par les intéressés.

L’appel se porte devant le Conseil d’État agissant en forme administrative. La section saisie est la section de législation. La solution est exprimée par décret. — Klle peut consister soit dans la restitution de la capture, soit dans sa validation. La restitution, si elle est ordonnée, se fait sans indemnité (sous réserve des conséquences des fautes possibles du capteur).

Si c’est la validation qui l’emporte, l’administration de la marine sera chargée de faire vendre aux enchères les objets déclarés de bonne prise. Le produit en sera réparti entre l’équipage et la Caisse des invalides de la marine, conformément aux règles établies par la loi du 15 mars 1916

1 Cf. Cafkrrière, Jurid. adm., 2* éd., t. 11, p. 68.

2 Actuellement, le Conseil des prises, constitué conformément aux décrets des 9 mai 1859 et 28 novembre 1861, comprend deux conseillers d’Êtat, deuTc maîtres des requêtes, deux ministres plénipotentiaires, un contre-amiral. Ces membres du Conseil et le commissaire du Gouvernement sont nomr»és par décret sur la proposition du Ministre de la Marine.

3 Voici le texte essentiel de la loi : Art. 2. — Le produit net de toute prise maritime, pendant la présente guerre, par nos forces navales, ainsi que les parts leur revenant conformément aux dispositions des conventions internationales