CHAPITRE PREMIER

s'applique aux fleuves à raison de leur nature, comme aux routes, à raison de leur destination, se trouvait appliqué, dans ses traits principaux, à des choses cjui ne comportaient vraiment aucune réglementation particulière, mais qu'on avait voulu protéger ainsi contre les prodigalités du gouvernement d'alors.

C'est au raisonnement seul que nous pouvons demander le critérium qui sépare le demaine jiublic du domaine privé.

De quoi s'agit-il, en somme ? Il s'agit de <léterminer quelles parties du domaine sont, en fait, assez différentes des biens qui composent les patrimoines particuliers pour qu'une réglementation spéciale leur soit nécessaire.

On ne comprendrait guère qu’on étendît aux routes, aux fleuves, aux rivages, les régies ordinaires sur la propriété et les services fonciers. On n'est pas surpris d'entendre dire que de "telles choses sont inaliénables et imprescriptibles ; personne n’aurait supposé qu'on pût avoir l’idée d'acheter une portion de la place publique, d'un port ou d'un fleuve.

Mais y a-t-il les mêmes raisons de soustraire aux règles de la propriété privée une école ou une mairie ? Ne songeons pas, pour suivre ce raisonnement, aux édifices monumentaux de nos grandes villes, aux palais tels que le Louvre, l'Hôtel-de- Ville ou la Bourse. Songeons aux constructions de villages, édifices quelconques dont l'affectation à un service public ne peut pas plus changer le caractère juridique qu'elle n’en change l’aspect naturel. On achète une maison pour y installer une école communale. Quel texte ou quel principe peut nous amener à faire désormais de cet immeuble un bien inaliénable et imprescriptiblfe ? |

Ce qui est vrai de tels bâtiments est vrai de tous les bâtiments | publics, quelles qu’en soient l’importance et la valeur artistique. Les bâtiments sont susceptibles de propriété privée, sauf les exceptions résultant des textes. Ils rentrent logiquement dans le demaine privé de l’État, des départements ou des communes.

Pour des raisons analogues, j’exclus de la domanialité les meubles quels qu’ils soient : tableaux, objets d'art, collections, manuscrits, etc...

Des décisions de jurisprudence ont affirmé le contraire Elles ne sauraient être approuvées. S’il y a lieu de protéger par des mesures spéciales d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité les richesses mobi-

' Paris, 3 janvier 1846. Bibliothèque royale, S. 47, 2, 78 ; Dijon, 3 mars 1886, de Vesvrolles, D. 87, 2, 253 ; S. 90, 2, 74, et Lyon, 10 juill. 1894, Ville de Mâcon, S. 95, 2. 185. V. en sens contraire à l’opinion que nous préférons, la note de AI. Saleilles, dans le Rec. Sirey sous le dernier de ces arrêts.

LA nOMANIALITK PIJBLJQTJE PRINCIPES CENERAUX 453

lières de TÊtat ou des communes, qu’on édicte à cet effet des lois spéciales et formelles. On l’a fait, le 30 mars 1887, pour les meubles ayant un intérêt historique ou artistique appartenant à l’État, aux départements ou aux communes ; mais il me paraît peu juridique de dire, avec la Cour de Lyon (arrêt de 1894), que l’affectation d’un meuble à un usage public suffit à en faire une dépendance du domaine public. Cette affectation n’en change pas la nature ; le meuble qui, avant son affectation, était susceptible de propriété privée, ne perd pas ce caractère par son affectation.

C’est ainsi que par une autre vcie, sans autre guide que le raisonnement, nous arrivons aux mêmes conclusions que d’autres auteurs ont déduites des textes.

Les seules choses, en effet, qui, par leur nature ou par suite d’une destination qui emporte une dénaturation effective échappent aux règles de droit civil, sont les portions de territoire affectées à un usage public et non susceptibles de propriété.

Kt nous pouvons alors faire cette remarque : si, dans l’énumération des choses qui constituent le domaine national, on a fait une place séparée à la catégorie que cite l’art. 538, c’est que cette catégorie se distingue des autres. C’est comme si les rédacteurs du Code avaient dit : « Le domaine national comprend : 1° ..., 2° ..., 3^ les portions de territoires non susceptibles de propriété ». Or, ce sont ces dernières qu’il faut spécialement qualifier de domaine public.

Cela s’applique à la voirie, aux routes, rues, places, ponts, quais, chemins, voies ferrées et leurs accessoires et c’est ce qu’on nomme le domaine public terrestre ^

* Y doit-on comprendre les cimetières ? La jurisprudence l’admet (V. Dalloz, Code des lois pol. et adm., v“ Sépulture, t. II, p. 402, n° 17G). M. Ducrogq, Cours, 7® éd., t. VI, p. 270, est d’avis contraire. — M. Batbie dit de même et en donne les deux raisons ci-après : 1® il y a des cimetières privés soumis aux mêmes règles de police que les cimetières publics ; cela prouve que les règles de police sur les cimetières et l’affectation au service des inhumations ne sent pas incompatibles avec la propriété privée ; 2° les communes font des concessions sur les cimetières, ce qui fait des lieux de sépulture des biens pi'oductifs de revenus. — Le premier argument a sa valeur ; le second est plus fragile ; il se peut en effet qu’exceptionnellement le domaine public donne lieu à la perception de revenus ; c’est ce ejui a lieu toutes les fois que son usage normal a un caractère privatif. Les <• concessions à perpétuité » ne sont pas considérées comme des ventes de terrains en propriété. Les redevances perçues ne sont ni des piix, ni de.s loyers ; ce sont des péages (V. Dalloz, Traité pratique de droit municipal, t. I, p. 445, n° 73. — Cf. circul. du Ministre de l’Instr., 30 déc. 1843, n°® 5, 6, 7. Rép. Dalloz (J. G.) v° Culte, 806-790). On n’aurait pas à recourir aux règles de l’expropriation pour désaffecter un cimetière, et c’est par une avitre voie que, les concessionnaires recevraient satisfaction. Les concessions dans les cimetières ressemblent plutôt aux concessions d’occupation du domaine public, sauf leur caractère de perpétuité, — La question cle la domanialité dçs cimetières n’a d’ailleurs qu’un intérêt-

Cela s'applique aux fleuves et rivières navigables et flottables ainsi qu'aux canaux de navigation. C'est le domaine public fluvial.

Cela s'applique aux rivages de la mer, aux ports, havres, rades, bassins ; c'est le domame public maritime

g 2. — Droits de l’État, des départements et des communes

sur le domaine public

J'ai résolu cette première question : comment doit être faite la répartition des biens du domaine entre le domaine public et le domaine privé de l’État, des dépaitements et des communes.

Jetons maintenant les yeux sur le domaine public, seul soumis à des règles particulières, et déterminons quelle est la nature des droits qu'ont sur lui l'État, le département ou la commune.

Le domame public n'est pas susceptible de propriété. — On dit en

général que les droits des administrations sur le domaine public ne sont pas des droits de propriété

pratique médiocre parce que les conséquences qu’elle pev^t entraîner sont presque toutés autrement explicables. — V. à cet égard Douai, 20 nov. 1899, Briatte^ D. 1901, 2, 16.

1 Avant la loi de séparation on y ajoutait ordinairement les églises. On tirait cette conclusion du Concordat ; par ce traité, disait-on, les églises ont dû être « remises à la disposition des évoques « ; c’est-à-dire rétablies dans les conditions juridiques où elles étaient avant la Révolution. Or elb^s étaient inaliénables comme faisant ijartie du domaine ecclésiastique ; donc elles le sont redevenues, et cette inaliénabiiité implique leur incorporation dans le domaine public. •

Ce raisonnement ne m’a jamais convaincu. l a remise des églises à la disposition du clergé n’impliquait aucunement le rétablissement des conditions juridiques où se trouvaient ces édifices. Ca remise des biens qui avaient un caractère féodal leur a-t-elle donc rendu cette qualité ? Évidemment non. — On a également restitué les presbytères et les biens des menses, jadis inaliénables comme biens ecclésiastiques. Or, nul ne prétendait, après le 18 germinal an X, que les biens des menses étaient inaliénables. — Aussi ai-je soutenu, comme M. Ratbie, que, sous le régime concordataire, les églises étalent tout aussi susceptibles de propriété qu^ des chapelles jirivées.

Ca loi sur la séparation des Églises et de TÉtat déclare^ en son article 12, que les édifices servant à l’exercice public des cultes ou au logement de leurs rninistres sont et demeurent propriétés de l’État^ des départements et des communes. La domanialité publique des églises ne peut être acceptée que par les auteurs qui voient, dans l’affectation à l’usage du public, le critérium unique de la domanialité publiqvie, A ceux-ci, pourtant, nous objecterons combiexii est singulière une doctrine qui fait, des églises appartenant à x’État ou aux communes, des dépendances du domaine public parce qu’elles sont affeçtéos à l’usage de tous, et qui tiendrait pour dépendances du domaine privé des associa-» tions cultuelles les édifices appartenant hier aux consistoires, et affectés au même titre que les autres à Tusage du même public.

- CowN et Gapitant, Dr, civ,^ t. J, p. 702. Cf. t. IX, p- 319.

Nous avons reconnu le caractère de domanialité publique qu^à des choses qui ne sont pas susceptibles de propriété privée. La propriété est ie droit de jouir et de disposer d’une chose de la manière la plus absolue. Il est manifeste que cette formule ne pourrait pas convenir pour caractériser les rapports de l’État, des départements ou des communes avec les dépendances du domaine public.

Les Romains, analysant la propriété, y avaient trouvé la réunion de trois droits : le jus utendi, le jus jniendi, le jus abutendi.

Sur les dépendances du domaine public, personne n’a le jus abutendi ; le jus Jruendi ne se conçoit qu’à titre exceptionnel ; le jus utendi, enfin, appartient atout le monde, et même aux étrangers.

Ce n’est d’ailleurs qu’au prix de contradictions pevi acceptables et de restrictions peu intelligibles qu’on soutient la doctrine contraire.

On commet une contradiction lorsqu’on prétend d’une part que le droit de l’État sur le domaine public est un droit de propriété, et d’autre part que les dépendances du domaine public sont indisponibles parce qu’elles ne sont pas susceptibles de propriété.

Et c’est une restriction inintelligible que celle qui consiste à dire : c’est de propriété publique qu’il s’agit ici. Si par l’expression « propriété publique » on entend un droit sui generis qui n’est pas la propriété selon le droit civil, il ne s’agit plus que d’une querelle de mots ; mais si la prétendue propriété publique reste la propriété, nous ne voyons pas en quoi l’adjectif qui en indique l’affectation en peut changer le caractère juridique

1 Domat, dans son Traité sur le droit public (Liv. tit. VI, sect- § VIII), considère comme'non susceptibles de propriété, et par là même hox's de commerce, les places publiques et les grands cliejnins et les autres choses de cette nature.,, destinés à Tusage du public, • Car ces sortes dhmmeubles ne produisant aucun revenu ne jSe comx3tent pas au nombre des biens ; et les droits qu'ij ont le public et le souverain sont d'iine autre nature que les droits que donne la propriété ».

Je remarque, d'autre part, que si l'art, 538 du C. civ. n'a pon i30ur objet de définir le domaine public, il exprime tout de même une vérité certaine et traditionnelle, en disant qu'il y a ^ des portions de territoire qui ne sont pas susceptibles de devenir propriété privée ».

On se retcurne alors et l'on dit : Mais ce n'est pas de x)ropriété privée qu'il s'agît ici, c'est de propriété jxublique ». — .l'ai la même réxDugnance, à admettre l'existence d'une propriété de droit public, que j'ai montré plus haut à accepter l'existeiice de contrats de droits public. — Ces mots, en définitive, ne sont que des étiquettes : pourquoi, sur des phénomènes particuliers au droit public, tient-on à mettre des étiquettes faites pour le droit privé ? Si ces mots gardent leur sens habituel, pourquoi les faire suivre d'un signe particulier d'une portée d'ailleurs très indécise ; et si ce signe particulier a pour objet de montrer que les mots n'ont plus leur sens habituel, pourquoi s'en servir ? — Cf. JÉn-piNBK, J/ État moderne (trad. Fardis), t. II, p. 25 : Il n'existe de propriété publique qui, de sa nature, soit quelque chose de différent de la propriété privée ; et même au sens du droit administratif l'institution d'un droit réel public ne saurait être justifiée.

Il paraît peu utile, pour affiimer que le domaine public n'est pas un domaine de propriété, de prendre et de réfuter les textes divers, très rares d'ailleurs, qui ont employé des expressions peu correctes sans y attacher un sens juridique précis \ Le législateur aurait mieux fait sans doute d'en chercher d'autres et c'est ordinairement ce qu'il a fait. Aucune confusion toutefois n'a pu résulter de cette terminologie défectueuse. Cela tient à ce que, de quelque manière qu'on désigne le droit qu'ont les administrations sur le domaine public, qu'on le nomme propriété (ce qui est trop) ou qu'on le nomme droit de garde et de surintendance (ce qui peut sembler insuffisant), on est à peu près d'accord sur ce qui peut être fait eu n'être pas fait à l'égard des biens dont il s'agit.

On est d'accord pour admettre qu'ils sont inaliénables et impres-

* M. Haukiou cite en ce sens le décret du 16 décembre 1811, parlequel l’État « fit cadeau aux départements des routes nationales de dernière classe ». Je cherche, en vain, dans ce décret, un passage affirmant que le droit alloué aux départements sur ces dépendances du domaine public est un droit de propriété. Cela ne peut pas se déduire de l’article 3 où il est dit simplement : < Les routes départementales sont toutes les grandes routes... connues jusqu’à ce jour sous la dénomination de routes de troisième classe ». Il n’y a rien dans le décret, en dehors de cet article 3, qui se rapproche de ce que lui fait dire M. Hauriou. Notre collègue cite encore la loi du 10 août 1871, art. 59, in fine, où, cette fois, il est bien question de propriété : Sont comprises définitivement parmi les

propriétés départementales les anciennes routes nationales de 3® classe dont ï’entretien a été mis à la charge des départements par le décret du 16 décembre 1811, ou postérieurement ». Tl suffit de se reporter aux travaux préparatoires de la loi de 1871 pour se convaincre qu’on n’en peut déduire aucun argument en faveur de la théorie que je combats. Cet article énumère les recettes extraordinaires des budgets départementaux. On y mentionne, comme recettes accidentelles, le produit de la vente du sol des anciennes routes de 3® classe devenues routes départementales, quand ces routes sont déclassées. Il y avait eu des doutes sur ce point : on se demandait si le décret de 1811 avait simplement mis au compte des départements la charge de l’entretien des routes sans leur allouer les bénéfices accessoires ordinairement corrélatifs à cette charge ? L’article cité par écrit pour mettre fin à ces doutes. Le rapport de M. Waddington (Sirey, Lois annotées, 1871, p, 76, col, 3) est à cet égard absolument explicite : < I/article 59 énumère les recettes extraordinaires. Comme le produit des biens aliénés se trouve compris dans cette nomenclature, on a cru utile de trancher par une disposition spéciale une question controversée depuis longtemps. Ôn sait que le décret du 11 décembre 1811 a mis à la charge des départements un assez grand nombre d’anciennes routes impériales de 3® classe devenues actuellement routes départementales, mais sans leur céder formellement le sol de ces routes. Aussi ie Conseil d’État les a-t-il toujours considérées comme faisant encore partie du domaine de l’État malgré une circulaire ministérielle de 1842, et cette jurisprudence a souvent donné lieu à des difficultés lorsqu’il arrivait à un département d’aliéner des parcelles de terrain qui provenaient de ces routes. Désormais, le droit des départements ne pourra plus être contesté ». En résumé, on veut affirmer que le département est propriétaire éventuel du sol des routes déclassées. Cela n’implique en rien que ses droits sur routes non déclassées sont des droits de propriété.

criptibles, qu’on ne peut pas plus acquérir sur le domaine public un droit de servitude ou d’hypothèque qu’un droit de propriété h

On est d’accord également pour admettre que les accessoires du domaine public sont exploitables par l’État, le département ou la commune à qui en est remise la garde, dans la mesure où cette exploitation n’est pas incompatible avec l’usage général du domaine. Ils perçoivent les fruits et joroduits (îu’exceptionnellement le domaine public peut fournir, ils profitent des alluvions, de la redevance des mines concédées sous les voies publiques, de la ferme de la pêche dans les rivières et canaux, du produit des concessions temporaires qui peuvent être faites ; ils recueillent enfin dans leur domaine privé les portions désaffectées du domaine public.

Tout cela s’explique par une considération fort simple. La domanialité publique, qui se justifie essentiellement par l’affectation à l’usage de tous de portions du territoire, lesquelles cessent ainsi d’être susceptibles de propriété, ne s’applique qu’à ce qui est effectivement livré à l’usage commun. Or c’est le principal, c’est la route, c’est le fleuve, c’est le port qui sont livrés à l’usage de tous pour passer, pour naviguer, pour stationner. Il n’en est pas de même de leurs accessoires. Que tous puissent passer la rivière, cela n’implique pas qae tous puissent y pêcher au filet.

A l’égard des accessoires du domaine public, le droit de propriété se conçoit sans peine ; il ne se conçoit pas sur lé domaine lui-même. Il ne paraît pas possible d’appeler propriété un droit qui ne procure, ni l’u^us, ni le fructus, ni V abusus. Mais il ne répugne nullement, réserve faite du principal, d’attribuer cette désignation aux droits qu’ont l’État, le département, et la commune sur les accessoires du domaine public.

§ 3. — Caractères généraux du domaine public

Le domaine public a deux sortes de caractères :

Pour certains d’entre eux, le domaine public se sépare nettement d’un domaine de propriété.

Par d’autres, il s’en rapproche, et il y a lieu de concilier leur existence avec la théorie où nous refusons de reconnaître le caractère de propriété aux pouvoirs des administrations sur le domaine public.

i y. sur ce point Trib de conf., 9 mai 1914, Marnez,

Caractères du domaine public exclusifs de toute idée de propriété

Le domaine public est imprescriptible et insaisissable ; il ne peut pas être frappé d^expropriation pour cause d’utilité publique ; il ne peut pas être grevé de droits réels, servitudes ou hypothèques ; les actions possessoires ne lui sont pas applicables,

Inalîénabilité du domaine public. — Elle s’appliquait, avant la Révolution, à l’ensemble du domaine national confondu avec le domaine de la couronne. Elle était établie comme obstacle aux prodigalités des rois. Elle ne les empêcha pas toujours d’aliéner ; mais elle leur servit de prétexte pour révoquer les aliénations par eux consenties. Le caractère précaire des acquisitions qu^on pouvait faire de la sorte fut la véritable garantie contre la dilapidation du domaine.

Bien que le principe de l’inaliénabilité figure dans les ordonnances dès le XIV® siècle, on admet ordinairement que sa consécration formelle ne résulte que de l’ordonnance de Moulins de février 1566 L L^ Assemblée constituante, pour la dernière fois, appliqua le principe de l’inaliénabilité du domaine royal en déclarant « sujettes à rachat perpétuel toutes les aliénations consenties depuis cette ordonnance et non révoquées déjà par des actes royaux ^ »,

Elle distingua, pour l’avenir, le domaine national du domaine du roi ; enfin elle déclara le domaine national aliénable aveç la volonté de la nation exprimée par le pouvoir législatif

Un fait digne de remarque, c’est qu’en déclarant aliénable le domaine national, l’Assemblée constituante n’a pas fait de distinction entre le domaine public et le domaine privé. — Sans doute, dans l’énumération faite par la loi des 22 novembre-1 décembre 1790, on a mentionné au nombre des choses qui font partie du domaine national celles qui, livrées à l’usage de tous, ne sont pas sus-

* Duorocq, Cours, 7» éd., t. IV, p. 352 ; — ïsambert, A.nciennes lois françaises, t. XIV, p. 185. — Avant l’ordonnance de Moulins, on trouve deux ordonnances appliquant déjà sans se proclamer solennellernent le principe de l’inaliénabilité du domaine l'oyal. C’est d’abord une ordonnance de Philippe le Cong (1318) révoquant tous les dons faits par ses i^récédesseurs depuis Saint Louis ; c’est, en second lieu, un édit de François !«'• du 30 juin 1539.

2 V. loi des 22 nov.-l®'’ déc. 1790, art. 23 et suiv.

^ V. même loi, art. 7 ^ 1&-

ceptibîes de propriété, ce qui implique, pour ces choses, Timpossibilité d^aliénatioii ; mais il n^y a pas de teste formel où il soit dit : « Les dépendances du domaine public sont inaliénables ». Il y a seulement un texte général, Tarticle 8 de la loi, où il est spécifié que les domaines nationaux et les droits qui en dépendent, « inaliénables sans le consentement et le concours de la nation, peuvent être vendus ou aliénés à titre perpétuel et incommutable en vertu d’un décret formel du Corps législatif, sanctionné par le roi, en observant les formalités prescrites pour ces sortes d’aliénations ».

Quelques mois auparavant, un décret des 9-25 juillet 1790, appliquant les principes qu’on devait consacrer dans la grande loi précitée, avait ordonné la mise en vente de tous les domaines nationaux » autres que ceux dont la jouissance aurait été réservée au roi, et les forêts, sur lesquelles il serait statué par un décret particulier ».

Pas plus dans ce décret que dans la loi domaniale, il n’est fait de réserve au sujet du domaine public proprement dit. Mais une telle réserve n’était pas nécessaire : le domaine public n^ était pas susceptible de propriété. Aliéner, cela veut dire transférer la propriété ; on ne transfère pas la propriété d’un objet dont on ne peut pas être propriétaire.

Il n’en est pas moins intéressant de constater ;

te Que l’inaliénabilité du domaine public ne repose sur aucun texte ;

2° Qu’elle dérive de ce principe que le domaine public, par sa nature, se dérobe à l’application des lois sur la propriété b

t E>ans un curieux article intitule : Remarques sur la théorie des domaines (Revue critique, 1884, p. 30), M. Bauckhausen tente d’établir que l’inaliénabilité du domaine puldic a pour base, aujourd’hui encore, l’ordonnance du 16 février 1566. Notre collègue estimait que les législateurs de 1790 n’ont pas entendu substituer des principes nouveaux aux principes ancieiiîi en ce qui touçbe les biens affectés à usage ou à un service publics, qu’ils se sont bornés à < tempérer par des exceptions, sans l'abroger, le principe de l’imprescriptibilité des biens de l’État ». .Je ne crois pas que cette manière de voir soit exacte. Il ne mo semble pas possible de nier, après la lecture du préambule de la loi doinaniale du 2^ novembre-l décembre 1790, que les constituants aient veulu substituer le principe nouveau de l’inaliénabilité du domaine en général, à la règle ancienne de l’inallénabilité. « L’Assemblée nationale, considérant : l^’ que le domaine public... appartient à la nation ; ... que la faculté d’aliéner, attribut essentiel du droit de propriété, réside dans la nation; et que si, dans des circonstances particulières, elle a voulu en suspendre pour un temps l’exercice, comme cette loi suspensive n’a pu avoir que la volonté générale pour base, elle est de plein droit abolie, dès que la nation, légalement représentée, manifeste une volonté con-, traire... Art- S. — Les domaines nationaux et les droits qviben dépendent sont et demeurent inaliénables sans le consentement de la nation, mais ils ne peuvent

ÊTRE VEXDUS ET ALIÉNÉS EN VERTU p’UX DÉCRET DU CORPS UÉUISI.ATIF. . ., ÇtC. ». —

Cela permet, en effet, d’en cléduire frais remarques importantes dont les deux premières foninissent la justification com[)lémentaire des principes déjà établis :

10 I/inaliénabilité est inexplical>le pour quiconque ])rétend (jue le domaine public est un domaine de proj)riété.

2° I/inaliénabilité. d’un ])ien est contraire à nos institutions; quand nous l’y rencontrons, c’est avec l’aspect d’une exception. Les exceptions ne doivent s’appliquer que de la manière la plus restrictive ; ce n’est donc qu’aux choses cjui, sans aucun doute, échappent à l’aj^propriation privée et tuix réf^les des lois civiles qu’il conv'ient de reconnaître les caractères de la domanialité publique impliquant l’inaliénabilité. A ce point de. vue, la plus restrictive des théories sur les caractères de la domanialilé publique est celle qui s’accorde le mieux avec les principes généraux de notre législation ; c’est la théorie cjue j’ai admise.

3*^ La troisième remarque, c’est cjue, ne dérivant plus d’une règle arbitrairement édictée pour protéger les biens nationaux, mais de la nature même du domaine public, l’inaliènabilité ne peut comporter aucune exception ; à quelque ]mint de vue qu’on se place, ce c|ui, par sa nature, est hors du commerce ne. sauiait être aliéné.

11 ne faut pas voir des excejitions à l’inaliénabilité du domaine public dans le cas cù le domaine public est légalement déclasse^ c’est-à-dire enlevé à l’usage public et restitué à l’état de bien exploitable. — Une route peut être ainsi désaffectée ; cela se produit par exemple, au cas de rèdressement des voies publicpies. Les anciennes routes déclassées cessent d’être des routes et redeviennent des terrains aliénables. Cela ne veut pas dire qu’il peut être fait une brèche à l’inaliénabilité du domaine, mais seulement que les caractères de la domanialité publique peuvent n’être pas ineffaçables.

Imprescriptibilité. — Le domaine public est im[)rescriptible. Cela non plus n’est écrit nulle part ; mais ce qui est hors de commerce ne peut pas plus s’usucaper que s’acquérir par quelque autre mode que ce soit (art. 2226 C. civ.).

Naturellement, le déclassement du domaine public, en le faisant rentrer dans le domaine privé, le rend prescriptible aussi bien qu aliénable. Ce déclassement doit être effectué par un acte administratif.

peut être critiquée ; elle est assurément défectueu.se. ivlais 1 Idée qui l’inspire est si clairement énoncée dans les « considérants » qu’elle père faire doute. Désormais, le domaine sera aliénable, pourvu natii- Feuepient qu il s agisse de choses susceptibles de propriété,

LA DOMANIALITE l’ÜBLIQUE PRINCIPES GÉNÉRAUX

On (lit ciuolquefois ciuo le déclassement peut résulter aussi d’un fait rendant impossilile la destination publique du domaine ; un canal est-il comblé, par exemple, il cesse d’étre un canal sans devenir une route ; la domanialité publitiue disjiaraît. Mais encore faut-il que ce fait, pour valoir déclassement, émane de l’administration et soit régulièrement et légalement ordonné. Sans cela, l’imprescriptibilité du domaine public serait un mot vide de sens.

On ne comprendrait pas que quekju’un prétendît usucapei sans posséder privativoment ; or, une possession [irivative du domaine public suppose, de la part du possesseur, des travaux contraires à la destination normale de la dépendance possédée. De deux choses l’ane, faut-il ilire alors : ou bien cette dénaturation et cette occupation jirivalive sont inopérantes, et le domaine jîublic n’est jamais prescriptible ; ou bien elles sont efficaces, et le domaine jiublic est toujours prescriptible.

La vérité, c’est (|u’une telle usucapion est sans efficacité. L’acquisition par usucapion repose sur la présomption de légitimité du titre en vertu duquel on possétle, attachée à la longue durée] de la possession. Or, on ne peut jjas présumer la légitimité du litre d’acquisition d’une chose qu’aucun titre ne jiouvait vous faire acc|uérir.

Insaisissabilité. - I>e domaine public est insaisissable : c’est un point sur lequel il est inutile d’assister ; les biens inaliénables ne peuvent pas être saisis, toute saisie devant aboutir à une vente.

D’ailleurs, le domaine j)rivé de l’État, pour d’autres motifs, n’est pas saisissable non plus.

Impossibilité d’expropriation du domaine public. — Le domaine public ne peut pas être frappé d’expropriation pour cause d’utilité publique. I/expropriation est un transfert obligé de propriété ; on ne peut pas exiger un transfert de propriété sur les choses qui n’eh sont pas susceptibles *.

Toutefois, il se peut que, pour exécuter un travail public, on soit dans la nécessité d’occuper telle ou telle partie du domaine public. On n’a pas pu construire des lignes de chemins de fer sans traverser des voies publiques. Sans doute la voie ferrée qui est construite est une dépendance du domaine public comme le chemin qu elle traverse ; mais la voie ferrée fait partie du domaine public de 1 État, et il se peut que la voie qu’elle traverse dépende du domaine public

. * C. d'Lt., 21 nov. 1884, D. 86, 3, 49 ; — Cass., 20 déc. 1897, Chem, de fer d Orléans, S. 98, 1, 94 : D. 99, 1, 257 ; — Cass., 29 oct. 1900, Comm. de Laos, D. 1901, L 133 ; S. 1901, 1, 48. ^

de la commune. Or on ne saurait englober dans le domaine de TÊtat une dépendance du domaine communal sans un règlement de comptes. Il faut donc bien qu’il existe un moyen d’arriver indirectement aux mêmes résultats que ceux que fournirait l’expropriation du domaine public. Autrement dit, quand le travail public est exécuté par une administration sur une partie du domaine public dont une autre administration est gardienne, force est bien d’exiger le consentement de cette dernière, comme on exige l’abandon d’une propriété privée dans l’intérêt général.

Nous retrouverons cette question lorsque nous étudierons les règles de l’expropriation ; nous constaterons alors que la règle logique d’après laquelle le domaine public n’est pas susceptible d’expropriation disparaît en pratique par le déclassement, c’està-dire par la désaffectation obligatoire des dépendances du domaine public sur lesquelles l’exprojiriation devrait poiter. On ne peut pas exproprier le domaine public ; c’est incontestable ; mais en le déclassant on le transforme en domaine privé auquel, sans difficulté, s’appliquent les règles ordinaires de l’expropriation

Le domaine public ne peut pas être grevé de droits réels. — Il ne

peut pas y avoir d’hypothèques sur des biens inaliénables, puisque 1 hypothèque est le droit, conféré à un créancier, de faire vendre les biens hypothéqués pour se payer de sa créance.

Il ne peut exister non plus, sur le domaine public, aucun des services fonciers que réglemente le Code civil. Le domaine public ne peut pas être grevé de droits exclusifs au profit de propriétés ou au profit d’individus

Les droits d accès et de vue qu’ont les riverains du domaine, les

XXXVII^^ sujet les articles de M. Collet dans Reiy. crit., 1870, t. XXXVI et

* Laurent, Dr. cia., t. VIII, n« 92, p. 118-119, et Planiol, 5» éd., t. I, p. 940, estiinent que des servitudes peuvent être conférées sur le domaine public, pourvu exercice ne soit pas incompatible avec l’usage du domaine. Ils admetexemple, la concession d’une servitude de passage sur une voie accorder’ singulière nous paraît inacceptable. A quoi bon orivI?i7e^t i sur le domaine public si l^exercice {de ce droit

Et sqVL analogue à l’usage du domaine par tout le monde ?

du domainè^?^ ’ “ forcément incompatible avec la condition naturelle

déclaré^aue si ^ condamné l’interprétation que nous combattons. Il a

da?œ d2 doinai propriété enclavée avait pour bordure une dépen-

pouvait s’anrdtn , ferrée), l’art. 682 du Code civil ne

Ma^nll Cf C ï"’' domaniale. Décision du 9 mai 1914,

^arnez Cf. C^d Ét., 8 mars 1860, D. 60, 3, 83, et trib. conf., 26 mai 1894, Rédor

> , , Cette decision y est insérée avec la date inexacte du 20 mai).

KA DOMANIALITÉ PUBLIQUE PHINCIPES GÉNÉRAUX

droits d’usage général qu’ont les particuliers sur les routes et les fleuves, elc..., ne sont pas tics servitudes ; ce sont des facultés dont tout le monde a également la jouissance, conformément à la destination naturelle des voies publitjues.

Enfin, les concessions tl’occupalion qui peuvent être accordées à des particuliers sur le domaine public ne leur confèrent aucun droit réel. Par exemple, celui qui obtient de l’admiirstration, moyennant une redevance consentie, le droit d’installer tles cabines de bain sur le rivage tle la mer, ne tlevient ni usufruitier, ni usager, ni superficiaire des emplacements occupés ; il n’a sur le domaine aucun droit opposable aux tiers, aucun droit réel

Les actions possessoires ne sont pas applicables au domaine public. — Les actions possessoires ont pour but de faire resjiccter ou de faire rétablir une possession à titre de propriétaire. Or ni les particuliers, ni les établissements publics ne peuvent posséder à titre de propriétaire une dépendance du domaine public, puiscjue le domaine public n’est pas susceptible de propriété.

Si donc un particulier a usurpé un emplacement dépendant du domaine public, on peut le troubler dans sa détention, c’est-à-dire l’expulser, sans ciu’il puisse recourir à la complainte, ciuelle qu’ait été la durée de cette détention, et s’il est dépossédé de quelque manière que ce soit, il ne peut pas recourir à la réintégrande pour rentrer en

^ Un arrêt ilu t-onseil cl Hlat (25 mai 190G, Ch. de fer d* Orléans, S. 1908, 3, 65) déclare cependant que les compagnies de chemin de fer ont un droit exclusif de jouissance sur les voies ferrées et terrains en bordure. Ne voyons pas dans cette décision une contradiction aux principes ci-dessus énoncés. On peut dire aussi d'un locataire qu'il a un droit exclusif de jouissance, mais non pas un droit réel. Ue concessionnaire de travaux publics, quant aux déj^endances du domaine sur lesquelles s'exploite le service concédé, n'a pas moins de droits qu'un locataire quant à la chose louée.

Une constatation identique peut être faite à l'occasion des arrêts qui accordent une indemnité a des concessionnaires de la ville de l^aris dont les installations contractuellement stipulées sur le domaine public, ont été dérangées soit par les travaux du chemin de fer métropolitain, soit par ceux de l'exposition de 1900 (C. d'Ét., Il mai 1906, Min. du commerce et Min. des travaux publics, S. 1906, 3, 145. — Cf. C. d'État, 24 nov. 1905, Coinp. parisienne de Vair comprimé, S. 1907, 3, 134). Il n'est écrit nulle part que la réparation des dommages causés par l'exécution de travaux publics n’est due qu'à ceux qui subissent une atteinte à leurs droits réels.

Allons plus loin et n’hésitons pas à approuver les décisions de jurisprudence qui indemnisent même des occupants du domaine à titre précaire à raison du dérangement que leur occasionnent des travaux publics, si ces travaux n'ont pas pour objet l’aménagement ou la conservation du domaine. Ua précarité des occupations du domaine ne s'entend que sous des réserves dont nous expliquerons plus loin le sens et la portée. V. sur ces questions, et en sens contraire à ce qui est ici expliqué, la note de M. Hauriou sous l'arrêt du 11 mai 1906.

possession. — Naturellement cela suppose ijue le caiactcie tic domanialité publique n’est pas contesté.

Inversement, radministration n’usera ni de la complainte, ni de la réintégrande pour expulser un particulier qui^occupe indûment ou qui prétend occuper une dépendance du domaine public

Curac'eres du dotuuinc puhlic fuir /es^/uels H sc rfi/iprorhe iVun donuihie de prupriélé

Par les caractères précédemment signalés, le domaine public se distingue d’une manière tranchée d’an domaine de propriété.

Il s’en rapproclie, au contraire, par un certain nombre de points, et c’est ce rapprochement qui a i)u servir d’excuse, sinon de justification, à la doctrine énoncée et réfutée ci-dessus.

a) Les fruits du domaine public, s’il en produit, appartiennent à la collectivité administrative à qui incombe la charge de l’entretenir.

b) Il en est de même des produits, tels que le trésor, ou de la redevance à raison des mines exploitées dans le sous-sol, ou des alluvions des rivières en bordui'e du domaine.

c) Le domaine public déclassé devient un élément du domaine privé de l’administration qui en avait la garde.

d) Enfin, l’administration peut concéder à titre précaire des droits d’occupation du domaine public, contre des redevances au profit de l’administration gardienne.

Perception des fruits du domaine public. — Les fruits du domaine public sont rares ; ce sont les accessoires du domaine, plutôt que le domaine lui-même, qui en peuvent donner ; je cite, cependant, comme un fruit ordinaire et quelquefois important du domaine

• Les développements nécessairement restreints de ce livre ne nous permettent pas d’examiner ici et de critiquer les diverses décisions de jurisprudence qui ont eu l’occasion d’appliquer ces principes. Quelques-unes s’y sont strictement conformées. Quelques autres ont été prises dans le sens qui pratiquement conduisait le plus commodément au résultat équitable.

Les tribunaux, souvent moins préoccupés de mettre leurs décisions d’accord avec une théorie d’ensemble que de les rendre équitables eu fait, ont, sur ces matières, adopté des vues trop diverses et trop c./ntradictoircs pour qu’on puisse dire qu’un système fait jurisprudence (Cf. thèse Viki., Toulouse, 1907, sur l’emploi de 1 action possessoire à l’occasion des dépendances du domaine public. Cf. note d’HAURiou, sous C. d’Ét., 25 mai 1906, S. 1908, 3, 65).

La DOîVtANIALITlS: PUBLIQUE PRINCIPES GÉNÉRAUX 46Ô

public, la ferme de la pêche dans les cours d^eau navigables et flottables, les canaux et leurs accessoires.

La loi du 15 avril 1829, relative à la pêche fluviale, en fait un attribut de TÉtat. C’est l’État, en effet, qui a la charge de l’entretien de ces dépendances du domaine public. C’est au profit de l’État que la pêche s’afferme, à l’exception de la pêche à la ligne, jiermise^à tout le monde, probablement à raison de son caractère inoffensif.

D’autres produits moins lucratifs peuvent être signalés : ainsi les coupes de bois provenant des arbres des routes, de la coupe des' herbes et ajoncs sur les bords des rivières et des canaux, etc... *.

Il est trop naturel que les fruits viennent en déduction des charges d’entretien pour qu’il soit besoin de justifier autrement le droit de l’État, du département ou de la commune à les percevoir.

Attribution des produits. — Ce qui est vrai des fruits est également vrai du trésor qui peut être découvert sous le domaine. L’article 716 du Code civil attribue la moitié du trésor trouvé dans le fonds d’autrui au propriétaire du fonds. Personne n’est propriétaire du domaine public ; néanmoins je n’hésite pas à dire que la moitié du trésor découvert sous le domaine public doit appartenir à l’administration chargée de son entretien.

Je n’hésite pas à attribuer à l’État, au département, ou [à la commune la redevance qu’un concessionnaire de mines dans le sous-sol des voies publiques devrait au propriétaire de la surface en vertu de la |loi du 21 avril 1810, s’il y avait un propriétaire de la surface.

Pratiquement, la raison est identique et c’est l’équité qui la fournit. Le profit, si profit il y a, doit venir en déduction des charges de l’entretien ; théoriquement, j’ai dit que les dépendances du domaine public n’étaient affectées à l’usage général que pour le principal. Quand le terrain appartenant à l’État en propriété devient une route non susceptible de propriété^ il n’y a pas de bon motif pour que cela enlève le profit des accessoires de la propriété disparue que n’absorbe pas l’utilisation par tout le monde.

Il n’est pas besoin d’autre explication pour justifier l’attribution, au service gardien du domaine public, des terrains déclassés et des alluvions produites par les cours d’eau en bordure. Je n’insiste pas sur ces deux points

1 Un arrêt du C. d’Ét., 24 fév. 1911, Jacquemin, S. 1912, 3. 73, le constate à propos de l’herbe qui croît sur les accotements d’un chemin vicinal. Mon collègue Hauriou y voit une confirmation de plus de la propriété du domaine public. Il n’y a rien de semblable dans l’arrêt.

^ C’est cette attribution éventuelle des terrains déclassés à la personne moi ale