chapitre V

être opposée qu’à des demandes ayant pour objet l’ordonnancement et le paiement de sommes imputables sur les crédits ouverts au budget. Ainsi, elle ne saurait s’appliquer ni aux demandes en restitution de cautionnement, ni aux créances relatives aux successions en déshérence échues à l’État, ni aux pensions, etc...

Naturellement, il ne saurait être question de l’opposer aux réclamations qui n’ont pas pour objet des sommes d’argent.

c) Autorité compétente pour déclarer l’État débiteur. — La

troisième règle citée s’énonce ordinairement ainsi : Les tribunaux judiciaires ne peuvent pas connaître des actions tendant à faire déclarer V État débiteur Cette règle n’a plus aujourd’hui qu’un intérêt historique.

Son origine est lointaine ; nous la trouvons établie dès le xiv® siècle. I^* ordonnance sur les finances du 1®^ mars 1388 s’exprime ainsi : » Que d’iceux deniers aucune chose ne se distribue... si ce n’est par mandement exprès de nous, partant passé en la présence de notre dit grand Conseil, signé par l’un de nos quatre secrétaires ordonnez ; et aussi expédié par nosdits trésoriers... Item, qu’aucun n’ait puissance ou connaissance sur la distribution des deniers de notre domaine, si ce n’est par ordonnance et mandement exprès de nosdits trésoriers »

Il dérive assez -clairement de cette citation que la liquidation de toute dette se faisait par le roi en son Conseil, et que s’il s’élevait quelque litige tendant à faire condamner l’État, les juridictions ordinaires n’avaient pas qualité pour en connaître.

Dès le temps de Louis IX, d’ailleurs, une commission s’était détachée de la Cour du roi, qui, sous le nom de Chambre des comptes, connaissait de toutes les questions de finances 3. Toutes les contestations relatives au domaine royal et aux revenus du roi, confondus alors avec le domaine et .les revenus de l’État, se portaient devant cette Chambre. Une déclaration du 17 mars

comprennent ainsi rordorinancement- — Cf. C. I^yon, Ilev. de V Intendance, année 1894, p. 505.

1 Cette formule est celle par laquelle Merlin résumait la jurisprudence de son temps. V. Rép. Béquet, v® Dette publique. — Cf. Laferrierk, 2^ éd., t. I, p. 196 et suiv. ; et 432 et suiv. — Dxjcrogq, Cours, 7® éd., t. VII, p. 12. — Dareste, Ca just. adm., 2® éd., p. 271.

2 IsAMBERT, Anc. loîs franç., t. VI, p. 656. Ordonnance portant règlement sur le domaine, les fonctions des gens des comptes, etc... Art. 4, in medio, et art. 5. Voir également le règlement du Conseil donné à Moulins le 18 février 1566 et le règlement pour les finances du 5 février 1611.

3 Mérignhac, Étude sur la Chambre des comptas de Paris {Rev. de législation et de Jurisp,, t. III, 1851, p. 71, et IV, 1852, p. 105),

LE BOMAINE PRIVÉ

1390 pose en principe que « toutes choses et besognes quelconques touchant et regardant F héritage du roi seront traictées et dicernées en la Chambre des comptes » \ Cette Chambre est seule compétente pour reconnaître le roi débiteur. Il en est ainsi quelle que soit la cause de la dette, et c’est pour cela qu’on voit enregistrer à la Chambre des comptes tous actes royaux pouvant emporter des obligations pécuniaires pour le Trésor, qu’il s’agisse d’actes concernant les affaires publiques ou les intérêts privés des princes, par exemple les brevets de pensions, les lettres de modérations d’amendes, les baux des fermes du roi, et jusqu’aux contrats de mariage des rois de France.

Il fut donc certainement vrai, jusqu’à la Révolution, qu’à moins d’exceptions formelles, non seulement la liquidation des dettes du Trésor fut un acte nécessaire de l’administration, mais encore que les actions tendant à faire déclarer l’État débiteur furent soustraites à la juridiction des Parlements.

Les assemblées révolutionnaires parurent consacrer à nouveau des principes analogues. Par l’article 1®^ de la loi des 17 juillet- 8 août 1790, il fut décrété comme principe constitutionnel « que nulle créance sur le Trésor public ne pourrait être admise parmi les dettes de l’État qu’en vertu d’un décret de l’Assemblée nationale sanctionné par le roi ». Trois ans après, la Convention décidait: « Toutes les créances sur l’État seront réglées administrativerr.^ d » (26 septembre 1793). C’est par ce dernier texte qu’on a justil>ié, presque jusqu’à la fin du xix® siècle, le principe énoncé.

On en a conclu pendant quatre-vingts ans que les tribunaux administratifs seuls pouvaient connaître des poursuites contre l’État, alors même qu’il s’agissait de litiges que leur nature devait normalement soumettre aux tribunaux judiciaires. L’application de la règle ne fut écartée que lorsqu’il s’agit des contestations relatives à la gestion du domaine privé, assimilable en tout au domaine des particuliers.

Kn 1873, la jurisprudence changea d’orientation. Depuis quelques années déjà, on critiquait l’interprétaticn trop large donnée aux lois de 1790 et de 1793. Avait-on eu raison en y voyant autre chose que des lois de circonstance, applicables à| la liquidation des dettes passées ? La persistance d’une telle règle se justifiaitelle alors que les circonstances avaient changé ? Le tribunal des conflits, sans prendre parti sur ce point d’histoire, renonça à invo—

^ V. Gosset, Ordonnances^ édits, etc., concernant V autorité et la juridiction de la Chambre des comptes de Paris, etc., 1728, t. I, à sa date (ce recueil est publié sans nom d'auteur).

quer les lois révolutionnaires pour justifier la compétence administrative dans une poursuite en dommages-intérêts dirigée contre rÉtat. Il substitua, à ce motif injustifiable en logique, mais explicable en droit puisqu'on le tirait de textes d^ exception, un motif général d^un ordre tout différent, et dont l’application possible était en l’occasion fort douteuse, savoir « le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire ».

C’est par application de ce principe que dans la célèbre affaire Blanco, le 8 février 1873, le tribunal des conflits déclara que la responsabilité de l’État à raison des dommages occasionnés par la gestion des services publics devait être mise en jeu non devant les tribunaux judiciaires, mais devant les tribunaux administratifs ' Aujourd’hui la règle exceptionnelle de 1790-1793 apparaît comme sans portée, puisque la jurisprudence a peu à peu élargi le principe delà compétence des juridictions administratives jusqu’à leur déférer tous les litiges soulevés par l’exécution des services publics. Sont seules soumises à la compétence judiciaire les contestations relatives au domaine privé.

§6. — Les procès de l'État

Sous l’ancien régime, le Domaine jouissait d’un privilège de juridiction ^ : l’État, pour ses intérêts privés, est aujourd’hui justiciable des tribunaux ordinaires

1 V. les développements que j’ai donnés à la question de la responsabilité de l’État à raison des dommages occasionnés par les services publics, supra, p. 86 et suiv. — L’affaire Blanco est expliquée p. 91, n. 3.

2 C’est peut-être ce qui a accrédité, auprès des gens qui n’y regardent pas de près, cette idée que les juridictions administratives étaient des tribunaux de faveur réservés aux procès de l’État.

3 Les contestations de personnes administratives ne peuvent pas, en général, donner lieu à compromis et ne peuvent pas se résoudre par la voie de l’arbitrage. Cela résulte de la combinaison des art. 1004 et 83 du C. de proc. civ. — On justifie cette règle en disant que l’État ne doit pas récuser par compromis, pour ses propres causes, les tribunaux qu’il met à la disposition des justiciable pour leurs différends. — On a cependant inséré, dans la loi de finance du 17 avril 1906, art. 69, une disposition qui écarte cette impossibilité lorsqu’il s’agit de la liquidation de marchés de travaux publics ou de fourniture pour l’État, le départements et les commune. Ce texte a été voté sur la proposition de M. Mor- LOT. On peut y voir un exemple topique du danger de dispositions extra-budgétaire furtivement glissée dans le lois de finance. La réforme dont il s’agit a été votée sans discussion, sans que l’auteur de la proposition ait pris soin d’en expliquer le motifs, probablement sans qu’on ait compris la portée juridique et le conséquences lointaine de ce qu’il réclamait. Pourquoi l'arbitrage devient-il possible pour les marctiés ^e travaux et çje fournitures, aloi's qp’ii reste illégal

LE DOMAINE PRIVÉ

Devant ces tribunaux qui sont, comme pour un particulier, tantôt d'ordre judiciaire, tantôt d'ordre administratif, l'État est représenté par les préfets, sauf quelques exceptions : notamment, devant le Conseil d'État, c'est le niiiiistre qui le représente ; pour le recouvrement des revenus domaniaux c'est l'administration des Domaines ; pour le recouvrement des douanes et des impôts indirects, ce sont les directeurs des régies financières ; pour les instances du Trésor public, c'est un fonctionnaire spécial, V agent judiciaire du Trésor

Mais si l'État ne jouit pas d'un privilège de juridiction, la procédure de ses instances diffère par plusieurs points des procédures ordinaires ; il en est ainsi non dans son intérêt exclusif, mais à raison de ce fait que c'est une administration qui plaide.

1° Il y a dispense du préliminaire de conciliation. I^e préliminaire de conciliation a sa raison d'être dans ce fait qu'entre gens de bonne foi, un sacrifice mutuel vaut mieux que les risques d'un procès. D'État au contraire ne demande pas et ne pourrait pas faire de sacrifice.

2° Toute action domaniale dirigée contre l'État doit être précédée de la remise d'an mémoire au préfet. C'est seulement un mois après la remise de ce mémoire (laquelle est constatée par un récépissé) que l'État peut être assigné

pour tout autre litige ? — Pourquoi les établissem 3nts publics restent-ils soumis à Pancienne règle, ccartee'^ désormais quand il s^agit d^une commune ou d^un département ? — Si la Ville de Paris, par exemple, peut désormais compromettre, pourquoi i^Assistance publique de la Seine ne le pourrait-elie pas ? — Gomment Parbitrage, tel qu^il est réglé par le liv. 111 du C. de proc. citK^ peut-il s'appliquer à des causevS qui ressortissent pour la plupart aux juridictions administratives ? — Devant qui se portera Pappel des sentences arbitrales ? P^art. 1023 dit : devant les tribunaux de première instance pour les matières quiy s’il n’y eût point eu d’arbitrage^ eussent été de la compétence des justices de paix ; et devant les cours d’appel^ pour les matières qui eussent été de la compétence des tribunaux de première instance. — Or voici quMi s^'agit de litiges qui, s’il n’y eût point eu d’arbitrage, eussent été de la compétence des conseils de préfecture ou du Conseil d’État ! — Admettre, comme le bon sens Pexîge, le respect de Pordre des compétences, c^est violer la loi de 1906 ; accepter la compétence judiciaire, c/est violer Particle 1023.

^ L'agent judiciaire du Trésor a été institué par la loi du 20 juillet-25 août 1790. L'agent judiciaire a reçu mandat légal de procéder sous sa seule signature, au recouvrement de toutes les créances de l'État qui ne sont ni fiscales ni domaniales. Il poursuit ce recouvrement à l'amiable et intente, après autorisation spéciale du ministre, tous les procès qui peuvent s'élever à cette occasion, à l'exception, toutefois, des procès devant les juridictions administratives, lesquels sont suivis par le préfet devant le Conseil de préfecture, par le ministre devant le Conseil d'État. — V. Gaston Jèze, Traité élém. de la Science des finances, 5^ éd., 1912, p. 297.

2 Déc. relatif à l'administration des biens domaniaux du 28 octobre 1790,

tH, III, art. 15. La retnisf! et l'enregistrement du mémoire Interrompent la près-

Lorsque T État est demandeur dans une instance domaniale, un mémoire préalable est également rédigé et remis par le directeur des Domaines au préfet. Mais, d^une part, cette obligation ne résultant que d^'un arrêté ministériel du 8 juillet 1834, son omission ne vicierait en rien la procédure ; d^autre part, aucun délai d’attente n’est imposé entre la remise du mémoire et l’assignation

3° Le ministère d’avoué n’est pas obligatoire dans les instances domaniales. Aux termes d’un arrêté du 10 thermidor an IV, le préfet adresse au ministère public un exposé des moyens de défense de l’État ; le ministère public doit lire ces documents à l’audience ou y suppléer par tous les autres moyens que la nature de l’affaire lui suggérera.

La dispense d’avoué est d’ailleurs facultative. En pratique, l’administration a ordinairement recours à ces fonctionnaires, même lorsqu’elle pourrait s’en passer