CHAPITRE V

Les aliénations des biens des communes ne sont autorisées qu’en cas de nécessité. Elles se font par adjudication, après enquête et expertise. L’autorisation préfectorale est toujours nécessaire, et s’il s’agit de bois, il faut même une autorisation par décret en Conseil d’État

La commune créancière. — Je fais abstraction des créances qui peuvent exister au profit de la cemmune par suite des impôts.

Les créances communales provenant d’autres sources ne sont soumises, en principe, à aucune règle spéciale. Cependant, elles bénéficient, pour leur recouvrement, de l’avantage attaché aux actes administratifs. Les états du maire mentionnent ce qui est dû ; visés par le sous-préfet, ils ont ce double caractère : ils sont authentiques et exécutoires, sauf opposition des intéressés. Les oppositions sont jugées coinme les affaires sommaires.

Dettes des communes. Elles proviennent de sources diverses ; je cite notamment : la loi, les contrats, les dommages causés par les fonctionnaires communaux, les dégâts occasionnés par les émeutes, par suite de l’impuissance de la police communale. Y faut-il ajouter les quasi-contrats ? -- Pourquoi non ? Il n’y a pas de doute peur le paiement de Vindû. Je n’en vois pas davantage pour la gestion d’ affaires. Il ne suffit pas de constater que les actes de gestion administrative sont subordonnés à des conditions de forme, de compétence et d’autorisation qui n’ont pu être observées lorsqu’une individualité sans mandat a, dans les termes ordinaires du droit civil, géré Uaffaire de la commune. La gestion du patrimoine d’incapables (mineurs, interdits, etc.) est soumise aussi à des conditions de forme et à des autorisations que le gérant d’affaires ne peut avoir observées. Cela empêche-t-il l’incapable d’être tenu ? La foudre tombe sur une propriété communale ; une cheminée menace de s’écrouler ; un voisin l’étaye en toute hâte, ignorant peut-être même que l’immeuble appartient à la commune. Pourquoi l’article 1375 du C. civ. ne s’appliquerait-il pas ? — L’exemple est intentionnellement choisi dans la gestion du domaine privé, en tout semblable à l’exploitation d’un

des dons et lejçs aux communes et aux ctal>lissc!nents publics, cire, du min. de rint. du 10 juin 1901 (iîea. <jén. d'adm., 1901, t. II, p. 455).

‘ L’affectation des biens communaux, même à des services que la commune est obligée de pourvoir des installations nécessaires à leur fonctionnement, ne peut pas être faite d’office par l’autorité supérieure. Le Conseil d’État a annulé le 11 novembre 1910 un arrêté du préfet du Rhône affectant d’office à une école publique un ancien presbytère communal.

LE DOMAINE PRIVÉ

domaine particulier ; pourquoi cependant ce qui est vrai quand il s agit d un bien ordinaire ne serait-il pas ^vrai d’un bien affecté, une école par exemple, ce qui implique le caractère ide (travail public de la réparation effectuée ? '. '

La loi rnet à la charge des communes un assez grand nombre de participations ou de dépenses pour services publics. Ces dépenses obligatoires des communes sont énumérées en vingt paragraphes dans l’art. 126 de la loi municipale et, à ces vingt paragraphes, il faut ajouter (ainsi que cela est précisé au § 20o) « toutes les dépenses

« l.a question tle rnpplicalion des principes de la {gestion d’aifaires en matière administrative se présente ordinairement, il est vrai, dans des conditions moins favoraldes, et c'est pour cela qu’une vive controverse s’est élevée à cet égard. Les gérants d’atfaires, qui réeiament remboursement sont d’habitude des administrdtciii’s c|iii uc sc sont pus conformes uux relies de forme ou de conipctence dont l observation leur était imposée, (^est (jadis) un curé qui engage des dcpenses pour la reconstruction de son presbytère sans s’étre fait allouer des crédits par le conseil de fabrique (CUiss., b Juin 1803, S. 1895, 1, 185). — C'est un maire qui passe un iiiarclic de fournitures sans s'ètre lail autoriser par le conseil municipal (Chambéry, 13 août 1891, Olivier^ 13. 93, 2, 316). MM. Marquès m I3raga et C. Cyox, Hép. Béquet, v® Comptabilité de fait, n^» 14 à 28, invoquant les lègles obligées de la comptabilité, refusent en j^areil cas tout recours aux prétendus gérants, fût-il démontré que le.s dépenses engagées étaient nécessaires et raisonnables et (lu’elles ont tourné au profit de la commune. L'ancienne jurisprudence est conforme (V. l'analyse qui en est faite, toc. ait.). — Notre collègue M. Micuoun (/3e la gestion d' affaires appliquée aux services publics ; Rev. gén. d’adm., 1894, t. 11, p. 5 et 146) admet l'action au profit du gérant d’affaires dans la mesure de Vin rem versum. Sol. admise par la C. de cass., Req., 19 décembre 1877, 13. 78, 1, 204 ; — Req., 15 juillet 1873, D. 73, 1, 457. — Dans le môme sens, C. d'iît., 16 mai 1879, Lefèvre ; 19 mai 1882, Corn, de Berlancourt ; 6 février 1885, Com. de Cissac ; 15 février 1889, Lemaire. Il s'agit, dans ces affaires, d'exécution, par des entrepreneurs, de travaux supplémentaires non autorisés.

M. Hauriou estime qu'il ne faut pas s'arrêter en chemin, et limiter à Vin rem versum l'action possible de gestion d'affaires. Cette opinion plus libérale, défendue avec une grande force dans la note sous Cass., 6 juin 1893, nous paraît plus juridique. Les raisons contraires, tirées des règles de la comptabilité, ne pourraient prévaloir que s'il était admis qu'une administration publique ne puisse pas être débitrice sans que la dette ait été préalablement votée, la dépense autorisée, le crédit ouvert. Mais il est évident qu'il n'en est rien. Prévoit-on aux budgets municipaux les dommages-intérêts auxquels les communes peuvent être accidentellement condamnées par suite des émeutes ou des accidents administratifs ? Une fois le principe admis que la dette peut exister par suite d'une gestion d'affaires, où est la règle qui en limite l'application ? — Cf. C. d'Ét., 15 novembre 1895, Ville de Nice, S. 1897, 3, 143. — Un arrêt de la Cour de cassation, en date du 24 octobre 1910, S. 1912, 1, 209, déclare implicitement que l'action de in rem verso intentée contre une commune à raison de dépenses non autorisées, ne saurait être admise que si le réclamant avait pourvu à une dépense obligatoire. La distinction ici faite ne nous paraît pas fondée, et il peut se présenter telle hypothèse où il serait souverainement injuste de refuser le reinboursernent d'une dépense qui a tourné à l'avantage certain d'une commune, alors meme qu'il se serait agi d'une déiiense facultative. — Sur l'ensemble de la question, V. Dalloz, Rép. pratique, v® Commune, p. 210.

mises à la charge des communes par une disposition de loi », Si les conseils municipaux ne votaient pas ces dépenses, elles seraient inscrites d^ office au budget communal par l’autorité supérieure, et, s’ils ne votaient pas les recettes peur y pourvoir, l’autorité établirait de même, d’office, des centimes additionnels aux contributions directes.

Emprunts communaux. — Parmi les contrats qui font les communes débitrices, les principaux sont les emprunts.

La capacité des conseils municipaux à l’effet d’emprunter a été réglée comme il suit pai la loi du 7 avril 1902 :

On sait que les conseils généraux doivent fixer, chaque année, le maximum des centimes additionnels extraordinaires que les communes peuvent s’imposer — Les conseils municipaux sont pleinement libres de contracter des emprunts dont les intérêts et l’amortissement, en trente années au plus, n’exigent aucun impôt excédant ce maximum.

Si l’emprunt, contracté pour la même durée, devait nécessiter le vote de centimes dépassant le maximum fixé par le conseil général, il devrait être autorisé par le préfet.

Il faudrait un décret en Conseil d’Êtat pour autoriser un emprunt contracté pour plus de trente ans ou dépassant un million '.

La forme des emprunts communaux peut varier au gré des conseils municipaux, avec les autorisations nécessaires, suivant les distinctions indiquées.

Voici cependant quelques observations à cet égard :

Ce n’est guère que pour les grands emprunts que les communes ont recours à l’émission de titres par souscription publique. Les conditions de l’émission sont alors fixées par le décret d’autorisation La forme ordinaire des emprunts communaux, même importants, c’est l’emprunt fait à une banque.

Il existe, à cet égard, des banques qui ont, non pas le monopole, mais la spécialité des prêts aux communes. La principale est le Crédit foncier de France. Le Crédit foncier emprunte aux particu-

* Loi du 10 août 1871, art. 42.

2 On tient compte des emprunts antérieurs (art. 141, 142 et 143 de la loi mu :i‘ cipale). Une loi reste nécessaire pour les emprunts de la ville de Paris.

3 Les communes, quand elles ont recours au système de souscription p l blique, émettent parfois des valeui^s à lots, c^est-à-dire des titres rem})oursables avec des primes plus ou moins fortes, dont quelques-unes constituent de véritables lots. La loterie étant interdite en France, il faut une loi pour autoriser Lémission de valeurs à lots, même si le cliiffre de l'emprunt ne l'exige pas. — Les emprunts communaux ne sont jamais des émissions de rentes perpétuelles.

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liers, à un taux très réduit, et prête aux communes à un taux un peu plus élevé ; il sert d'intermédiaire. Le bénéfice que fait ainsi le Crédit foncier n'est pas, le plus souvent, une charge supplémentaire pour les communes. Il ne faut pas croire que les communes auraient plus d'avantages à se passer d'un intermédiaire pour économiser les frais de commission. Les communes, en effet, ont souvent peu de crédit. Leur solvabilité est inconnue et le public qu'on appellerait directement à souscrire n'a pas de moyens de la contrôler. De plus, leurs besoins d'argent peuvent se présenter à un moment où un emprunt serait mal accueilli. Les banques, au contraire, choisissent leur moment pour se procurer les fonds à prêter et les obtenir au meilleur compte. Elles vérifient facilement la solvabilité de l'emprunteur.

Enfin, grâce à ce système, les communes peuvent pratiquer un mode d'emprunt extrêmement favorable et *difficile à employer avec le système de l'emprunt direct : c'est l'emprunt avec amortissement. En ajoutant à l'intérêt une somme minime, l'emprunteur rembourse en trente, quarante ou cinquante ans, sans avoir jamais à rendre une grosse somme à titre de capital h

Responsabilité des communes à raison des dommages causés par leurs agents — La responsabilité des communes à raison des dommages occasionnés par leurs agents a toujours été admise, sans qu'aucune distinction fût faite entre les actes d'autorité et les actes de gestion, et ce sont les tribunaux judiciaires, pendant tout le cours du xix® siècle, qui ont été compétents pour connaître des actions mettant en jeu cette responsabilité.

Certaines des espèces où ces principes se sont affirmés sont célèbres.

Les tribunaux judiciaires ont admis la responsabilité d'une commune à raison d'une blessure faite par un agent de police qui, dans l'exercice de ses fonctions, tirait sur la foule Ils ont admis la responsabilité de la ville de Marseille à raison des dommages causés par l'écroulement d'arènes mobiles, alors que la seule faute des agents de la ville consistait dans l'autorisation donnée à l'entrepreneur ; cette autorisation n'était évidemment pas un acte de

1 Pour certaines dépenses particulièrement utiles à l’intérêt public, par exemple pour les écoles, pour les lycées, pour les chemins vicinaux, l’État a constitué à plusieurs reprises des caisses destinées à faire des prêts aux communes — prêts avec amortissement, en général. Je n’étudie pas le mécanisme de ces caisses : il suffit d’en signaler l’existence. C’est un système qui n’est plus vu avec faveur.

2 V. les excellents articles de notre collègue Michoud, Rev. du dr. pub., 1897.

3 V. Aix, 24 février 1880, Canassi, D. 80, 2, 243 ; confirmé : Cass., 16 mars 1881, D. 81, 1, 194.

gestion, mais seulement Texercice du droit de police — Ils ont admis la responsabilité de la commune à raison des dommages causés par la vente sur les marchés, par les paysans, de denrées vénéneuses. La commune, dans ce cas, n^’est reprochable que de la négligence des inspecteurs des marchés, et Finspection des marchés est un acte de police et non un acte de gestion — Le tribunal de la Seine- a admis que la ville de Paris était responsable des dommages occasionnés par Técroulement de la passerelle du « Globe céleste » à Texposition de 1900 — Enfin, exemple encore

plus frappant parce quhl s'agit de faits de guerre : en 1870, le maire de Caluire (Rhône) a assigné pour logement à des troupes mal disciplinées un établissement congréganiste. I.es soldats logés, agissant comme en pays conquis, ont expulsés les habitants et pillé l'établissement. Sans doute, il y avait des responsabilités engagées. Mais les seuls responsables, pénalement et civilement, étaient les auteurs des violences. Néanmoins, la commune a été déclarée responsable *.

Le tribunal des conflits, appelé en 1874 à se prononcer sur une question de compétence à propos de la responsabilité des communes, a généralisé ,i^ces solutions en déclarant, dans un de . ses considérants, que les régies sur la responsabilité de l'État ne s'appliquent pas aux communes

Rappelons qu'on distinguait alors, quand il s'agissait de l'État, entre les actes d'autorité à raison desquels aucune responsabilité

’ V. Cass, req., 10 juin 1884, Brécou, D. 84, 1, 365 ; S. 85, 1, 165 ; — Cass, civ., 3 novembre 1885, Brécou, D. 86, 1, 397 ; S. 86, 1, 249.

^ Vente de champignons vénéneux sur un marché public. Trib. de Carcassonne, 27 octobre 1890, Gaz. du Pal., 90, 2, 607. — Vente d’une vache charbonneuse, Rouen, 16 janvier 1891, Gaz. du Pal., 92, 2, 644.

•J Jugement du 9 juillet 1903 ; « Les agents de la ville, dit la décision, ont manqué, dans la gestion du domaine communal, à leur loremier devoir qui est d’assurer la sécurité de la circulation sur la voie publique ». Il s’agit ici non d’une faute dans la gestion du domaine, mais d’une faute dans l’exercice de la police, puisque l’obligation d'assurer la sécurité de la voirie rentre précisément dans la police municipale.

4 V. Lyon, 22 juillet 1875, Comm. de Caluire, S. 75, 2, 241. Cassé pour des motifs de procédure (12 février 1878, D. 78, 1, 371 ; S. 80, 1, 466), cet arrêt a été remplacé par un arrêt de la Cour de Dijon consacrant le même principe. L’arrêt de Dijon a été lui-même cassé le 22 février 1881 (D. 81, 1, 325 ; S. 83, 1, 341). Par un arrêté du 10 avril 1878, le ministre de l’intérieur avait d’ailleurs déclaré que l’État prenait à sa charge l’indemnité à jillouer aux Frères de Caluire.

» V. Trib. conf., 7 mars 1874, JDesmolles, D. 74, 3, 54. — Une déci.sion récente dôclai’e la commune de Bordeaux non responsable de dommages qu’a occasionnés le commandant des pompiers en combattant maladroitement un incendie, mais l’arrêt s’appuie sur cette considération « que le commandant des pompiers n’est pas sous les ordres du maire ». Bordeaux, 26 mars 1906, S. 1908, ‘2., \1, note de M. Appert.

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n était encourue, et les actes de gestion, dont le Trésor devait répondre, mais qui ne pouvait donner lieu qu’à une poursuite devant les tribunaux administratifs à raison des textes spéciaux sur les dettes de l’État.

Notre collègue Michoud a vu dans cette jurisi3rudence une survivance de l’ancienne conception qu’on avait de la commune.

Les communes d’autrefois n’étaient pas des subdivisions administratives ; c’étaient des communautés d’habitants dotées d’une autonomie relative. Ce n’étaient pas des centres où l’autorité était confiée à un chef représentant le souverain, c’étaient dos groupes d’habitants obtenant du souverain qu’il n’intervienne pas dans leurs affaires.

Au moment où les révolutionnaires ont refait la constitution française, cette manière de concevoir la commune a été celle d’un grand nombre de constituants, aux yeux desquels le régime municipal ne pouvait entrer sous aucun rapport dans le système de l’administration générale du pays

C’est cependant un autre système qui l’a emporté, le système qui, tout en laissant à la commune son . caractère d’association quant à la jouissance des biens communaux, en fait en même temps une subdivision administrative du dernier degré.

Mais si tel a été le système admis, l’autre idée a dominé la jurisprudence et déterminé les solutions indiquées.

Elles s’accommodent à merveille avec les nouvelles tendances de la jurisprudence administrative, puisque la responsabilité de l’État lui-même, à raison des dommages occasionnés par l’exécution des services publics, est habituellement acceptée.

C’est seulement sur la question de compétence qu’une orientation nouvelle s’est récemment manifestée. Puisque ce n’est plus sur les lois spéciales de la Révolution qu’on s’appuie pour attribuer au Conseil d’État la connaissance des demandes tendant à faire déclarer l’État débiteur, dès qu’on invoque, au lieu de ces textes, des principes tout aussi vrais (s’ils sont vrais) quand il s’agit d’autres services administratifs, il n’y a plus lieu de faire les distinctions qu’on admettait jadis.

Le Conseil d’État accueille donc sans difficulté les actions en indemnité contre les communes à raison de dommages occasionnés par leurs agents — Est-ce à dire que les tribunaux judiciaires.

1 V. Michoud, op. cit., p. 48. On en trouve une trace dans la loi du 10 juin 1793 sur le partage des communaux.

2 Trib. conf., 11 avril 1908, S. 1909, 3, 49, Ville de Marseille, — Bordeaux, 6 déc, 1909, Ville de Bordeaux, S. 1910, 2, 164.

accoutumés par un siècle de pratique à connaître de ces instances* * vont s^incliner et se déclarer incompétents quand [on portera devant eux de telles questions ? Cela n^’est pas probable, et ne se fera guère qu’à la longue C

Si la nouvelle règle était imposée ou se faisait immédiatement accepter partout, on en apercevrait vite l’inconvénient grave : c’est la presque impossibilité où se trouverait l’unique Conseil d’État de connaître rapidement et sans trop de frais des actions en responsabilité qui peuvent naître dans les 36,000 communes de France

Responsabilité de la commune à raison des dommages causés par les attroupements. — C’article 106 de la loi du 5 avril 1884 rendait les communes civilement responsables des dégâts et dommages résultant des crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence, sur leur territoire, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés publiques ou privées.

Cette règle avait pour origine les mesures analogues imaginées par les assemblées révolutionnaires pour apaiser les émeutes qui désolaient nos provinces. On disait alors : si la majorité des habitants de la commune prend part à l’émeute, il est juste qu’ils payent ; si c’est la minorité, il est encore juste que tous payent, parce que la majorité est coupable de n’avoir pas arrêté l’émeute Ce principe fut énoncé dans le décret du 23 février 1790, et la loi du 10 vendémiaire an IV en détermina les applications.

^ V. notamment G. de Bordeaux, 22 nov. 1912, S. 1914, 2, 141. La Coui a condamné la coliimune par application de Làrt. 1384 du G. civ., coidrile responsable des blessures causées par des gardiens de cimetière qui, i3ar erreur^ ont tiré sur des gendarmes en les prenant pour des malfaiteurs.

*2 II y a lieu de signaler sur cette question dê compéténce lés hésitations de la Gour de cassation. Dans deux arrêts rendue, Tun, le 3 avril 1905^ Ville de Boulogne^ S. 1906, 1, 353 ; Tautre, le 15 janvier 1906, Gaz. des trib. du 21, la Gour décide que la commune n"est pas responsable des actes ou omissions du maire en matière de police. L^arrêt de 1905 fait nettement là distinction entré les actes de gestion par lesquels le maite engage la responsabilité de la cdmniune aux termes de Tarticle 1382 du G. civ., et les actes d'autorité, échappant à U appréciation de r autorité judiciaire et non imputables à la commune dans les termes dés articles 1382 et 1383 du G. civ. — Néanmoins, — par accident ou volontairement, — là Gliambre civile, par arrêt du 2 mai 1906 (Ville de Nîmes)y est retournée à l'anciennë formule en confirmant la compétence judiciaire pour juger de la responsabilité d'une commune à raison des brutalités préterldues d'ün agent de police.

V. sur la question, la note de M. Appert, sous l'arrêt de 1905, dans le Rec. Sirey, et le résumé de M. Jêze dans la Rev. du dr. pub.^ t. XXIII, 1906, p. 700.

^ V. Discussion sur les troubles des provinces. Archives parïem., t* XI, p. 667* Séance du 22 fév; 1790*

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L’idée dominante des auteurs de ces dispositions n’était pas de frapper la commune à raison de la négligence présumée de ses administrateurs, c’est d’atteindre les habitants eux-mêmes, coupables de violences ou d’inertie. Le point de vue changea par la suite, d’abord en jurisprudence, puis en législation.

Par l’effet des art. 106 et suivants de la loi du 5 avril 1884, on admit que la responsabilité incombait à la commune à raison de la négligence présumée des autorités municipales.

On en déduisit que la commune ne serait pas responsable s’il s’agissait de fait de guerre, ou bien quand la municipalité ne disposerait pas de la police, ou bien quand le maire aurait fait tout ce qui dépendait de lui pour conjurer ou pour calmer l’émeute, même si les émeutiers étaient habitants de la commune ^

Ces dispositions ont dû recevoir dans le cours des vingt dernières années de très fréquentes applications. Émeutes à Lyon à l’occasion de l’assassinat du président Carnot, émeutes partout provoquées par les grèves, émeutes dans le midi à l’occasion de la répression des fraudes, émeutes en champagne à l’occasion des délimitations des pays producteurs. On vit alors les côtés défectueux de la législation. On fut choqué, à la suite des troubles de Lyon en 1894, de l’irresponsabilité des villes qui ne disposaient pas de leur police. Une loi spéciale, sans doute, indemnisa les victimes de l’émeute, mais une proposition fut immédiatement déposée, tendant à rendre désormais l’État responsable lorsque la commune ne l’était pas en vertu de la loi de 1884.

Le Conseil d’État, consulté sur l’opportunité d’une telle mesure, la désapprouva On peut concevoir qu’on rende les communes responsables pour inciter les municipalités électives à défendre l’ordre. Dans les villes importantes où la police est faite par les préfets, ces derniers ne sauraient être suspects de pactiser avec les émeutiers.

De nouvelles propositions furent alors faites, avec une orientation différente.

i Les tribunaux se sont montrés longtemps très exigeants quant à la preuve des diligences faites par le maire. Il devait établir non séulérriènt qu’il avait usé des moyens matériels dont il disposait, notamment du droit de réquisition, mais encore qu’il avait fait un usage suffisant de son autorité morale (Cass, req., 2!2 hiiH- l9Ôl, D. 1901, 1, 469).

On a jugé qU’il ne suffisait pas que lé maire ait appelé l’autorité préfefctoralë à son aide pour que la responsabilité de la commune fut écartée. V. cependant le jugement du tribunal d’Abbeville du 17 mars 1908, et l’arrêt d’Amiens du 28 janv. 1909 aü sujet des éméutes de F’reSsenneville.

® Avis lu au Sénat le 3 juin 1903.

TITRE PREMIER