CHAPITRE V

On chercha le principe de la responsabilité dans la solidarité nécessaire entre concitoyens. Nous payons des impôts pour être défendus contre les violences. Si nous sommes mal défendus, nous devons être indemnisés sur le fends commun.

Remarquons que cela pourrait aussi bien s^invoquer au profit des victimes de violences individuelles. La police doit me protéger contre les cambrioleurs. Si Ton me dévalise, c^est que la police est mal faite, et je dois en être indemnisé. A la vérité. Ton s’émeut beaucoup moins des dommages occasionnés par des crimes individuels que par des pillages collectifs.

Après de longues discussions, le Parlement s’arrêta à une transaction qui a trouvé son expression dans la loi du 16 avril 1914, modifiant les articles 106 à 109 de la loi municipale. Il y est tenu compte à la fois de la nécessité d’inciter les autorités municipales à la vigilance, et pour cela, on maintient la responsabilité de la commune ; mais on la combine avec la responsabilité de l’État, fondée sur la solidarité nationale. Kn principe, l’État contribuera pour moitié au payement des dommages-intérêts. Toutefois, si la municipalité a manqué à ses devoirs par inertie ou connivence avec les émeutiers, l’État pourra exercer un recours contre la commune à concurrence de 60 0/0 des sommes mises à sa charge. — Si au contraire la commune n’a pas la disposition de la police, ou si la municipalité a pris toutes les mesures en son pouvoir pour éviter les troubles, la commune pourra exercer un recours contre l’État dans les mêmes proportions.

Quant aux mesures d’application, on a conservé les errements anciens. Notamment, on a attribué compétence aux tribunaux civils, qui statueront comme en matière sommaire. On a maintenu la disposition en vertu de laquelle les attroupements formés d’habitants de plusieurs communes entraîneront la responsabilité de chacune d’elles dans la proportion fixée par le tribunal.

Il reste prescrit que les indemnités à la charge de la commune seront réparties en vertu d’un rôle spécial entre toutes les personnes inscrites au rôle des contributions, à l’exception des victimes des troubles, proportionnellement au montant en principal de toutes leurs contributions directes.

Des mesures très sages ont été prises pour garantir les victimes des troubles, créanciers des dommages-intérêts, contre l’insolvabité possible des communes débitrices : « Si le montant des dommages-intérêts et des frais mis à la charge de la commune excède « le quart du produit en principal des contributions directes et des K taxes d’octroi et taxes de remplacement réunies, le moyen en

« sera effectué au moyen d^un emprunt... Cet emprunt et la créa- « tion de.s ressources destinées à en assurer le service et Tamortis- « sement sont autorisés par décret en Conseil d^’État.

« Paute par la commune de prendre les mesures nécessaires « pour le paiement des frais et dommages-intérêts mis à sa charge, « dans le délai d^un mois à dater de la fixation et de la répartition « définitives du montant de ces frais... il y est procédé d’office par « décret en Conseil d’État »...

Toutes ces dispositions sont formellement déclarées applicables à la ville de Paris h

Voies de contrainte qui appartiennent aux créanciers des communes quand ils veulent obtenir paiement. — Pes voies d’exécution ordinaires sont inapplicables contre les communes. Aucune saisie de biens des communes ne peut être pratiquée, non plus qu’aucune saisie-arrêt sur les créances des communes. On ne veut pas que les particuliers puissent, pour leurs intérêts privés, si respectables qu’ils soient, troubler le mécanisme du budget communal. On pourvoit au paiement par une autre voie

I.e créancier dont le titre est reconnu quant à son existence, quant à son importance et quant à ses modalités, demandera au maire l’ordonnancement. Si l’ordonnancement est refusé, le créancier s’adressera au préfet. Deux hypothèses sont alors possibles : il existe ou il n’existe pas, au budget communal, un crédit sur lequel le paiement puisse être fait : s’il existe un tel crédit, un arrêté du préfet en conseil de préfecture équivaut à un oïdonnancement ; — si le crédit n’existe pas, l’inscription de la dépense sera ordonnée d’office. Pour trouver la ressource correspondante, on aura recours à l’un de ces deux moyens : on fera vendre les biens de la commune ou l’on imposera d’office des centimes extraordinaires.

1 II fallait que cela fut dit x^uisqu’on a procédé par modification du texte de la loi de 1884, non applicaljle à la capitale.

2 V. un avis du Conseil d’État du 12 aofit 1807, inséré au Bulletin des lois : « Considérant que dans l’exercice des droits des créanciers des communes, il faut distinguer la faculté qu’ils ont d’obtenir contre elles une condamnation en justice et les actes qui ont i:)our but de mettre leur titre à exécution ; que pour l’obtention du titre, il est hors de doute que tout créancier d’une commune peut s’adresser aux tribunaux dans tous les cas cjui ne sont pas sx>écialement attribués à l’administration : mais que, pour obtenir un lîaiement forcé, le créancier d’une commune ne peut jamais s’adresser qu’à l’administration ; que cette distinction, constamment suivie par le Conseil d’État, est fondée sur ce que, d’une part, les communes ne peuvent faire aucune dépense sans y être autorisées par l’ administration ; que, de l’autre, les communes n’ont que la disposition des fonds qui leur sont attribués par leur budget et qui tous ont une destination dont l’ordre ne peut être iriterverti.., »,

La vente de biens communaux ne peut être ordonnée que par décret. L^imposition d’office peut être ordonnée par décret ou par arrêté préfectoral pris en conseil de préfecture, suivant que le revenu de la commune atteint ou n’atteint pas trois millions de francs ^

Application de l’hypothèque aux biens des communes. — On n’est pas d’accord, en doctrine, sur la question de savoir si les communes peuvent conférer sur leurs biens des hypothèques conventionnelles. Sans doute, les biens des communes sont insaisissables ; mais ils ne sont pas hors du commerce et, pris à la lettre, l’article 2118 du Code civil ne les exclut pas du nombre des biens susceptibles d’être hypothéqués.

Kn pratique, l’hypothèque n’est pas utilisée dans ces conditions. Mais la solution qui la considère comme applicable aux biens des communes implique une conséquence importante que la Cour de cassation a récemment consacrée : c’est la possibilité, pour le créancier d’une commune qui a obtenu contre elle un jugement, de faire inscrire sur les biens du domaine privé de cette commune une hypothèque judiciaire. Il est d’ailleurs incontesté que cette hypothèque judiciaire (pas plus que l’hypothèque conventionnelle, si elle est possible) ne permettrait pas au créancier de pratiquer l’expropriation forcée. Klle lui conférerait seulement un droit de préférence sur le prix au cas d’aliénation volontaire faite par la commune. — La solution négative de toute possibilité d’hypothèque sur les biens des communes nous paraît plus conforme à l’esprit de la législation

Instances des communes. — C’est à propos des procès que les

1 Art. 149, loi du 5 avril 1884. — Ou’arriverait-il si le préfet refusait d’inscrire d’office au budget d’une commune le montant d’une dette liquide exigible ? Le Conseil d’État, saisi d’un recours formé par un créancier de la commune contre un semblable refus ne s’est pas reconnu le droit d’ordonner l’instription d’office ; c’eût été faire acte d’administration* active. Mais il déclare renvoyer le créancier muni d’un titre exécutoire devant le ministre de l’intérieur ■ pour V être statué par la voie administrative sur la suite que sa demande comporte ». V. C. d’Ét., 26 juin 1908, Daraux, Sirey, 1909, 3, 129 (note de M. Hauriou). — Qu’arrivera-t-il encore si le ministre ne donne pas satisfaction au créancier dont le droit a été juridictionnellement constaté ? Je n’iiésiterais pas à voir dans ce refus du ministre une faute dont il devrait répondre et pour laquelle il pourrait être personnellement poursuivi devant la juridiction judiciaire.

2 En ce sens, Aubry et Rau, Dr. civ., 4® éd., t. VIII, p. 469 ; — Pont, Privilèges et hypothèques, t. I, p. 355. — Seiqnouret, Rev. gén. d’adm., 1893, t. II, p. 257, et trib. Seine, 7 févr. 1895, Rev. gén. d’adm., 1895, t. III, p. 274. — En sens contraire, Planiol, Droit civil, 5^ éd., t. II, n° 2870 ; — Michoud, sous Agen, 18 juill. 1892, Chaumeil, S. 94, 2, 1, et Cass, req., 18 déc. 1893, S. 94, 1^ 456*

LE DOMAINE PRIVÉ

com.iiiiin.6s peuvent avoir à intenter ou à soutenir cjue se présentaient, jusqu à Fannée 1905, les dérogations les plus importantes aux règles ordinaires du droit.

Une commune ne pouvait pas ester en justice sans y être autorisée par le conseil de préfecture. L.a loi du 8 juillet 1905 a supprimé cette exigence Désormais, le conseil municipal délibère sur les actions à intenter ou à soutenir ; le maire représente la commune en justice ; il peut toujours, sans autorisation du conseil, faire les actes conservatoires ou interruptifs des déchéances.

Une particularité traditionnelle subsiste cependant en ce qui concerne les procès des communes. C’est le droit accordé à tout contribuable de poursuivre directement les débiteurs de la commune si les représentants légaux de la commune refusent de le faire : « Tout contribuable inscrit au rôle de la commune, dit l’article 123, § 1, de la loi du 5 aviil 1884, a le droit d’exercer, à ses frais et risques, avec l’autorisation du conseil de préfecture, les actions qu’il croit appartenir à la commune ou section de commune et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, a refusé ou négligé d’exercer “ ».

Cette règle n’est pas modifiée par la loi du 8 janvier 1905 ; l’autorisation du conseil de préfecture, inutile désormais quand la commune plaide elle-même, reste donc nécessaire quand un contribuable plaide à sa place.

Le nouvel article 123 énonce les conditions auxquelles les poursuites intentées par les contribuables seront subordonnées : le contribuable adressera un mémoire au conseil de préfecture ; le préfet transmettra ce mémoire au maire ; le maire le soumettra au conseil municipal. Le conseil de préfecture devra statuer dans les deux mois. Son silence ou son refus pourront donner lieu à un pourvoi devant le Conseil d’État (le délai de ce pourvoi est réduit à un mois) — Le conseil de préfecture ou le Conseil d’État pourront subordonner l’autorisation de plaider à la consignation des frais.

1 V. le com. de cette loi par M. Morgand, Rev. gén. d'adm.^ 1905, t. II, p. 386. — Cf. Rolland, Rev. du dr\ pub.^ 1905, t. I, p. 119.

^ Pratiquement, cette dispovsition présente une grande utilité dans les petites communes qui ne sont guère qu^'une agglomération de fermiers autour d^un château. Si le seul habitant qui ait dans la commune de gros intérêts n"est pas chargé par ses concitoyens de l^administrer, il faut au moins qu^il puisse empêcher que les paysans laissent, par négligence, péricliter les droits de la collectivité où il a une plus grosse part que tous les autres.

Il ne s'agit pas ici d'un recours contentieux, mais d'un pourvoi « en la forme administrative ». Il n'est pas examiné par la section du contentieux et résolu par un arrêt. Il est soumis à ia section de l'intérieur et aboutit à un décret. On interprétait ainsi l'art* 126 de la loi municipale, aujourd'hui abrogé. On a

C’est l’action de la commune (jui est exercée dans ces conditions quelque peu singulières ; la commune doit donc être mise en cause, ce cjui sera jugé pour ou contre elle doit pouvoir être invoqué par elle ou lui être opposable.

Procédure spéciale des instances contre les communes. — Les instances contre les communes sont soumises à la même règle que nous avons vu applicjuer aux instances domaniales ou aux procès contre les départements.

Celui qui veut intenter une action contre une commune est obligé de remettre préalablement au préfet eu au sous-préfet un mémoire où sa demande est exposée av'ec tous les moyens à l’appui. Le réeépissé c|u’on lui en donne est interruptif de prescription, pourvu qu’il soit suivi d’une demande en justice dans le délai de trois mois. Ce n’est qu’un mois à partir de la date, portée sur le récépissé c|ue l’instance peut être déférée au tribunal, sans préjudice des actes conservatoires.

Le sous-préfet transmet le mémoire au maire, (}ui convoque le conseil municipal pour examiner la réclamation. Le conseil décide s’il y a lieu de défendre.

Si le conseil municipal est d’avis cpi’il n’y a pas lieu de défendre, le demandeur pourra obtenir un jugement par défaut *.

§2. — Les biens commuuaux destinés à l’usage des habitants -

I^es communcis possèdent souvent des biens laissés à la joui.ssance individuelle des habitants, des bois dont les coupes sont partagées, des j)âtiirages où chacun peut mener paître, ses troupeaux, des marais dont chacun peut extraire la tourbe, etc..., on les nomme, couramment les communaux

voulu maintenir la règle ancienne ; c’est ce cju’on a exprimé par ces ni‘)ts : Le pourvoi e.st introduit et juge sedon la fornie aclmiuistrative ».

Ce recour.s pourra-t-il se cumulcu' avec, un recoui-.-i contentieux ? v’. Moîcgant), Loi munie., 8° éd., t. li, n'’» ldU7 et suiv., p. 105 et suiv.

La tutelle des conseils de préfecture, supprimée* pour les c'ommunes, subsiste pour les établissements publics. V. loi du 8 janvier 1905, art. .3.

Bibliographie : Bali.oz, Hépert. prat., v“ Commune, t.’III, p. 179 (1912). ■

CxRAFFiN, Les biens communaux en France, 1899. — Imbaut de la Tour, Des biens communaux, 1899. — L)e Crisemoy, Statistique des biens communaux et des seclions de communes, 1887.

L étenduç dçs copipmnaux dans toute la France, est de 4^620|00Q hectares»

LE DOMAINE PKIVé

Avant de dire ce que sont les cc.minunaux, il y a lieu, pour éviter des confusions fréquemment commises, de dire ce (ju’ils ne sont pas ; les communaux ne sont pas des dépendances du domaine public ; ils ne sont pas non plus des biens indivis.

Los communaux ne sont pas des dépendances du domaine public. — Il imporLe de retenir celte proi)osilion, j)arce cpie le caractère môme des communaux peut êli e ici une cause rl’erreur. Nous avons distingué le domaine pui)lie à ce critérium : c’est ce (jui est entretenu pour l’ iiscujc de tous. Or, cette indication i)araîl être en tous points applicable aux communaux.

Voici cependant les différences ejui séparent les communaux des biens du domaine public et ne laissent j)lace à aucune controverse :

Les biens du ckunaine pul)lic sont normalement imjîroductifs, tandis tpie les communaux .donnent des fruits. 11 résulte de là ^lue l’usage des dépendances du domaine i)ul)lic n’est aucunement ])rivatif ; l’usage de l’un ne diminue pas l’usage de l’autre. Qu’on soit cent ou (lu’cn soit mille à passer dans la rue, l’usage de chacun reste aussi complet. — L’usage des communaux est au contraire forcément {)rivatif, en ce sens que l’usage pour l’un, consistant dans une perception de fruits, diminue l’usage des autres. Il est plus avantageux d’être cent que d’être mille à partager les coupes d’une forêt.

2° Les l)iens du domaine public sont à l’usage de tous, sans distinction de domicile ou d’origine. — Les communaux sont réservés à l’usage des habitants de la commune, et cet usage est réglé par les autorités communales comme un partage de jouissance. Les biens du domaine public apparaissent ainsi, en fait, comme des choses communes ; les communaux comme des choses collectives, mais non communes.

30 Une différence résulte des précédentes. C’est que les dépendances du domaine public sont, par leur nature, inaliénables et imprescriptibles, tandis que les communaux sont prcscripUbles et aliénables. Ils étaient inaliénables dans le droit de 1 ancienne Prance ; mais les biens du domaine privé l’étaient de même. L inaliénabilité des communaux avait pour cause le désir d’attirer^ des habitants dans les communes et de les y retenir. La Révolution, d leurs, comme nous le verrons, n’a pas maintenu cette inaliénabilité.

Près <le deux millions d’hectares sont en bois, deux millions et demi en terres vaines, pûturages, laudes, bruyères. — Sous le régime de la j^ouissance communale, ces terres n’ont qu’une valeur extrêmement faible : 100 Irancs par hectare, en moyenne. C’est la condamnation expérimentale du collectivisme agraire.

51)0 LIVHE 11 TITHE PREMIER SECTION lll CHAPITRE V

Les communaux no sont pas des biens indivis. — I.,a propriété n^eii appartient pas aux habitants, elle appartient à la commune personne morale, avec affectation à la jouissance des habitants.

Aussi, le fait que les habitants de la commune ne peuvent pas exigei* le partage ne doit-il pas être considéré comme une exception au droit civil. Sans doute, nul n’est tenu de demeurer dans l’indivision ; mais ici, il n’y a pas d’indivision : il y a un seul propriétaire des biens communaux, c’est la commune.

L’article 542 du Code civil cependant pourrait faire croire le contraire. Il- définit les communaux : « des biens à la propriété ou au produit desquels les habitants d^une ou plusieurs communes ont un droit acquis ». Cette rédaction a une explication historique très claire d’où ne se peut tirer le contraire de ce que j’ai avancé. Autrefois et aujourd’hui encore, — mais beaucoup plus autrefois qu’aujourd’hui, — on admet dans certaines communes, sous le nom de droits de vaine pâture, des servitudes générales de pacage au profit de tous les habitants, sur Lous les biens particuliers qui s’y prêtent. Après la fauchaison et avant les semences, chacun a le droit de faire paître scs troupeaux sur les champs de son voisin L’article 542 fait allusion, tout à la fois, aux droits qui appartiennent aux habitants sur les biens dont la commune est propriétaire, et aux droits acquis aux habitants sur les biens particuliers. Kn définissant les communaux biens à la propriété desquels les habitants ont un droit acquis, c’est aux premiers que songe le législateur ; mais il n’explique rien quant à la manière dont cette propriété se comporte. Il ne dit pas si les habitants sont propriétaires individuellement ou collectivement. C’est cette dernière manière de voir qui doit être adoptée.

.J’ajoute cependant que s’il n’y a pas d’indivision, il peut se faire tout de même que le partage des communaux soit demandé. Est-il permis ? C’est une controverse que j’exposerai ultérieurement. Cette opération ne peut en tout cas garder qu’improprement le nom de « partage ».

Jouissance des biens communaux. — Elle appartient à tout individu légalement domicilié dans la commune, quelle que soit sa nationalité, qu’il soit ou non inscrit aux rôles.

1 La loi du 9 juillet 1889 a aboli ces droits de vaine pâture ; mais l’abolition a soulevé de telles difficultés qu’elle a dû, moins d’un an après (22 juin 1890), être restreinte aux î>rairies artificielles.

LK DOMAINE PRIVÉ

5Ôi

La condition de domicile est peu précise si Ton n’y ajoute pas l’indication de la manière dont ce domicile s’acquiert ou doit être entendu. Faut-il, comme les lois de la Révolution l’exigeaient pour le partage même des biens, une résidence d’un an et un jour ? Suffit-il d’avoir dans la commune son principal établissement, c’est-à-dire d’y être domicilié au sens des articles 102 et suivants du Code civil ? Suffit-il d’y avoir une habitation ? Suffit-il d’y être propriétaire ? Ces questions ont reçu des tribunaux des solutions contradictoires.

Deux solutions qui doivent certainement être écartées sont celles qui font de la jouissance des communaux une servitude attachée aux propriétés de la commune, au lieu d’un droit d’usage appartenant aux habitants, et celle qui accorde le droit d’usage à quiconque a dans la commune une habitation, ne serait-ce qu’un simple pied-à-terre.

Les autres solutions sont toutes défendables. Kn réformant l’article 105 du Code forestier où il est question du principal des droits d’usage (qui est l’affouage), on a parlé, en 1883, et plus récemment en 1901,, de domicile réet et fixe *. Ce n’était pas résoudre la difficulté, mais c’était au moins confirmer les deux points que j’ai signalés. Quand on parle de domicile, on exclut ceux qui ne sont que propriétaires, et quand on dit domicile fixe et réel, cela exclut ceux qui n’ont qu’un pied-à-terre.

On ne distingue pas entre les nationaux et les étrangers. C’était encore, autrefois, un point controversé. La jurisprudence avait cependant admis que la jouissance des communaux ne devait

1 V. loi du 23 novembre 1883 (Daoloz, Code des lois pol. cl adm., t. 1, v° Commune, p. 651), modifiée par la loi du 19 avril 1901. V. sur cette dernière les articles de M. Germain, dans la Rev. gén. d’adm., 1901, t. ÏI, ji. 129 et 257. — La formule de l’article 105 du G. forestier, adoptée en 1901, a reçu une dernière modification par la loi du 26 mars 1908 : « S’il n’y a titre contraire, dit le texte définitif, le partage de l’affouage, qu’il s’agisse des bois de chauffage ou des bois de construction, se fera de l’une des trois manières suivantes : 1° ou bien par feu, c’est-à-dire par chef de famille ou de ménage ayant domicile réel el fixe dans la commune avant la publication du rôle ; 2° ou bien moitié par chef de famille

ou de ménage et moitié par tête d’habitant, remplissant les mêmes conditions de domicile. Sera, dans les deux cas précédents, seul considéré comme chef de famille ou de ménage, l’individu ayant réellement et effectivement la charge ou la direction d’une famille, ou possédant un ménage distinct où il demeure et où il prépare et prend sa nourriture ; — 3° ou bien par tète d’habitant ayant

domicile réel et fixe dans la commune avant la publication du rôle

(Addition de la loi du 26 mars 1908) : En cas de partage par feu et par tête, ou seulement de partage par tête, le conseil municipal aura le droit de décider que pour avoir le droit de participer au partage par tête de l* affouage, il sera nécessaire au moment de la publication du rôle, de posséder depuis un temps qu’il déterminera, mais qui n’ excédera pas six mois, un domicile réel et fixe dans la commune.

SECTION m