CHAPITRE V

Administration des biens des établissements publics. — Il n^est pas possible de formuler à cet égard une règle commune aux différentes catégories d’établissements ci-dessus énumérés. La plupart d’entre eux, doués d’une autonomie complète, sont administrés par un conseil délibérant et par un représentant chargé de l’exécution. Quelques-uns sont simplement des patrimoines séparés dont la gestion est confiée à des fonctionnaires désignés par l’autorité. Il en est ainsi des caisses spéciales confiées à la caisse des dépôts et consignations.

Un trait commun à tous les établissements publics est l’impossibilité où ils sont d’aliéner leurs biens sans l’autorisation des représentants du gouvernement.

Il en est ainsi ncn seulement des établissements nationaux, mais encore des établissements placés sous la tutelle des corps décentralisés. Notamment, les commissions administratives des hospices et hôpitaux ne peuvent prendre des décisions, tendant à disposer d’une partie du patrimoine hospitalier, que sous réserve de l’approbation du préfet, après avis du conseil municipal. ^

Les acquisitions à titre onéreux leur sont de même impossibles sans autorisation, puisque toute acquisition onéreuse suppose la disposition de ce qui est fourni en paiement

Acquisitions gratuites ■. - — I.,es acquisitions à titre gratuit faites par les établissements publics doivent être l’objet d’une attention particulière, car c’est principalement en vue d’attirer les libéralités aux services public s susceptibles d’être gratifiés qu’on a reconnu â ces services la personnalité morale.

Les dons et legs faits à des services nationaux dépourvus de personnalité morale sont depuis la loi du 4 février 1901 considérés comme faits à l’État peur l’utilité de ces services. Leur acceptation est autorisée par décret simple.

Quant aux dons et legs faits aux établissements publics, ils étaient jadis soumis, sans distinction de nature, d’importance, ou de modalité, à l’art. 910 du C. civil. L’autorisation d’accepter

1 II n’existe, sur ce point, aucun texte général ; mais une circulaire du garde des sceaux du 30 avril 1881 (Bull, miri* just., 1881, p. 29) impose aux notaires ^obligation d^exiger, soit des communes, soit des établissements publics, la production de l’autorisation du gouvernement avant de passer acte des ventes^ acquisitions^ échanges^ cessions ou transports, constitutions de rentes, tr annotions .

^ Bibliographie : Marguerie, v<^ Dons et legs, dans le dictionnaire de Blanche. — V. Tissier, Rép. Béquet, v<^ Dons et legs, — AUcog, Les établissements publies et la loi du 4: février 1901, Rev. crit. de législ., 1901, p. 158. — Dalloz, Code des lois poL et adm., t. II, p. 1246.

LÉ DOMAINE t>RIVÉ

devait être conférée par décret en Conseil d’Ætat. Cette exigence, commune aux établissements publics et d^utilité publique, avait pour raison d’être les craintes du développement excessif de là mainmorte et le désir de protéger les familles contre les libéralités inspirées peut-être par la vanité des mourants.

Les règles du Code civil sont adoucies en ce qui concerne les établissements d’utilité publique. (V. art. 5, 1. 1901).

Klles sont remplacées, s’il s’agit d’établissements publics, par les dispositions suivantes : « Aucune autorisation n’est exigée s’il n’y a ni charge ni affectation immobilière. — Au cas contraire, l’autorisation est accordée par le préfet s’il s’agit d’un établissement départemental ou communal et par décret s’il s’agit d’un établissement national.

Les établissements publics, aujourd’hui, acceptent ou refusent sans autorisation de V administration supérieure les dons et legs qui leur sont faits sans charges, conditions, ni affectation immobilière.

Si la libéralité est grevée de charges ou de conditions, l’acceptâtion ou le refus est autorisé par lé préfet, quelle que soit l’importance du legs, s’il s’agit d’un établissement départèihental ou communal ‘, — par décret en Conseil d’État si l’établissement a le caractère national.

Si les dons et legs donnent lieu à des réclamations des familles, un décret en Conseil d’État doit toujours intervenir.

Principe de la spécialité. — Quelle que soit l’autorité qui intervienne pour autoriser l’acceptation d’un legs fait à un établissement public, l’autorisation ne peut être donnée que si l’emploi prescrit de la libéralité n’est pas étranger à la destination du service gratifié.

Cette règle, connue sous le nom de « principe de la spécialité », ne doit pas être regardée comme restrictive de la personnalité morale des établissements auxquels elle s’applique. La personnalité ne peut pas être partielle : un service est ou n’est pas assimilé à une personne naturelle. Si l’assimilation existe, la personnalité est nécessairement complète. Mais les personnes naturelles cependant peuvent n’être pas également capables ; il en est de même des personnes morales.

^ Les conseils municipaux doivent être consultés s’il s’agit de libéralités faites aux établissements hospitaliers ou de bienfaisance. En cas de désaccord éntre le conseil municipal et la commission administrative dé l’établissement gratifié, le préfet statuera par avis motivé (L. 4 février 1901, art. 4, § 3).

Un service dont la fonction exclusive est Renseignement, un lycée par exemple, ne saurait, par le fait d’une libéralité, se charger d’un rôle hospitalier b

Cette règle n’aurait jamais soulevé de difficultés si son application n’avait dû être faite qu’à des cas aussi simples que celui pris ici à titre d’exemple. De très longues controverses en sont nées, qui ont occupé toutes les juridictions au xix® siècle, à raison de l’impiécision apparente de la spécialité affectée à certains services, ceux qui étaient jadis constitués pour l’entretien des cultes. J’ai fait précédemment allusion à ces controverses, notamment à la question de la « vocation charitable ou scolaire des fabriques »

Sans reprendre la question à ce point de vue — aujourd’hui rétrospectif, — - il n’est pas sans intérêt de constater les solutions adoptées par la jurisprudence comme conséquence du principe de la spécialité. Elles peuvent s’appliquer encore à des hypothèses voisines.

On admet pas nécessairement la caducité des legs faits à un service public en vue d’un usage étranger à sa destination Il se peut, en effet, qu’un établissement existe, à côté de celui qu’on a gratifié, en vue précisément d’accomplir les actes auxquels la libéralité était destinée. C’est alors à ce dernier établissement que la disposition sera présumée faite, si toutefois il ne ressort pas du testament qu’une telle interprétation était manifestement contraire

t I^a règle de la spécialité ne s’axjplique pas seulement aux libéralités. Elle a une iDortée générale. Aucun service public ne peut accomi^lir aucun acte qui ne soit prévu dans la disi^osition administrative qui crée le service. C’est ainsi qu’une société, concessionnaire de l’exploitation d’un service public en rémunération des travaux qu’elle exécute,, doit limiter son industrie aux actes prévus dans son cahier des charges. V. Douai, 11 novembre 1908, et Cass, req., 18 avril 1910, D. 1910, 1, 425. Défense faite à une compagnie de transports d’exploiter la vente d’énergie électrique. Cf. Cass., 5 juillet 1865, D. 65, 1, 347. Défense à une compagnie de chemins de fer d’exi^loiter la vente de charbons. — Cf. Cass, req., 4 avril 1920, C‘® du Gaz de Iajou coulrc C*® des Tromivays.

Due application de la même règle est faite en matière d’habitations à bon marché. Des avantages fiscaux sont accordés par la loi aux personnes et, associations qui construisent et exploitent des habitations à bon marché pour la population ouvrière. I.es départements et les communes, capables de posséder et d’exploiter des maisons de rapport, capables, d’autre part, d’instituer des services d’assistance, crèches, asiles de nuit, etc..., sont incapables d’entreprendre la construction d’habitations à bon marché. Leur aptitude à concourir 5 ces entreprises a cependant été accrue par la loi du 23 décembre 1912. V. Dai.loz, Répertoire pratique, v° Habitations à bon marché (1914).

V. la troisième édition de cet ouvrage, p. 247. Cl. Planioi., Dr. civ., 5® cd., t. III, n°® 3336 et suiv.

Je ne parle ici que des legs. Pour les donations, l’observation nécessaire de la règle de la spéçialité repd impossible tQUtè affectation étrangère gu but de J ’ établissement,

LE DOMAINE PRIVÉ

à la volonté du testateur. Ex. : On lègue cent mille francs à une chambre de commerce, pour les pauvres : c^est le bureau de bienfaisance, seul qualifié pour distribuer des fonds aux pauvres, qui recueillera le legs h

Formalités imposées pour T acceptation des legs aux établissements publics. — Elles sont réglées par un décret du 1®’^’ février 1896, encore applicable, bien qu’antérieur à la loi de 1901 par laquelle la capacité des établissements publics en cette matière a été élargie.

C’est en tous les cas au préfet qu’appartient l’instruction des libéralités faites aux établissements publics. Avisé par le notaire dépositaire du testament, le préfet doit provoquer, dans, la huitaine, les héritiers connus ou inconnus du de cujus à présenter leurs observations ou réclamations. Les héritiers inconnus sont avertis par des moyens généraux de publicité Les héritiers ont trois mois pour émettre leurs prétentions. A l’expiration de ce délai, il seia statué par qui de droit sur l’acceptation ou le refus d’accepter.

Toutefois, les établissements publics peuvent toujours, sans autorisation préalable, accepter provisoirement ou à titre conservatoire les dons et legs qui leur sont faits.

Procès des établissements publics. — Les instances des établissements publics sont soumises à quelques règles particulières.

L’autorisation de plaider, supprimée en 1905 peur les procès des communes, reste nécessaire pour les établissements publics communaux s’il y a désaccord entre l’établissement et le conseil municipal sur l’opportunité de l’instance. L’autorisation sera donnée, s’il y a lieu, par le conseil de préfecture.

Dans le même cas, après tout jugement intervenu, l’établissement ne pourra se pourvoir devant un autre degré de juridiction qu’en vertu d’une nouvelle autorisation. La décision du conseil de Xïréfecture doit être rendue dans les deux mois à compter du jour du dépôt de la demande en autorisation. A défaut, l’établissement est autorisé à plaider.

Les instances des établissements publics sont dispensées du prélimi-

• Ce n’est qu’après des efforts très différents pour donner en même temps satisfaction au droit strict et à la volonté des testateurs que la jurisprudence s’est arrêtée à cette solution. V. le résumé des controverses passées dans Tissier, Rép. Béquet, v° Bons et legs, n"» 228 et suiv.

^ Insertions dans le Recueil des actes administratifs du département (voilà un singulier moyen de publicité) ; — affiches à la porte de la mairie pendant trois semaines.

naire de conciliation ; elles sont communicables au ministère public. Klles ne sont pas soumises à la formalité du mémoire préalable Les voies d^ exécution ordinaires ne sont pas permises contre les établissements publics. Il appartient aux autorités desquelles ils relèvent de procurer Texécution des décisions qui les condamnent.