CHAPITRE VI

rexécution des services publics échappent aux tribunaux judiciaires, Tattribution aux juridictions administratives du contentieux des travaux publics devient une application du droit commun.

Knfin, les règles pour rexécution des travaux, les principes sur la réparation des dommages qu’ils occasionnent, tout, en cette matière, doit, sinon échapjjer aux théories générales du droit, du moins s’en écarter par de nombreux points de détail. I..C droit civil est le règlement des rapports d’individu à individu ; forcément, le droit civil se déforme quand l’un des individus s’appelle « tout le monde ».

I. Sacrifices imposés à la propriété eu vue <le l’exéciiliou des travaux publics

A. Expropriation pour cause d'utilité publique ^

L’expropriation est le plus important des sacrifices imposés aux propriétaires dans l’intérêt des travaux publics.

l^a transformation de notre outillage national, le percement de routes nouvelles, la création des voies ferrées, l’assainissement ou l’agrandissement nécessaire des villes exigé par l’afflux des campagnards vers les centres ouvriers, telles sont les principales causes qui font du droit de l’expropriation une des })ranches de notre législation le plus couramment appliquée.

Les règles en sont actuellement condensées dans la loi du 3 mai 184X, plusieurs fois nioflifiée, notamment par la loi du 6 novembre 1918.

§ 1**^. — Notions historiques

Il n’y a pas, dans l’ancien droit, de texte réglementant l’expropriation. Elle est cependant pratiquée sous le nom de retrait pour cause d'utilité publique. On disait « retrait » parce qu’elle semblait être l’exercice d’un droit supérieur du souverain, maître de toutes choses. Il fallait deux conditions pour que ce retrait fût exercé :

1 Dini-ioGRAPniE 5 Crépon, Code oi\noié de expropriation, etc,, 2®^ éd., 1899. ’ — Dei.ai.i.eau, Joussei.in, Renuii et Pépin, Traité de l’expropriation pour cause d’utilité publique, 8“ éd., 1892-1898. — Bauny oe Récy, Théorie de l’expropriation, 1872. — IIafpry or. i.a Monnoye, Théorie et pratique de l’expropriation, 2« éd., 1870.

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1° des lettres patentes du roi ; 2° le paiement d’une indemnité fixée par experts

En 1789, de nombreux cahiers de députés aux États généraux demandèrent la consécration de ce principe ; on l’inscrivit dans la Déclaration des droits de l’homme : « Ea propriété étant inviolable et sacrée, nul ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

Le jnême principe est répété dans le Code civil, à un détail près : les mots nécessité publique sont remplacés par les mots utilité publique. Art. 545 ; « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité »

^ V. sur riiistoîre de rexpropriation : A. des Ctlleues, Origines et développement du régime des travaux publics en France^ 1895, p. 88 et suiv. — Sur la loi du 6 nov. 1918, v. le commentaire dans les Fois nouvelles, année 1919, 3^ partie, p. 9 et suiv.

^ I..a notion d'utilité publique s’est d’ailleui’s notablement élargie depuis la loi de 1841.

I^’expropriation est aujourd’hui justifiée par des considérations d’amélioration agricole ou industrielle, i^ar des considérations d’h^^giône ou d’esthétique.

I.’expropriation pour l’iitilité de l’industrie se rencontre déjà dans la loi de 1810 sur les mines (art. 43). On la retrouve dans la loi sur l’utilisation de l’énergie hydraulique (17 oct. 1919, art. 5). — I^a loi du 22 déc. 1888, en admettant la constitution d’associations autorisées pour l’exercice de travaux d’amélioration, a élargi le pouvoir d’exproprier. — - V. dans le même sens la loi sur la restauration des terrains en montagne, du 4 avril 1882, art. 4.

L’exproxoriation x^our raison d’hygiène est admise dans le décret-loi du 25 mars 1852 relatif aux rues de Paris (exprox^riation des x^arcelles nécessaires à la reconstruction des maisons salubres). — Add. loi sur la beauté de Paris (10 avi'il 1912), où interviennent en même temx:>s des considérations d’esthétique.

En 1856, on permet l’expropriation pour la conservation de l’aménagement des sources d’eaux minérales. — Cf. loi du 15 févr. 1902, pour l’acquisition des sources d’eau potable. — La même loi, modifiée le 17 juin 1815, autorise l’expropriation des immeubles malsains.

L’expropriation pour cause d’utilité artistique est admise en 1887 dans la loi sur la conservation des monuments historiques, remplacée aujourd’hui par la loi du 31 déc. 1913. — Cf. la même idée appliquée dans la loi pour la protection des sites pittoresques (2 avril 1906, art. 4).

Ajoutons à ces références l’innovation contenue dans les nouveaux art. 2 et 2 bis de la Ici (mod. le 6 nov. 1918), et consacrant : 1 ° l’expropriation par zone ; — 2® l’exprox^riation pour récux3ération des plus-values ; art. 2 : « L’utilité de l’expropriation peut être déclarée non seulement pour les superficies comprises dans le périmètre des ouvrages publics projetés, mais encore pour toutes celles qui seront reconnues nécessaires pour assurer à ces ouvrages leur pleine valeur immédiate ou d'avenir. — Il en sera notamment ainsi en matière de voirie urbaine pour les superficies hors alignement faisant obstacle à un lotissement rationnel ou non susceptible de construction qui s’accordent avec le plan général des travaux. — — Art. 2 bis : l’utilité de l’expropriation peut aussi être déclarée pour les immeubles qui, en raison de leur proximité d’un ouvjage public projeté, en doivent retirer une plus-value dépassant 15 0/0.

Toutes les lois successives sur l’expropriation vont avoir pour objet de résoudre ces trois questions : Qui affirmera Tutilité publique ? — Qui prononcera l’expropriation après vérification des conditions exigées ? - — Qui fixera l’indemnité préalable ?

Jusqu’en 1810, l’autorité administrative a pleins pouvoirs pour ces trois actes ^ L>es propriétaires sont trop facilement dépossédés. Napoléon fait modifier la règle : la loi du 8 mars 1810 réserve au chef de l’État le pouvoir de déclarer l’utilité publique, à l’autorité judiciaire le soin de prononcer l’expropriation et de fixer l’indemnité.

Alors un autre inconvénient se produit : l’expropriation entraîne des lenteurs considérables. Kt puis les tribunaux judiciaires, à l’inverse des autorités administratives, imposent aux expropriants des sacrifices sans limites, parce qu’ils sont obligés de s’en rapporter à des experts n’offrant aucune garantie.

La loi du 7 juillet 1833 modifie une fois de plus le système. L’autorité judiciaire continuera à prononcer l’expropriation, mais elle ne jouera plus ici que le rôle de gardienne des formes : désormais, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se partageront, suivant l’importance des travaux à exécuter, le droit de déclarer l’utilité publique. L’indemnité préalable sera fixée par un jury composé de propriétaires dirigé par un membre du tribunal

Loi du 3 mai 1841. — La loi actuellement en vigueur sur l’expropriation est une réédition de la loi de 1833. La procédure est simplifiée ; les délais sont abrégés ; des mesures sont prises pour faci-

1 V. lois des 7-11 septembre 1790 et du 28 pluviôse an VIII, art. 4 : « Le Conseil de préfecture prononcera : ... Sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés, etc... ». V. également la loi du 16 septembre 1807.

2 On supposait que ce jury se montrerait soucieux comme il convient des intérêts publics et des intérêts privés entre lesquels on le prenait pour arbitre. Il ne devrait pas sacrifier Fintérêt privé, puisqu’il serait composé de gens qui courent le risque de se voir exproprier à leur tour ; il ne devrait pas sacrifier l’intérêt public, puisque les propriétaires sont des contribuables.

L’événement a malheureusement démontré que celle des deux qualités qui l’emportait chez les membres du jury était la qualité de propriétaires. Les jurés oublient qu’ils sont contribuables parce que c’est par trop petites parcelles qu’ils auront à souffrir du supplément de taxes que pourront engendrer leurs exagérations.

Tout le monde sait les effets de cette tendance. Une expropriation n’est plus un sacrifice, c’est un bénéfice ; elle ne devrait être ni l’un ni l’autre. La perspective d’une expropriation est une cause de plus-value pour les immeubles qu’elle doit atteindre. Les moyennes, qu’il a été facile de faire pour les prix d’expropriation payés par les compagnies de chemins de fer, ont fait ressortir la gravité de ce mal (V. Aucoc, Conférences, t. II, p. 550 et suiv.). La moyenne des prix fixés par les jurys d’expropriation atteint le double de la moyenne des prix pbtexius par des terrains si|nilmrçs vendus à l’amiable.

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liter Texpropriation en cas d'urgence; mais on garde ces trois règles: Futilité publique est déclarée par une loi ou un décret ; — l'expropriation est prononcée par le tribunal ; — l'indemnité est fixée par le jury.

Je signale pour mémoire que, de 1852 à 1870, on avait modifié le premier principe. I^'utilité publique était toujours reconnue par décret. On est revenu, à la fin de l'Empire, à la règle de 1833 ; on a cru trouver une garantie plus sérieuse dans l'intervention du pouvoir législatif. Il y a là une illusion, puisque l'acte dont il s'agit n'a aucun caractère politique et est purement administratif \

Un grand nombre d’articles de la loi de 1841 ont été modifiés par la loi du 6 novembre 1918. Elle a un triple objet : a) autoriser l'expropriation par zone, c'est-à-dire permettre de déclarer l'utilité publique non seulement pour un travail déterminé, mais peur une opération d'ensemble. - — b) instituer un 'mode spécial de récupération des plus-values que l'exécution d'un travail peut produire. — c) modifier la constitution des jurys d'expropriation.

Les autres réformes contenues dans la loi ne portent que sur des détails de procédure.

§2. — Quand l’expropriation peut-elle êtreSpratiquée ?

Au profit de qui l'expropriation peut-elle être utilisée ? -. — Les

services publics seids représentent légalement les intérêts généraux. C'est à leur profit seulement que l'expropriation peut être prononcée, à l'exclusion des établissements d'utilité publique.

^ Les élus du pays sont dans leur rôle quand il s^’agit de représenter leurs électeurs dans les matières où Lopinion est en jeu. Ils sont au contraire d’une incompétence évidente quand il s’agit d’administrer. C’est pour les opinions qu’ils ont affichées qu’on les a choisis et non pour leur capacité.

^ Je préfère cette formule à celle qui est habituellement employée : qui peut exproprier ? Cette dernière question, en effet, est amphibologique ; elle peut signifier : quelle autorité est compétente pour accomplir V acte de puissance publique qu'est r expropriation ? — On peut la traduire aussi : au profit de qui un transfert de propriété peut-il s'effectuer par la voie de l' expropriation ? — Or ce sont là deux questions différentes. La première se résout par ces mots sevils : c'est le tribunal après déclaration de l’utilité publique du travail. A la seconde, il faut répondre : l'État, le département, la commune envisagés comme personnes CIVILES. Mais il ne faut pas dire que l’expropriation, acte d’autorité, est accomplie par l'État, le département et la commune envisagés comme manifestations DE LA PUISSANCE PUBLIQUE. A la rigLieur, cela pourrait s’entendre de l’État, c’est VÉtat puissance publique qui exproprie au profit de l'État personne morale. Mais on essaiera vainement d’appliquer la même explication à une propriété communale ; où donc, en effet, les agents de Ja commune apparaissent-ils ici comme investis de la puissance ?

N’est-ce pas trop dire ? On écrit habituellement en interprétant à la lettre l’article 3 de la loi que le droit de recourir à l’expropriation appartient exclusivement à l’État, au département et à la commune, c’est-à-dire aux services non spécialisés h

Cependant tout le monde reconnaît que l’expropriation peut être prononcée au profit des établissements' publics. Pour concilier cette solution avec le texte, on admet que l’État, le département ou la commune peuvent demander l’expropriation au profit des établissements qui relèvent d’eux.

La pratique s’est fixée en ce sens. S’agit-il d’exproprier pour agrandir un hôpital ? Le décret est rédigé de la manière suivante : « Le maire de... au nom de la commune, et pour le compte de l’hôpital est autorisé, etc... ».

Cette complication est inutile. Il faut admettre que le texte de l’article 3 de la loi de 1841 est énonciatif et non limitatif. La loi a statué de eo quod plerurnque fit ». Elle a pris soin de spécifier, à la fin de l’article, que les concessionnaires de l’État, des départements ou des communes pouvaient recourir à l’expropriation parce que cela pouvait être douteux. Elle n’a rien dit des services doués de personnalité morale parce qu’en ce qui les concerne, cela va de soi.

On peut d’ailleurs signaler quelques hypothèses où l’on a renoncé à l’inutile détour ci-dessus indiqué. En 1873, un décret autorise directement la fabrique paroissiale d’Oullins (Rhône) à acquérir par voie d’expropriation. Par trois fois, la Chambre de commerce de Paris a été traitée de même. — V. décret du 5 mars 1895 ; décret du 26 mai 1913 (J. off. du 30) ; décret du 18 avril 1914 (J. off. du 28). N’hésitons pas à approuver cette simplification

1 V. notamment Aucoc, Conf., t. II, p. 593 ; Garsonnbt, Rép. Béquet, v° Expropriation, p. 212.

2 L.a question ainsi résolue s’est posée devant l’Assemblée nationale à l’occasion de la loi déclai’ant d’utilité luiblique la construction de l’église du Sacré- Cœur votée le 24 juillet 1873. IM. Relier y a énoncé l’opinion qui a notre préférence. Il a été combattu par M. Bertauld ; pour donner satisfaction au scrupule de ce dernier, on inscrivit dans la loi que l’archeveque, autorisé à exproprier, agirait en l’espèce comme subrogé aux droits et obligations de l’administration en vertu de l’article 63 de la loi du 3 mai 1841- Depuis la loi de séparation il ^y a controverse sur la question de savoir à qui la basilique doit appartenir. C’est à tort, à mon avis, qu’on la considère comme une dépendance de la mense ai-chi épis copale. Les menses étaient essentiellement destinées à procurer des revenus : or quel revenu l’archevêque peut-il tirer de la basilique, destinée à l’usage de tous ? C’est à l’État que la basilique appartient ; c’est pour le compte de l’État que l’archevêque de Paris a été chargé d’en acquérir le sol et d’en effectuer la construction. La loi du 24 juillet 1873 fait de l’archevêque et de ses successeurs — à perpétuité — le concessionnaire de l’État pour l’exécution du <- vœu national ». Loi d’exception créant une situation exceptionnelle.

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Le principe qui réserve Texpropriation aux services publics souffre deux exceptions qui ont, au surplus, un caractère général : Vane au profit des concessionnaires de mines, Tautre des associations syndicales de propriétaires.

Il est d^ntérêt public que les mines soient exploitées ; tout ce qui concouit à leur exploitation est considéré comme d'utilité générale. Aussi, la loi du 29 juillet 1880 permet-elle qu'un décret en Conseil d'État déclare d'utilité publique des travaux pour l'établisment de routes et de canaux destinés à l'exploitation des mines.

La seconde exception a été accordée en deux fois ; elle repose sur un sentiment identique à celui qui a fait admettre la première ; elle est accordée pour des intérêts privés collectifs dont la prospérité semble utile à l'intérêt public. Tout d'abord, en 1854, on a admis que les associations syndicales formées en vue d'exécuter les travaux de drainage seraient autorisées à exproprier. Puis, le 21 juin 1865, on a étendu cette faculté aux associations syndicales de propriétaires formées pour l'exécution d'autres travaux énumérés dans la loi pourvus qu'elles fussent « autorisées ». On verra, par la suite, ce que cette autorisation comporte.

Quels biens peuvent être expropriés ? — Théoriquement, il n'y a pas de distinctions à faire. Aucune propriété ne doit échapper à l'expropriation quand cette mesure est réclamée par l'intérêt général. Kn fait, l'expropriation ne peut être pratiquée que suivant la procédure réglée par les textes. Klle ne s'appliquera donc qu'aux biens pour lesquels les textes l'ont prévue.

Sauf exception, elle ne s'applique pas aux meubles La loi du 3 mai 1841 règle seulement l'expropriation des droits immobiliers. Un seul droit mobilier et assimilé à ceux-ci : c'est le droit qui résulte du bail

L'expropriation s'applique aux démembrements de la propriété comme à la propriété même ; nous verrons, par la suite, de quelle

la loi de 1873 n'a pas été modifiée par la loi de séparation. ^ — V. Rép. Béquet, FJxpropriation, X3. 212, ii. 2.

1 Je signale deux cas d^expropriation des meubles prévus et réglés par des lois spéciales. On les trouve dans les lois sur les réquisitions militaires, et dans la loi du 21 juillet 1881 sur les épizooties.

^ L^exj3ropriation d-un immeuble par nature s^étend en principe aux meubles qui en sont les accessoires et ont le caractère dJmmeubles par destination. Cependant le bien exproprié devant ordinairement être détruit ou subir des transformations complètes, il se peut qu^en l’expropriant on ait entendu en distraire les immeubles par destinaticn toujours susceptibles d’être utilisés ailleurs. I.a question de savoir si l’indemnité allouée s’étend à ceux-ci comme à l’immeuble exproprié n’est qu’une question de fait.

manière sent indemnisés les usufruitiers, les usagers ou les titulaires de servitudes portant sur le fonds exproprié,

1^’ expropriation s’applique sans aucune distinction, quels que soient les propriétaires des biens. I.es immeubles des mineurs, des interdits, des absents, des femmes mariées même avec le régime dotal n’y sont pas soustraits.

Les biens de l’État, des départements, des communes et des établissements publics, enfin, peuvent, comme les biens des particuliers, être frappés d’expropriation. Il n’en est pas de même cependant des dépendances du domaine public ; il ne saurait y avoir expropriation là où il n’y a pas de propriété. S’il arrive qu’un établissement public soit dans la nécessité d’exécuter un travail d’utilité générale sur une partie du domaine public dont il n’a pas la garde, la procédure à observer aura pour objet, non pas un transfert obligé de propriété, mais un changement d’affectation du domaine. L’opération entraînera ordinairement des règlements de compte entre établissements publics ; les autorités compétentes pour autoriser la désaffectation le seront aussi pour en fixer les conditions pécuniaires b

^ L'impossibilité d'exproprier le domaine public a été affirmée à mainte reprise par toutes les juridictions. V. notamment C. d'Ét., 21 nov. 1884, Fabrique de Véglise Sainl-Nicolas-dcs-Charnps, Lkbox, p. 804, D. 86, 3, 49, et les concl. de M. Maroltkrie ; — Cass, req., 9 juill. 1895, D. 98, 1, 196 ; — Cass, civ., 20 déc. 1897, D. 99, 1, 257 (note de M. Sarrut), et 29 octobre 1900, Corrun. de Foos^ O. 1901, 1, 183. — Cass., 11 mai 1909, Ville de Valence, Gaz. des Trib., 22 oct. 1909. Ce dernier arrêt, conformément à l'opinion émise par M. Sarrut, loc. cil., refuse toute indemnité à une commune à raison de l'attribution à une voie ferrée d'une dépendance du domaine public communal. La commune, en somme, n'est pas propriétaire ; on ne lui a rien pris ; il n'y a qu'un seul domaine public, qui n'est la propriété de personne puisque le domaine public n'est pas susceptible de propriété ; la parcelle dont l'affectation est modifiée a simplement changé de gardien,

La thèse ainsi énoncée n'est pas équitable. Une commune fait des sacrifices considérables j^our percer un boulevard : serait-il juste que ces sacrifices fussent anéantis par une décision qui transforme le boulevard en voie ferrée ? Serait-il légitime de faire supporter ainsi par les habitants de la commune une dépense d'intérêt national ?

Un arrêt du Conseil d'Ktat du 16 juillet 1909 (conclusions de M. Teissier) dit qu'il y a, en pareille hypothèse, dommage causé à la commune par l'exécution d'un travail public {Ville de Paris c. d’ Orléans) à l'occasion de l'établissement du chemin de fer de Sceaux, sur le boulevard Saint-Michel. L'indemnité due serait fixée par le Conseil de préfecture. L'arrêt repose d'ailleurs sur cette singulière constatation qu'il n'y a pas transfert de droits de la commune à l'Ktat. Nous convenons volontiers qu'il n'y a pas transfert de propriété, puisque la ville n'était pas propriétaire. Mais j'estime que par l'effet de l'attribution à la voie ferrée d'une voie communale, il y a eu déclassement et reclassement concomitants. La voie ferrée ne reste pas sous la garde des autorités municipales. Le préfet de la Seine (agissant comme maire de Paris) ne serait pas compétent pour y accorder des pertpissîçiis d'pçcupation temporaire. En cas de désaffectation,

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Ce n’est pas non plus d’expropriation qu’il s’agit lorsqu’on procède au rachat d’une concession accordée. L’expropriation est la vente forcée de la propriété entraînant, par la voie de conséquence, l’extinction des droits que des tiers avaient sur elle. Le rachat obligé d’une concession n’a pas ce caractère. Aussi cette opération ne peut-elle s’effectuer qu’en vertu d’une loi spéciale qui en détermine les conditions, ou qu’en application d’une clause inséré dans la concession même *.

Dans quel cas y a-t-il lieu à expropriation ? — On dit ordinairement qu’il y a lieu à expropriation lorsque, pour l’exécution de travaux d’utilité publique, la propriété de l’exproprié doit être transférée à l’expropriant. Toute lésion des droits d’autrui par radministration qui exécute un travail public n’est pas une expropriation. Pour qu’il y ait expropriation, il faut qu’il y ait dépossession, c’est-à-dire mainmise de l’établissement expropriant sur le droit de l’exproprié. Cette règle doit nous servir à distinguer l’expropriation d’actes de même nature excusables pour les mêmes raisons, mais indemnisés d’une autre manière. Tels sont, en particulier, les dommages permanents causés à la propriété par l’exécution de travaux publics.

On verra ultérieurement que ces dommages donnent lieu à réparation. Cette réparation est évaluée, aux termes des lois de 1790, de l’an VIII et du 16 septembre 1807, par les conseils de préfec-

il n^cst pas exact de soutenir que la commune deviendrait propriétaire du sol de rancienne voie. Il y a donc eu vra.iment une dépossession dont les effets ressemblent à une mutation de propriété. — Vraisemblablement, le Conseil s’est laissé impressionner par la solution semblable cju’il avait donnée deux mois plus tôt dans une espèce voisine de celle-ci du Nord^ 9 mai 1909). Il s’agis-

sait de dire comment serait fixée l’indemnité due à l’État pour l’attribution à la voie ferrée d’un terrain détaché du port de Dunkerque. Ici, bien évidemment, il n’y a rien qui ressemble au transfert de la propriété, puisque la parcelle prise au domaine public national y rentre avec une autre affectation.

Une jurisprudence plus ancienne s’était raisonnablement prononcée pour l’intervention de l’autorité judiciaire quand il s’agit d’indemniser les communes des changements d’affectation de leur domaine. Une décision sur conflit, du

15 mai 1858 (S. 59, 2, 265), décide « qu’il appartient aux tribunaux judiciaires « de statuer sur l’action en indemnité formée par les habitants d’une commune « contre la compagnie de chemin de fer à raison de ce que celle-ci avait dépossédé « la commune d’une portion de chemin vicinal réunie à la voie ferrée ». Dans le même sens, G. d’Ét., 29 juin 1842, S. 42, 2, 505 ; — 13 déc. 1845, S. 46, 2, 214; —

16 mars 1848, 2, 564 ; — 15 avril 1857, S. 58, 2, 143 ; — Cass., 3 fév. 1851, S. 51, 1, 190, et Cour de Paris, 24 juillet 1857, S. 58, 2, 495. — Cf. Picard, Traité des chemins de fer^ t. II, p. 805-809.

i Les ponts à péage ont été rachetés en application d’une loi spéciale du 30 juillet 1880. Les chemins de fer sont rachetables en application des conventions par lesquelles ils ont été concédés.

ture. Autrefois, ces mêmes lois comprenaient, parmi les dommages, le plus grave de tous : la dépossession. C'étaient ces lois qui organisaient l'expropriation en même temps que la réparation des autres dommages, en chargeant l'administration, tout à la fois, d'affirmer l'intérêt public et de fixer l'indemnité préalable.

Kn 1810, on a décidé que l'expropriation serait prononcée par autorité de justice, l'utilité restant appréciée par l'autorité administrative. Sans doute, cette mesure n'abrogeait pas les règles antérieures écrites non seulement pour l'expropriation, mais aussi pour tous les autres dommages. Seulement à quels dommages ces règles antérieures s'appliqueraient-elles désormais ? La Cour de cassation distingua longtemps entre les dommages permanents et les dommages temporaires ; les dommages permanents lui semblaient équivalents à une expropriation ; elle exigea la fixation par le tribunal, et, après 1833, par le jury, de l'indemnité à allouer.

La jurisprudence du Conseil d'État affirmait au contraire que la réparation des dommages, même permanents, ne devait être fournie que par l'allocation d’une indemnité à fixer par le conseil de préfecture.

La solution du Conseil d'État a fini par triompher. Le tribunal des conflits, saisi de la question, a affirmé sa compétence dans un arrêt du 7 avril 1851

§ 3. — Gomment l’expropriation s’opère-t-elle 7

L'expropriation exige quatre opérations :

1° Il faut que l'utilité publique soit déclarée.

2° Il faut que les propriétés à exproprier soient désignées par un arrêté de cessibilité.

3° Il faut — si l'administration n'obtient pas une cession amiable — que la propriété soit transférée par un jugement.

4° Il faut que l'indemnité soit fixée par un jury spécial et payée à l'exproprié.

1 Cailliaii, D. 51, 3, 36 ; S. 51, 2, 380 ; Lebon, p. 255. — Je signale une application intéressante de cette solution. La loi d’expropriation n’est jamais applicable à la suppression de servitudes actives ne portant pas sur des immeubles expropriés.

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Déclaration d^utilité publique. — Cet acte est passé par diverses phases : il était d'abord administratif, puis il devint tantôt administratif, tantôt législatif ; c'est le système de 1833 maintenu en 1841 ; il redevient administratif de 1852 à 1870 ; il est restitué depuis 1870 au pouvoir législatif ou au pouvoir exécutif suivant l'importance des travaux qu'il s’agit d'exécuter. Ca distinction, d'ailleurs, ne concerne plus que les travaux de l'État. Ceux des départements et des communes, ceux des concessionnaires de mines, ceux des associations syndicales sont toujours déclarés d'utilité publique par décret. C'est seulement pour les grands travaux de l'État qu'une loi est nécessaire, et il était à peine besoin de l'exiger, car les grands travaux de l'État réclament toujours des crédits qu'une loi seule peut accorder \

Ce décret qui déclare l'utilité publique de travaux à exécuter doit être pris en Conseil d'État si l'expropriant est l'État, ou bien si c'est un concessionnaire de mines ou une association syndicale Pour les autres expropriations, la jurisprudence admet qu'un décret simple suffit.

Cependant, il faudrait un décret en Conseil d'État si l'expropriation devait être étendue hors du périmètre des travaux à faire, comme l'autorisent les articles 2 et 2 bis de la loi (red. du 6 nov. 1918) 3.

Kn résumé, il faut une loi pour les grands travaux de l'État ; — un décret en Conseil d'État pour les petits travaux de l'État, les travaux des concessionnaires des mines et ceux des associations syndicales autorisées ; — un décret simple pour les travaux des départements et des communes

1 Qu’appelle-t-on grands travaux ? La loi du 27 juillet 1870, qui rétablit la nécessité d’intervention du pouvoir législatif, n’y soustrait que l’exécution de travaux et des chemins de fer d’embranchement de moins de 20 kilomètres, des lacunes et rectifications des routes, des ponts et de tous autres travaux de moindre importance.

2 V. loi dp 27 juillet 1870, pour l’État ; loi du 27 juillet 1880, art. 44, pour les mines ; loi du 21 juin 1865, art. 18, pour les associations syndicales.

3 II s’agit de l’hypothèse d’expropriation par zone, et du cas où l’on exproprie en vue de récupérer les plus-values occasionnées par un travail voisin.

4^ A ces distinctions, il faut ajouter trois exceptions en sens divers : l’une se trouve dans la loi du 30 mars 1831, qui déterntine les formes à suivre pour l’expropriation des terrains nécessaires aux travaux de fortification militaire, en cas d’urgence. C’est un décret qui suffira alors pour prononcer l’utilité publique. — Inversement, c’est une loi au lieu d’un décret qui est nécessaire pour

Enquête préalable à la déclaration. — La procédure qui doit précéder Tacte déclarant l'utilité publique est une enquête de conirnodo et incommoda . Cette enquête porte sur l'utilité des travaux. Elle se fait dans les formes réglées par des ordonnances encore en vigueur, bien qu'antérieures à la loi de 1841 '.

La sanction de cette exigence de la loi varie suivant qu'il y a lieu de faire déclarer l'utilité publique par une loi ou par un acte du pouvoir exécutif. — Si c'est par une loi que l'utilité publique doit être déclarée, on n'a évidemment aucun recours contre les irrégularités de l'enquête, ni même contre le défaut d'enquête I/intervention du législateur couvre le vice de formes.

Si la déclaration d'utilité publique doit résulter d'un décret ou d'une décision de classement, l'acte qui accomplit cette déclaration est susceptible d'un recours pour excès de pouvoir quand il est pris sans que les formalités exigées aient été observées

rexproprialion exigée eu vue de la construction d"un chemin de fer dhntéret local si le travail est subventionné par TÉtat (loi du 31 juillet 1913). — Knfin il n’est besoin ni de loi, ni de décret, pour l’expropriation nécessitée par l’exécution des chemins vicinaux, à moins que l’expropriation ne s’applique à des batiments. Le classement des chemins équivaut à la déclaration d’utilité publique. V. ord. des 18 fév. 1834, 15 fév. et 23 acût 1835.

^ Les formes ne sont pas identiques pour tous les travaux à faire. Les points communs à toutes les enquêtes sont la confection d’un avant-projet et la mise de ce i^rojet à la disposition du public pendant un certain temj^s. Le public consigne ses observations sur un registre ad hoc. Les observations contresignées par le public donnent lieu à un examen et à un rapport. — Les points x^rincipaux X>ar lesquels l’enquête i)our les travaux de l’Ktat et du département diffère de l’enquête pour les travaux communaux sont relatifs à la durée et au mode d’examen des observations du pul)lic. L’enquête pour les travaux de l’État ou des départements dure de un à quatre mois et les observations du public sont jugées par une commission (Art. 4 et 5, ord. du 18 fév. 1834). — L’enquête X^our les travaux communaux dure quinze jours, et les observations du public sont examinées par un commissaire (Art. 3 et 4, ord. du 23 août 1835).

Mais le tribunal civil compétent x^our x^rononcer l’expropriation ne pourrait pas la refuser sous prétexte que l’enquête sur l’utilité des travaux n’a pas été faite ou a été faite irrégulièrement. C’est là un détail important à retenir : l’autorité judiciaire, qui intervient pour x^rononcer l’expropriation, est gardienne des formes protectrices de la propriété, mais elle n'est pas juge de l'utilité publique des travaux et encore moins des actes administratifs qui ont permis au législateur et au i^ouvoir exécutif de se renseigner sur cette utilité. Cela résulte d’ailleurs du texte de la loi du 3 mai 1841 : « Le tribunal, dit l’article 14, prononce l’expropriation sur la production des pièces constatant que les formalités prescrites par l'article 2 du titre 1 et par le titre II ont été remplies. Or les enquêtes dont il s’agit et qui sont organisées conformément aux ordonnances de 1834 et 1835 sont exigées par l’article 3 du titre 1®^. C’est dire que l’administration n’est pas tenue de justifier de l’enquête et de la façon dont elle a été conduite. Les irrégularités de J’enquête sont couvertes dès que la loi a été édictée ou dès que le décret déclarant l’utilité publique n’est plus susceptible de pourvoi.

LES TRAVAUX PUBLICS

Détermination des biens à exproprier. — La loi ou le décret se borne à déclarer que, telle opération étant d’utilité publique, l’expropriation pourra être employée pour procurer les moyens de l’exécuter.

Pour que l’autorité judiciaire prononce l’expropriation, encore doit-il être justifié que la prise de possession de tel bien par l’expropriant est nécessaire à l’exécution des travaux.

La suite des actes à accomplir auia pour objet de procurer cette justification ; ils comprennent une seconde enquête, toute différente de la première, puisque ce n’est plus de l’utilité du travail qu’en s’enquiert, mais de la nécessité, pour que ce travail s’exécute, d’exproprier tels ou tels immeubles \

Cette deuxième enquête se décompose ainsi qu’il suit :

1° Le plan parcellaire des terrains et des édifices dont la cession est jugée nécessaire est relevé et reste déposé à la mairie de la commune où les propriétés à exproprier sont situées. Les intéressés sont avertis par affiches, journaux, proclamations à son de caisse. Le dépôt à la mairie doit durer huit jours francs. Les intéressés peuvent inscrire leurs réclamations sur un registre (1. 3 mai 1841, art. 4 à 7).

2° Le délai une fois expiré, une commission donne son avis. Cette commission, nommée par le préfet, se compose du sous-préfet, du maire, d’un ingénieur, de quatre membres du Conseil général ou du conseil d’arrondissement. Les commissaires doivent être cinq au moins pour délibérer. Pendant un nouveau délai de huit jours, la commission entend les observations des propriétaires ; elle les provoque si elle le désire ; après ce deuxième délài, elle a deux jours encore pour délibérer. Le procès-verbal doit en être remis dans les trois jours qui suivent (art. 8).

3° L’avis de la commission peut être favorable ou défavorable aux plans proposés. Si la commission approuve les plans, le préfet prend un arrêté de cessibilité.

Si la commission demande des changements au projet, le souspréfet en avise les intéressés par les moyens de publicité ordinaire ;

1 Lorsqu’on a décidé la déclaration d’utilité publique pour l’expropriation ^ éventuelle d’immeubles qui doivent retirer une plus-value de l’opération, une expertise sera jointe à l’enquête en vue de déterminer l’importance de la plusvaîue (art. 3 bis, § 3).

TITRE PREMIER