CHAPITRE VI

propriété privée sans avoir pu ou sans avoir dû recourir à la procédure exposée ci-dessus.

On se trouve alors en présence de ce qu’on appelle Texpropriation tacite ou indirecte.

Intervention nécessaire des tribunaux judiciaires. - — C’est un principe aujourd’hui incontesté qu’une telle mesure ne peut être réalisée ou régularisée que par l’intervention des tribunaux judiciaires chargés de déterminer ou de faire déterminer par un jury les indemnités à accorder en compensation des dommages subis.

Ce principe a reçu plusieurs consécrations législatives ; la jurisprudence l’a appliqué par interprétation libérale de la volonté du législateur en des hypothèses où les textes font défaut.

Expropriation indirecte prévue par des textes. — Nous trcuvcns des applications de l’expropriation indirecte dans la législation de la voirie, — dans les textes qui prévoient la perpétuation d’occupations d’abord temporaires en matière de mines ou de travaux publics, — dans les lois sur l’établissement des lignes télégraphiques ou téléphoniques.

à) Expropriation indirecte en matière de voirie. — Des plans d’alignement doivent être dressés dans les villes, en vertu de la loi du 16 septembre 1807, art. 52, « pour l’ouverture des nouvelles rues et l’élargissement des rues anciennes ». Les arrêtés individuels d’alignement délivrés comformément à ces plans sont considérés comme emportant ipso facto incorporation à la voie publique des portions de propriété retranchées '. ,

L’indemnité sera fixée par le jury d’expropriation s’il s’agit de grande voirie ou de voirie urbaine “.

Kn matière de voirie vicinale une règle différente est édictée par l’article 15 de la loi du 21 mai 1836. I/indemnité due aux propriétaires sera fixée par le juge de paix après expertise

Signalons enfin la disposition de l’article 12, § 3, de la loi du

1890 (Extr. de la Hevue générale d’ adminislration). — Garsonnkt, Rép. Béquet, / V” Expropriation, t. XVI, p. 199. ^ ^ i

• V. Dai.i.oz, Code des lois pol. el adm., t. III, v° Voirie, n"° 5493 et 6443. Le

plan d'alignement a le même effet que la déclaration d’utilité publique. L’arrêté individuel remplace l’arrêté de cessibilité. La propriété n’est transmise d’ailleurs que sous réserve du paiement de l’indemnité. Cf. Crépo>j, Code annoté de ^ l’expropr., p. 391, n“® 6 et 8. '•

2 Cf. Dalloz, Code des lois pol. et adm., v° Voirie, t. III, n“® 6490 et suiv. ^

* Il ne s’agit plus ici, d’ailleurs, d’arrêtés d’alignement, mais de décisions du conseil général ou de la commission départementale portant plassement et fixant la largeur des chemins de d.ifférentes catégories.

LES TRAVAUX PUBLICS

31 juillet 1913 sur les voies terrées d’intérêt local : « Les parties de la plate-forme constituées par élargissement d’une voie piéexistante ainsi que leurs dépendances, sont incorporées de plein droit à cette voie s’il n’en a été décidé autrement lors de l’approbation des projets ». La fixation de l’indemnité se fera par le jury ou par le juge de paix, suivant que la voie à élargir dépendra de la grande voirie ou dé la voirie vicinale,

b) Expropriation indirecte par suite d’ occupations prolongées. — Kn matière de travaux publics, la prolongation, au delà de cinq années, des occupations temporaires pratiquées en application de la loi du 29 décembre 1892, permet aux propriétaires de réclamer l’expropriation dans les fermes prescrites par la loi du 3 mai 1841

Kn matière de mines, les concessionnaires peuvent être autorisés à occuper temporairement les propriétés non bâties voisines de leur exploitation. Mais si cette occupation se prolcnge au delà d’une année, ou lorsque, après exécution des travaux, les terrains ne sont plus propres à la culture, les propriétaires peuvent exiger l’acquisition du sol. La valeur en est estimée au double. L’indemnité est fixée par le tribunal civil

c) Expropriation indirecte par V établissement d’ appareils télégraphiques. — Il suffit de renvoyer à cet égard à la loi du 28 juillet 1885. L’indemnité est fixée en l’espèce par le juge de paix après expertise.

Expropriation indirecte résultant d’emprises illégitimes de l’administration. — Il faut écarter l’hypothèse d’une entreprise illégale commise en connaissance de cause par les agents des services publics. Un tel acte constituerait une voie de fait où la responsabilité personnelle des agents pourrait être engagée. En pratique, d’ailleurs, il sera toujours impossible d’établir que l’illégalité a été commise sciemment : l’erreur doit être supposée.

Qu’arrive-t-il donc si, par erreur, les agents de l’administration commettent, dans l’exécution d’un service public, un empiétement sur une propriété particulière ? Il convient de distinguer suivant que l’on se trouve en présence d’un acte juridique ou seulement d’un fait matériel.

S’agit-il d’un acte juridique, on en demandera l’annulation ou la réformation aux tribunaux administratifs. S’ils affirment la régularité de l’acte, la présomption de vérité qui s’attache à la chose

1 Cf. loi du 29 décembre 1892, art. 9.

* Cf. art. 43 de la loi du 21 avril 1810, modifié par la loi du 27 juillet 1880 .

6b4 LIVRE II TITRE PREMIER SECTION lll CHAPITRE VI

jugée ne permettra pas de soutenir qu’il y a expropriation indirecte. S’ils reconnaissent l’irrégularité de l’acte, ils en ordonneront la rectification, et l’empiétement cessera d’exister.

Nous avons vu une application de ces principes dans la solution indiquée ci-dessus au cas de délimitation des rivages.

Une solution toute différente est admise en jurisprudence lorsqu’il s’agit non plus d’une décision administrative, mais d’une opération matérielle constituant une emprise sur une propriété privée *.

Les tribunaux judiciaires sont alors compétents pour en connaître Comment justifier cette compétence ?

Elle était conforme aux règles générales de la matière lorsqu’on réservait aux seuls recours contre les actes d’autorité de l’administration la compétence des juridictions administratives. Il est en effet certain qu’un emjiiétement accidentel sur la propriété d’autrui n’est pas une mesure d’autorité. Si les ingénieurs qui diligent les travaux d’exploitation d’une grande industrie minière empiétaient sur mon teirain, je devrais m’adresser aux tribunaux judiciaires pour obtenir indemnité ou restitution. Il n’y a aucune raison pour ne pas admettre la même solution quand il s’agit d’un empiétement commis par les ingénieurs ou les architectes des services publics.

La jurisprudence s’est prononcée en ce sens d’autant plus volontiers que cela se conciliait avec l’idée que les tribunaux judiciaires sont les gardiens naturels de la propriété privée et aucune expropriation même indirectè ne peut s’effectuer sans leur intervention.

L’orientation nouvelle du Conseil d’État sur les règles de compétence laisse entière cette dernière considération. Désormais cependant elle justifiera une exception aux principes appliqués puisqu’on s’est décidé à reconnaître de compétence administrative toutes les difficultés soulevées par l’exécution des services publics.

En règle générale, tout dommage quelconque résultant de l’exécution d’un service national, départemental ou communal, donne lieu à une réclamation devant le Conseil d’État. Il faut ajouter :

* Ne confondons pas cette hypothèse avec le cas de dommages permanents occasionnés à la propriété par l’exécution d’un travail public. Les dommages permanents donnent lieu à indemnité fixée par le conseil de préfecture. — - La jurisprudence a vu des dommages permanents, et non des expropriations indirectes, dans les faits suivants : suppression de la force motrice produite par une rivière non navigable, C. d’Ét., 19 mai 1858 ; interdiction d’exploiter une carrière, C. d’Ét., 11 mars 1861 ; sujjpression d’une conduite d’eau au travers d’une propriété voisine, C. d’Ét., 16 janvier 1891.

2 V. C. d’Ét., 7 février 1890, Tourrex^ S. 92, 3, 63 ; 6 février 1891, Guillaumin, S. 93, 3, 16, etc. ; Cass., 23 juillet 1889, Mirons, S. 92, 1, 404 ; Cass., 22 décembre 1908, Arrius-Pardiès, S. 1909, 1, 485. — Cass., 2 février 1909, S. 1912, 1, 577.

Les TitAVAüx publics

«... sâuf l6 cas où le dommage constitue une expropriation indirecte », car il est vraisemblable que sur ce point, la compétence traditionnelle des tribunaux judiciaires ne se laissera pas entamer.

Il reste à dire ce qu^en pareil cas les tribunaux civils ont à faire.

S'il s'agissait des rapports de particulier à particulier, le demandeur sur le terrain de qui le voisin aurait empiété pourrait exiger restitution de son bien et remise des choses en l'état antérieur.

Va-t-on reconnaître contre les empiétements administratifs, un droit semblable ? La raison de douter vient de la faculté qu'a l'administration de recourir à l'expropriation et de régulariser, pai l'observation des formes protectrices de la propriété, l'empiétement irrégulièrement commis.

IJans la rigueur des principes il faut reconnaître aux tribunaux le pouvoir, non seulement d'imposer la cessation des travaux d'où l'empiétement résulte, mais en outre d'obliger à la destruction des travaux faits. Le premier point seul est admis par la jurisprudence '.

La cour de cassation considère ainsi que rachèvement de travaux empiétant sur la propriété vaut, sinon expropriation, du moins dépossession définitive. Il ne reste plus qu'à déterminer l'indemnité à laquelle cette dépossession donnera lieu.

Ici un nouvel embarras se présente : est-ce le jury, est-ce le tribunal lui-même qui fixera l'indemnité ?

^ Cf. Aucoc, Conférences, t. U, p. 634. — Décisions affirmant que les tribunaux judiciaires j^euverit enjoindre la discontinuation des travaux. Trib. conf., 7 juillet 1853, Robin, S. 54, 2, 213 ; D. 54, 3, 35 ; 15 décembre IS^S^de Rochefort, S. 59, 2, 462 ; D. 59, 3, 49 ; — 11 avril 1863, Corn. cU Allaiich, D* 63, 3, 39 ; — 12 mai 1877, JDodun, D. 77, 3, 66^ — Décisions déclarant que Fautorité judicaiaire ne peut pas ordonner la destruction des ouvrages accomplis : Cass., 7 janvier 1868, Dieuzaide, S. 68, 1, 125 ; D. 68, 1, 113 ; — 27 janvier 1868, Harliac, S. 68, 1, 213 ; D. 68, 1, 114 ; 7 février 1876, Cély, S. 76, 1, 253 ; D. 76, 1, 273 ; 14 avril 1899, Berthier, S. 99, 1, 367 ; D. 99, 1, 442, avec les conclusions de M. Ballot-Beaupré ; — 22 décembre 1908, Arrius-Pardiès, S. 1909, 1, 485. — Cf. Fuzier-Herman, v® Expropriation, t. XXI, p. 481, 51 et suiv.

Les deux catégories de solutions rapportées ci-dessus sont contradictoires : pour refuser aux tribunaux le pouvoir d'imposer la destruction des travaux effectués, on invoque le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire ; c'est un argument que les diverses juridictions emploient malheureusement à tort et à travers, et qui tient souvent lieu de motifs aux décisions qui n'en ont pas. En quoi l'autorité judiciaire se montre-t-elle moins irrespectueuse de l'autorité administrative quand elle enjoint à des agents de l'administration de cesser des empiétements illégaux que lorsqu'elle exige là destruction d'ouvrages achevés ? — Si l'on a cru devoir distinguer entre les deux cas, cela tient à une pure raison de fait et d'opportunité. Il est évidemment inopportun de détruire des travaux qu'on pouiTa refaire demain après avoir régulièrement exproprié celui qu'ils gênent, et la solution de fait la plus raisonnable consiste à indemniser tout de suite le propriétaire. Mais ce n'est là qu'une solution de fait : Cf. Sanlaville, op. cit., p. 168 et suiv.

Ce ne peut pas être le jury, parce que les lois qui déterminent son fonctionnement exigent l’accomplissement préalable de formalités que les circonstances supposées excluent

C’est donc le tribunal lui-même qui déterminera les indemnités à allouer, solution fort raisonnable en pratique et conforme, après tout, aux principes généraux de notre législation

B. Des servitudes légales d’ utilité publique § l'T. — Principes g^énéraux

L’expropriation est le sacrifice le plus important qui puisse être exigé d’un propriétaire en vue de l’exécution de travaux publics.

Il faut placer à côté d’elle les servitudes établies sur les fonds des particuliers dans l’intérêt général. •

Ces servitudes sont nombreuses et variées. Telles sont les servitudes de voirie, les servitudes militaires, les servitudes qui résultent du voisinage des cimetières ou des chemins de fer, celles qui sont établies pour la protection des eaux ; celles enfin qui permettent d’extraire des matériaux ou d’occuper temporairement les propriétés riveraines pour la construction ou l’entretien des voies publiques.

Comparaison entre les servitudes d’utilité publique et les servitudes légales du droit civil. — Si nous comparons les servitudes légales d’utilité publique à|celles qui résultent du Code civil, nous constatons entre elles trois différences principales :

a) Les servitudes administratives ne comportent pas de fonds dominant. — On se souvient de la définition que le Code civil donne des services fonciers ; ce sont des charges imposées à un héritage pour l’utilité d’un autre. Il y a donc nécessairement un fonds au profit duquel la servitude existe. Les servitudes du droit administratif sont analogues aux services fonciers si on les envisage du côté de la charge. Mais il n’y a plus similitude si on les envisage du côté de l’avantage. Klles apparaissent alors comme de simples restrictions au droit de propriété, restrictions ayant pour objet immédiat l’utilité publique

* V. sur ce point l’exposé très clair de M. Sanla ville, op. cit., p. 163 et suiv.

* Cf. Cass., 19 décembre 1883, Gelée, S. 85, 1, 503 ; D. 85, 1, 175.

* M. Planiol, dans une note de jurisprudence sous un jugement du tribunal civil de Marmande (6 mars 1913, D. 1914, 2, 97), critique la conception qui est

LES TRAVAUX PUBLICS

Il résulte de là que, n’étant pas constituées pour des intérêts privés, ces servitudes ne doivent pas être réglementées par le droit civil. C’est ce que spécifient les articles 649 et 650 du Code civil. Ce caractère distingue les servitudes du droit administratif des autres servitudes légales dont parle l’article 651.

b) Une seconde différence entre les servitudes du droit civil et les servitudes administratives consiste en ce que ces dernières sont hors du commerce. Klles ne s’éteignent ni par convention ni par prescription. Un propriétaire voisin d’un fort a construit depuis trente ans sur un terrain sujet à la servitude militaire ; on peut toujours l’obliger à démolir. Puisque l’administration ne peut pas faire remise de la servitude militaire, on doit supposer que celui qui a construit contrairement à la servitude bénéficie seulement d’une tolérance ; l’article 2232 du Code civil s’applique ici, alors qu’il ne serait pas applicable si l’on avait construit un édifice sur un terrain grevé, dans un intérêt particulier, d’une servitude de ne pas bâtir.

c) Une troisième différence est plus caractéristique. Jamais une

servitude du droit civil n’implique un acte de la part de celui qui la subit. Klle consiste in patiendo, non in faciendo. Je dois vous laisser passer, vous laisser puiser, vous laisser regarder, je dois m’abstenir de construire, etc. Je ne suis obligé à aucune action. — Dans l’ancien droit, il en était différemment. On admettait qu’un droit réel eût pour élément accessoire une obligation de faire, par exemple l’obligation de fournir une redevance. Ce mélange de droit réel et d’obligation n’existe plus en droit civil. Il existe encore en droit administratif, mais il est strictement restreint à ce que spécifient les règlements administratifs et ne peut être étendu par voie d’assimilation. ^

Je rattache à cette idée les principes suivants : 1® le propriétaire soumis à une servitude administrative qui l’oblige à faire quelque chose n’est tenu que propter rem. Bn abandonnant le bien sur lequel porte la servitude, le propriétaire que la servitude obligeait

ci-dessus exposée. Une servitude esi un droit patrimonial^ dit-il, pas seulement une charge. Or « les charges établies par les lois administratives qui ne sont point créées pour Tusage et Tutilité d^'un autre fonds déterminé ne possèdent pas ce côté actif et se réduisent à une pure restriction des droits des propriétaires fom ciers ». — Nous sommes d^accord sur le fonds, puisque je contate que la servitude administrative n^a aucun des caractères des servitudes ordinaires si on V envisage du côté de V avantage. — Mais j'ajoute que ces situations, où M. Planiol voit des charges réelles sont pour ceux qui les subissent pareilles aux charges résultant des sevitudes. C'est pour cela que la pratique courante les a appelées servitudes. Les prenant avec le nom qu'elles portent, nous sommes obligés de tenir en garde ceux qui pourraient s'y tromper contre les interprétations erronées.

TITRE PREMIER

SECTION m