CHAPITRE VI

et d'occupation temporaire est conforme aux principes: ces matières rentrent dans le contentieux administratif par nature. Les arrêtés autorisant l'occupation sont évidemment des actes de puissance publique, et le rôle essentiel des tribunaux administratifs est de connaître les litiges que de tels actes peuvent engendrer.

Une autre différence entre la réparation du dommage causé par l'expropriation (qui ressemble à une vente forcée), et celle du dommage que cause l'occupation temporaire (qui ressemble à un louage forcé), consiste dans la date à laquelle le règlement des comptes intervient : en matière d'expropriation, le paiement de l'indemnité est préalable ; en matière d'occupation temporaire, il est postérieur.

Quant aux éléments entrant en compte pour la fixation de cette valeur, la loi de 1892 a innové. Autrefois on ne tenait compte que de la privation de jouissance ou de la gêne apportée. La servitude d'extraction de matériaux permettait aux entrepreneurs et à l'administration de s’apjDroprier gratuitement pierres, sables, graviers, sauf le cas où on les prenait dans une carrière ouverte. Aujourd'hui tout est pris en considération : Art. 13 : « Dans l'évaluation de l'indemnité, il doit être tenu compte tant du dommage fait à la surface que de la valeur d'après les prix courants sur place..., en tenant compte des frais de découverte et d'exploitation. — Les matériaux n'ayant d'autre valeur que celle qui résulte du travail de ramassage ne donnent lieu à indemnité que pour dommage causé à la surface ».

A cette disposition équitable, on a ajouté quelques-unes des règles que nous avons rencontrées à propos de la fixation des indemnités d'expropriation. On compense les plus-values (art. 14) ; on évite les fraudes en donnant un pouvoir d'appréciation au conseil de préfecture pour les plantations et travaux faits dans l'intention d'obtenir une indemnité plus élevée, etc...

On ajoute, ce qui ne se concevrait pas en matière d'expropriation parce que le droit de retenir l'immeuble était une garantie suffisante de la nécessité du paiement préalable, un privilège aux propriétaires sur les fonds déposés dans les caisses publiques pour être délivrés aux entrepreneurs. En cas d'insolvabilité des entrepreneurs, le propriétaire aurait an recours subsidiaire contre l'administration.

Enfin, on établit une prescription de deux ans à dater de la fin de l'occupation pour éteindre tout droit à indemnité.

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II. De l’exécution des travaux publics et des contrats auxquels ils donnent lieu

IVIéthodes employées pour l’exécution des travaux publics. — Les

travaux publics sont exécutés par l’administration dans l’intérêt général.

J’en ai conclu qu’il était naturel qu’un droit spécial s’appliquât à ces travaux tant à raison de leur objet qu’à raison de leur auteur.

Ce droit spécial est constitué par des règles relatives aux sacrifices imposés aux particuliers dans l’intérêt général ; c’est l’expropriation, ce sont les servitudes du droit administratif.

Il comprend, en outre, des règles sur la forme et l’exécution des contrats que font les administrations quand elles entreprennent un travail public. Ces contrats se nomment la concession et Ventreprise.

Par la concession ou par l’entreprise, l’exécution des travaux est également confiée à un particulier ou à une compagnie. Mais, tandis que dans l’entreprise l’exécutant reçoit un loyer, dans la concession il est rémunéré par une redevance à percevoir sur le public à qui le travail profite. Kxemple : Un particulier s’engage à construire un pcnt à ses frais, moyennant l’autorisation de réclamer un péage à quiconque passera ; c’est une concession de travaux publics. — Un ingénieur s’engage à construire un pont moyennant un million de francs ; c’est une entreprise de travaux publics.

Exécution en régie. — Je vais examiner successivement les règles de la concession et celles de l’entreprise. Il convient auparavant d’indiquer que si ces méthodes sont le plus généralement employées pour l’exécution des travaux publics, elles ne le sont pas exclusivement. L’administration, en effet, exécute parfois en régie.

Les ingénieurs ou architectes de l’État, des départements ou des communes font, dans ce cas, exécuter le travail par les agents qu’ils ont sous leurs ordres : conducteurs, piqueurs, cantonniers, etc., ou bien ils ont recours à des ouvriers dont ils louent les services dans les conditions ordinaires.

La régie est dite simple ou intéressée.

Il y a régie simple lorsque les ingénieurs ou architectes font exécuter les travaux sans recevoir d’autre rémunération que les appointements attachés à leurs fonctions.

La régie intéressée s’emploie pour les travaux extraordinaires

qui excèdent les attributions normales des ingénieurs ou architectes des administrations publiques ; elle consiste dans la charge, confiée à ces mêmes fonctionnaires, de la direction des travaux à exécuter, moyennant une rémunération supplémentaire proportionnelle aux dépenses engagées (tant pour cent des travaux à faire).

Compétence des tribunaux administratifs pour connaître des litiges relatifs aux travaux publics. — La concession et l’entreprise ont un commun caractère ; ce sont des contrats ; mais ces contrats ont pour but l’exécution d’un service public. Il est conforme à la jurisprudence récemment consacrée par le tribunal des conflits et par le Conseil d’État (arrêts Feutry, 29 février 1908, et Thérond, 4 mars 1910) d’attiibuer aux juridictions administratives la connaissance de tous les litiges qui s’y rattachent.

La loi du 28 pluviôse an VIII donne compétence aux conseils de préfecture pour vider toutes contestations entre l’administration et celui qu’elle charge d’exécuter. Ce sont les mêmes tribunaux qui sont chargés d’évaluer les dommages causés par l’exécution des travaux et en ordonner réparation.

Cette compétence est traditionnelle ; elle a sa raison d’être dans la forme que revêtent les contrats de travaux publics. Il ne s’agit pas d’interpréter ici des contrats ordinaires où la volonté de chacune des parties a pu se manifester d’une manière imparfaitement claire. La volonté de l’administration qui traite a pour expression les cahiers des charges rédigés administrativement, conformément à des formules consacrées par l’usage. Les concessionnaires et les entrepreneurs qui se chargent de l’exécution du travail ne font qu’adhérer à ces actes dont l’interprétation convient mieux à des administrateurs qu’aux juges de droit commun. Nul d’ailleurs ne peut se dire lésé par l’exception qui attribue à une juridiction expéditive et économique les procès sur les contrats de travauxfpublics : personne n’est obliger de traiter avec l’administration

§ l'*'. — Concession de travaux publics

Définition. — j^a concession de travaux publics est un contrat par lequel un entrepreneur s’engageant à effectuer ou à entretenir un

1 Cela n’empêche pas les tribunaux judiciaires de demeurer compétents pour trancher les difficultés qui naîtraient à l’occasion des travaux entre le concessionnaire et ses propres entrepreneurs chargés de l’exécution matérielle des travaux (Cf, PpRÉE et Guénot, op, çit.t n° 687), Mais eh ^ ces conflits,

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travail public, reçoit en retour, avec la charge d^exploiter le service auquel ce travail est destiné, le droit d’en percevoir les bénéfices durant une période déterminée.

I^a plupart de nos grands travaux publics ont été exécutés par des concessionnaires : il en est ainsi de presque tous les chemins de fer, des tramways, des canaux ; souvent aussi des abattoirs, des ponts, des ports, des canalisations pour l’eau, le gaz, ou l’électricité.

Caractères de la concession de travaux publics. — 1® C’est un contrat synallagmatique. Ce concédant et le concessionnaire sont liés par des obligations et ont des droits réciproques.

2° C’est un contrat commutatif . On peut s’y tromper parce qu’il y a une certaine dose d’inconnu dans les avantages escomptés par le concessionnaire. Sait-on d’avance si telle entreprise de tramways donnera des bénéfices ? — Malgré le risque couru, le contrat n’est pas aléatoire ; la définition donnée par l’article 1104 du Code civil ne s’y applique pas. Le critérium auquel on reconnaît qu’un contrat est aléatoire est le fait que l’avantage dépend d’un événement incertain. Ici l’avantage consiste dans le droit de percevoir les redevances attachées au service. — L’incertitude porte sur ce que rendront les redevances, non sur le droit de les percevoir.

3° Le contrat est fait intuitu personæ. Le concédant traite avec un particulier et non avec quiconque il lui plaira de se substituer ; la transmission de la concession ne peut se faire sans l’assentiment du concédant h

4^ Ce qui est concédé, c’est à proprement parler un service public à exploiter. Or les conditions dans lesquelles cette exploitation aura lieu ne sont pas de nature contractuelle ; elles sont de nature

le contrat devait être interprété, les tribunaux judiciaires devraient surseoir jusqu^à ce que Tinterprétation nécessaire ait été donnée par les tril)unaux administratifs.

^ Un avis du C. d^État, du 17 février 1876, décide que rinterdiction de céder une concession résulte de la nature de la convention, et n'a pas même besoin d'être insérée dans les cahiers des charges (Dalloz, Code des lois poL et adm,^ v° Travaux publics, p. 616. n® 8571). En matière de concessions de chemins de fer d'intérêt local ou de tramways, la loi se montre particulièrement sévère à l'égard des rétrocessions (v. 1. du 31 juillet 1913, art. 33. Cf. Desbàts, Les voies ferrées d^ intérêt local, et Dalloz, op. cit., v® Voirie, n® 12330). — Ordinairement, les concessionnaires de travaux publics sont obligés par leur contrat de se substituer des sociétés anonymes ; ils apportent à ces sociétés le bénéfice de leur concession (ce qui n'est pas considéré comme une rétrocession), et ils stipulent qu*ils seront chargés de V exécution matérielle. Or la jurisprudence admet que ces entrepreneurs chargés de l'exécution matérielle peuvent très légalement sous-traiter avec des confrères. La Compagnie reste responsable au regard du concédant, mais les spéçulatioris sqr les bénéfieçs à concessions ne sont pas évitées.

réglementaire. — Des conséquences importantes résultent de ce fait. Notamment, Tadministration qui fait de la concession du service à exploiter la rétribution des charges acceptées n^’aliéne pas son droit de régler autrement, et selon les besoins du public, la marche du service. Naturellement, les avantages et les charges du concessionnaire se trouvent modifiés par répercussion, il y aura lieu, en pareille hypothèse, à révision cori'espondante du contrat.

Formes du contrat de concession. — Le concédant est une personne administrative. État, département, commune ou établissement public. La concession sera donc soumise à des conditions de régularité et d’homologation variant avec la capacité de cette personne.

Kn règle générale, pour les travaux de l’État, c’est une loi ou un décret, suivant la nature des travaux, qui ratifiera la concession.

Pour les travaux départementaux, la concession est faite par un arrêté du préfet, en exécution d’une délibération du conseil général.

Pour les travaux communaux, elle est faite par le maire en exécution d’une délibération du conseil municipal ; mais elle doit être approuvée tantôt par un arrêté préfectoral, tantôt par décret.

Des conditions spéciales sont imposées quand il s’agit de concessions de chemins de fer d’intérêt local ou de tramways ’.

A un autre point de vue, la forme de la concession varie à la volonté du concédant qui traite soit de gré à gré, soit par adjudication. La concession est faite de gré à gré quand l’administration choisit un entrepreneur. La concession est faite par adjudication quand l’administration met en concurrence un certain nombre d’entrepreneurs et adjuge le travail à celui qui lui offre les plus sérieuses garanties de bonne exécution ou de bonne exploitation.

Effets de la concession. — Vis-à-vis de l’administration, le concessionnaire a droit à tous les avantages spécifiés dans le cahier des charges, mais il n’a aucun droit qui ne figure pas au contrat. Notamment, il ne pourrait pas utiliser les travaux effectués par lui pour un usage autre que celui qui a été prévu. Aussi une compagnie de tramways électriques n’aurait pas le droit, sans permission du concédant, d’utiliser ses usines et appareils pour la distribution de force ou de lumière aux particuliers.

Fréquemment l’État, en concédant un travail public, subventionne le concessionnaire ; souvent aussi la subvention a la forme

1 V. la loi du 31 juillet 1913, commentée infra, liv. II, tit. II, ch. I, § 6.

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d^uiie garantie d^intérêt. Cela veut dire que le concessionnaire aura le droit, si les bénéfices nets n’atteignent pas un minimum déterminé, de réclamer le complément de ce minimum au concédant, soit à titre définitif, soit à titre d’avances remboursables \

Mais la concession d’un travail public ne donne au concessionnaire ni la propriété du travail effectué, ni même un droit réel de jouissance. L’État concède un chemin de fer, cela signifie qu’il charge une compagnie de construire la voie ferrée, en lui confiant le soin d’exploiter pendant un certain temps, ce qui lui permet de couvrir ses frais et se rémunérer. La compagnie n’est pas propriétaire de la voie ; elle n’en est même pas usufruitière ; elle n’a sur ce travail aucun droit susceptible d’être hypothéqué. Les travaux effectués sont dans le domaine public ; la compagnie n’a qu’un droit personnel d’exploitation. Le Conseil d’État et la Cour de cassation, après avoir hésité, se sont fixés en ce sens

Vis-à-vis des tiers, le concessionnaire a le devoir d’assurer le service; mais à cet égard, au lieu et place de l’administration il a le pouvoir de recourir à l’expropriation, d’utiliser les servitudes administratives, d’invoquer le droit aux plus-values comme il sera expliqué ultérieurement ; il a enfin le droit de percevoir les redevances fixées.

Ces redevances sont des péages ; elles sont perçues d’après un tarif homologué par l’autorité compétente.

J’ajoute que certaines concessions ne sont même rémunérées que par le monopole d’un service à rendre ; il en est ainsi des concessions d’aménagement de la voirie pour la fourniture du gaz ou de l’eau. Dans ces hypothèses, il n’y a pas tarif homologué, mais seulement fixation par le cahier des charges du maximum des prix que paieront les consommateurs.

Obligations du concessionnaire. — Il doit procurer d’abord l’exécution du travail aux conditions convenues dans le cahier des charges, soit quant aux délais, soit quant à la nature des matériaux

1 Parfois la garantie d’intérêts n’est donnée qu’aux prêteurs dont le concessionnaire réclame le concours. L’administration, dans cette hypothèse, prête son crédit aux entrepreneurs.

^ Cette jurisprudence emporte une conséquence qui d’ailleurs a déjà été signalée : c’est que l’expropriation ne s’applique pas au retrait d’une concession. Exproprier, c’est enlever à un propriétaire son bien pour le transférer à l’expropriant. Ici, le concessionnaire n’efet pas un propriétaire. Lui enlever son droit, c’est ne plus remplir à son égard une obligation. C’est pour cela qu’il a fallu des lois spéciales pour reprendre à des concessionnaires le droit que la concession leur donnait ; le rachat des concessions ne tombe pas sous le coup de la loi du 3 mai 1841.

TITRE PREMIER