CHAPITRE VI

par Texécution des travaux publics, est conforme à la tradition. Elle apparaît aujourd’hui, d’ailleurs, comme une application pure et simple de la règle générale qui a triomphé en jurisprudence, et qui écarte la compétence des tribunaux judiciaires pour les litiges soulevés par toute opération administrative ayant trait à l’exécution d’un service public.

Pour la même raison, il ne peut plus être question de distinguer entre les dommages aux choses et les dommages aux personnes.

En ce qui touche ces derniers cependant, la compétence administrative est écartée dans deux hypothèses : c’est d’abord quand on poursuit correctionnellement à raison de l’homicide ou des blessures par imprudence. C’est ensuite lorsqu’il s’agit d’accidents du travail, puisqu’il a été dit précédemment que la loi du 9 avril 1898 s’appliquait aux travaux publics, et qu’elle charge les juridictions judiciaires de connaître des réparations à accorder

Contre «^ui l’action en indemnité peut-elle être intentée ? — S’il y a concession, c’est contre le concessionnaire, et subsidiairement contre l’administration responsable.

S’il y a régie ou entreprise, l’action en responsabilité s’intente contre l’administration seule.

Les principes le commandent ainsi, alors même qu’il y aurait eu stipulation entre l’administration et l’entrepreneur pour mettre les risques à la charge de celui-ci ; naturellement il se fait ensuite un règlement de compte. En l’absence de toute stipulation, l’administration supporte les dommages qui sont la suite naturelle des travaux. L’entrepreneur supporte les conséquences des malfaçons, maladresses ou négligences dans l’exécution.

Le chiffre de l’indemnité est déterminé par les conseils de préfecture suivant les règles générales du droit. On y comprend le préjudice subi et le gain manqué. Naturellement, on compense les dommages-intérêts avec les plus-values qui pourraient être acquises aux propriétés endommagées par suite de l’exécution des travaux effectués.

> Je crois très fermement que l’article 4 de la loi de l’an VIII n’a jamais entendu conférer aux conseils de préfecture la connaissance des accidents aux personnes. La controverse très intéressante que j’ai exposée dans les précédentes éditions de ce livre n’a cependant plus de raison d’être, puisque la juridiction administrative, par les dernières décisions du tribunal des conflits est reconnue compétente pour indemniser toute victime d’accident occasionné par l’exécution d'un service public.

LES TRAVAUX PUBLICS

Des bénéfices procurés aux propriétés par l’exécution des travaux publics. — Il devait venir à l’idée du législateur, pour faciliter les traVaux qui sont, pour les propriétés voisines, des causes de bénéfices directs ou indirects, de demander aux bénéficiaires une contribution aux dépenses. On a dû prévoir également le cas où les propriétaires qui ont de tels avantages à l’exécution des travaux en réclameraient l’exécution, apporteraient leur concours, parfois même s’offriraient à agir collectivement.

Nos lois ont prévu ces différentes éventualités.

Il y a des régies pour obtenir de ceux qui bénéficient diiectement ou indirectement des travaux publics leur contribution aux frais que ces travaux occasionnent. — - Il y a des règles relatives aux offres de concours des particuliers ou des groupements intéressés. — Il y a enfin des règles pour faciliter l’exécution des travaux publics par les propriétaires eux-mêmes.

Cet ensemble de règles est dominé par le principe suivant :

L’administration dispose des ressources fiscales et de l’autorité coercitive pour faire exécuter des travaux d’intérêt public. Ces ressources et cette autorité, en principe, ne doivent pas être mises en œuvre au profit d’intérêts particuliers ni même au profit des intérêts d’un groupe d’individus. C’est à l’initiative privée, à l’action individuelle des membres du groupe, qu’il y a lieu de faire appel quand de tels intérêts sollicitent l’exécution d’un travail utile.

Provoquer et faciliter cette initiative privée, telle est la première tâche de l’administration ; c’est la raison d’être des associations syndicales de propriétaires.

C’est seulement à titre exceptionnel, quand les propriétaires ne s’entendent pas pour constituer une majorité à l’effet d’entreprendre un travail jugé nécessaire, que l’administration, s’il y a lieu, exécutera elle-même le travail, et répartira ensuite la dépense entre les intéressés.

Syndicats libres, autorisés, ou exceptionnellement obligatoires, telles sont les institutions qui répondent à l’hypothèse des travaux procurant des bénéfices directs à un groupe de propriétaires. Réservons l’étude de la constitution et du fonctionnement de ces associations syndicales ; voyons d’abord dans quelle mesure l’administration peut réclamer le concours des particuliers à raison des bénéfices qui ne leur sont procurés que d’une manière indirecte.

Bénéfices indirects. - — Il faut expliquer d'abord sur quel principe peut s'appuyer ici la prétention de l'administration.

On invoque généralement les textes du Code civil relatifs à la gestion d'affaires. En vertu de l'article 1375, le maître de l'affaire doit rembourser au gérant les dépenses utiles qu'il a faites.

Cette règle serait ici mal à propos appliquée. Il ne peut y avoir gestion d'affaires que si le gérant a agi pour rendre service au maître. Supposons que le voisin qui habite en face de chez moi remplace les masures sur lesquelles s'ouvrent mes fenêtres par un jardin ; j'y gagnerai, mais mon voisin n'en pourra pas prendre prétexte pour dire qu'il a géré mon affaire. Semblable est la situation de l'administration qui, dans l'intérêt général, fait des améliorations dont je profite plus que les autres. En face de chez moi, on fait un pont sur la rivière: j'en profiterai, mais ce n'est pas pour moi, cependant, qu'on fait le pont. Caissons donc cette idée de gestion d'affaires.

Nous sommes ici en présence d'une considération d'ordre différent et qui ne saurait s'invoquer en droit civil. De même que la propriété privée peut être contrainte à subir des sacrifices dans l'intérêt général, de même, quand l'intérêt général commande l'exécution d'un travail public, il est équitable que l'administration impose le concours de ceux qui en bénéficient d'une façon anormale. La participation obligée des particuliers aux frais des travaux n'a pas d'autre base. La législation positive a fait d'abord application de cette idée dans l'article 30 de la loi du 16 septembre 1807 : « Lorsque, par suite des travaux déjà énoncés dans la présente loi, lorsque, pour l'ouverture de nouvelles rues, pour la formation de places nouvelles, pour la construction de quais ou pour tous autres travaux publics... des propriétés privées auront acquis une notable augmentation de valeur, ces propriétés pourront être chargées de payer une indemnité qui pourra s’élever jusqu’à la valeur de la moitié des avantages qu’elles auront acquis. Le tout seia réglé par estimation, dans les formes déjà établies par la présente loi, jugé et homologué par la commission qui aura été nommée à cet effet ».

Le texte s'applique à tous les travaux publics ; il suppose l'acquisition d'une plus-value notable, et il subordonne, à l'accomplissement de formalités auxquelles il renvoie, le droit pour l'administration d'appeler les propriétaires au partage de la dépense.

Ces formalités consistent dans un décret dans la forme des règlements d'administration publique pris après enquête ; ensuite dans le fonctionnement d'une commission nommée par le décret même, et composée de sept membres choisis parmi les personnes qui sont « présumées avoir le plus de connaissances relatives soit aux loca-

Les travaux publics

litês, soit aux divers objets sur lesquels elles auiont à se prononcer » (art. 44).

La commission statue comme une juridiction; elle désigne les propriétés avantagées et fixe l’indemnité qu’on peut leur réclamer. Cette indemnité doit être au maximum de la moitié des plus-values. La décision peut être déférée au Conseil d’État.

Les propriétaires pourront se libérer à leur choix par le paiement d’une somme d’argent ou d’une rente calculée à raison de 4 0/0 de cette même somme ; ils pourront, s’ils le préfèrent, délaisser une partie de la propriété, suivant son estimation, si la propriété est divisible.

Si les propriétaires avantagés se refusent au payement, on les poursuivra sur un mandat délivré par le préfet et revêtu, administrativement du caractère exécutoire. I-,e recouvrement sera confié au percepteur et garanti par un privilège sur la plus-value acquise pourvu que l’administration ait fait transcrire le décret à la conservation des hypothèques. Knfin, si des difficultés s’élèvent quant à la créance, la jurisprudence administrative les tranchera.

Telles sont les règles suivant lesquelles l’administration aurait pu imposer la participation aux dépenses de travaux publics à ceux des propriétaires qui ont été avantagés pai l’exécution de ces travaux.

Il faut dire que cette législation s’est fort peu appliquée soit qu’on en trouvât la procédure trop compliquée, soit qu’on y mit quelques négligences. On peut compter les applications, puisqu’elles exigent des décrets. Il y en a une vingtaine environ. La plupart ont été faites au profit des villes à l’occasion de grands travaux de voirie : en 1843, à Paris, pour les propriétaires voisins de la rue Rambuteau, en 1855, à Lyon, pour la création d’un quai sur la rive de la Saône, etc... Une application en a été faite pour les alluvions de la Basse-Seine h

1 En 1902, la Ville de Paris ayant eu l’idée d’appliquer i’art. 30 de la loi de 1807 à la création d’un square en face du musée de Gluny, le Conseil d’État a émis un avis défavorable motivé par l’insuffisance de la plus-value. V. à cet égard les commentaires donnés dans la Rev. gén. d’adm., 1903, I> p. 292. — Plus récemment le Conseil d’État a été saisi d’une nouvelle demande de la Ville de Paris tendant à faire application du même texte aux immeubles qui ont bénéficié de l’achèvement de la rue Réaumur. La plus-value gagnée dépassait un million. Le Conseil d’État a émis un avis défavorable à raison de l’époque reculée à laquelle les travaux ont été accomplis (douze ans avant la demande). V. Rev. gén. d’adm., 1907, I, p. 426. En ce faisant, le Conseil spécifie bien, cependant, que la demandé du décret ne serait pas tardive par cela seul qu’elle interviendrait après l’achèvement des travaux. Encore faut-il qu’on puisse faire les évaluations réclamées.

Il n^est même pas certain qu^en ces différentes occasions Teffort à faire pour récupérer les plus-values ait été poussé jusqu’à réalisation. C’est ce qui a décidé le Parlement à instituer une autre méthode. C’est celle que nous avons indiqué en étudiant le régime de l’expropriation. — L’administration qui exproprie peut, depuis la loi du 6 novembre 1918 étendre l’opération aux immeubles éventuellement avantagés de plus de 15 0/0. Le propriétaire choisira entre l’indemnité d’expropriation qui lui sera offerte, ou l’abandon de la plus-value éventuelle, appréciée par le jury. — V. supra, p. 643.

Les art. 30 et suivants de la loi de 1807 ne sont pas abrogés. Il est peu probable cependant qu’on y ait recours à l’avenir.

Offres de concours ’. — Les offres de concours pécuniaire faites par des particuliers ou par des collectivités en vue de l’exécution de travaux publics constituent, après acceptation, des contrats sui generis. Biles ne sont pas traitées comme des libéralités, soit en ce qui concerne la capacité de celui qui les fait, soit en ce qui concerne les taxes auxquelles les libéralités sont soumises

Intimement liés aux opérations des travaux publics, ces contrats unilatéraux sont, quant à leur interprétation, de la compétence des tribunaux administratifs, sauf lorsqu’ils interviennent au cours d’une procédure d’expropriation, postérieurement à la déclaration d’utilité publique En définitive, on veut mettre en harmonie ce qui regarde le contrat, envisagé comme accessoire, et ce qui regarde l’opération principale à l’occasion de laquelle il intervient.

Les offres de concours se font sous des formes diverses, mais les formes n’ont pas d’influence sur les règles qui leur sont applicables. Tantôt, c’est un particulier qui promet une somme fixe ou une quotité de la dépense. Tantôt, on fait une liste de souscriptions. Tantôt, c’est une commune, c’est un département, c’est l’État, qui, pour un travail entrepris par un autre service public, promet une subvention ou une garantie d’intérêt.

L’offre acceptée est naturellement irrévocable.

1 Bibliographie : Dalloz, Code des lois pol. et adm., v° Travaux publics, t. III, p. 673.

2 G. d’Ét., 31 mars 1882, D. P. 83, 3, 82, et 27 juin 1883, D. P. 85, 3, 54.

2 V. nombreuses applications de cette règle rappelées sous l’arrêt de la Cour de cass. du 18 nov. 1913, S. 1914, 1, 100 (^'Vergés').

T.ES TRAVAUX PURUICS

La compétence appartient au conseil de préfecture pour toutes les difficultés qui peuvent naître à cette occasion \

Cependant, s’il s’agissait d’offres faites à l’occasion d’une expropriation, notamment, après déclaration d’utilité publique, on considérerait qu’on se trouve en présence d’une cession amiable et c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartiendrait d’en connaître

III. — Associations syndicales de propriétaires en vue de l’exécution de travaux d’intérêt collectif^

§ 1'”^. — Principes généraux

Historique. — Si l’exécution des travaux jugés utiles doit profiter directement à un groupe de propriétaires, ce n’est pas aux frais des contribuables que ces travaux doivent être entrepris. C’est par les intéressés, et à leur charge.

Le rôle de radmini.stration est ici de faciliter leur action collective, de la provoquer si le travail présente un caractère d’utilité certaine, de l’imposer s’il présente un caractère de nécessité absolue.

A ces hypothèses correspondent des formes diverses d’associations : associations syndicales libres, où, sans coercition, les propriétaires s’entendent pour exécuter ce qui leur est communément avantageux ; associations syndicales autorisées, constituées avec le concours de l’administration, où la majorité des intéressés peut imposer sa décision à la minorité et l’obliger à contribuer à l’exécution ; enfin, associations syndicales obligatoires, où l’administration impose à tous les intéressés l’exécution des travaux.

Cette règle, qui met à la charge des intéressés les travaux publics d’où dérivent pour quelques-uns des bénéfices directs, est fort ancienne. Très ancienne est également la pratique des associations syndicales. Il est trop nature! que les propriétaires s’associent de la

^ Le contrat cLoffre de concours fait naître exclusivement des obligations personnelles entre le propriétaire qui offre et l^administration. V. la conséquence tirée de ce princij^e par le Conseil d^'État dans un arrêt du 9 mars 190G, Gau- Bosc, S. 1908, 3, 73.

^ (V. Trib. des conf., 24 juin 1911, Epoux Bellec, S. 1914, 3, 31).

® Bibliographie : Picard, Traité des eaux, t. II (1890). — Dalloz, Code des lois poL et adm.y 2'ravaux publics, t. III, p. 698, et Bépertoire pratique, v° Associations syndicales. — Aubert, Régime légal et financier des associations syndicales, 2^ éd.,lS94, et Commentaire du règlement du 9 mars i^P4(1895), — Gavasse, Guide pratique des associations agricoles, 1901, — Fev, Etude pratique sur les ç^§SQçiations ^yndiçale^ d'apr^^ le^ lois des fil juin 28GS et SO avr. 1884,

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sorte en vue d"" exécuter des travaux avantageux à tous, pour qu'on ne retrouve pas de tout temps ce genre d'action collective. On cite des syndicats de propriétaires constitués dès le xii® siècle

Mais c'est seulement depuis la Révolution que s'est développé le droit spécial à ces organisations

Des associations syndicales forcées ont été réglementées dans une certaine mesure par la loi du 16 septembre 1807 sùr le dessèchement des marais et l'endiguement des cours d'eau Déjà, une loi du 14 floréal an XI avait confié à l'administration le soin de régler comment elle exigerait une contribution des riverains par le curage des cours d'eau, et la pratique avait résolu la difficulté en ayant recours à des syndicats obligatoires.

Jusqu'en 1865, on ne parla pas, dans les lois, des associations volontaires ; mais il s'en forma tout de même suivant le droit commun des sociétés civiles.

Quelques-unes se firent autoriser par des décrets, et on leur reconnut sans peine la personnalité civile ; on ne la reconnaissait aux syndicats non autorisés que lorsqu'ils avaient une existence très ancienne. En 1852, on consacra implicitement l'existence légale de ces syndicats en transférant du chef de l’État aux préfets le droit de les approuver *. Enfin, la loi du 21 juin 1865 vint mettre de l'ordre en cette matière. C'est elle qui a précisé les conditions dans lesquelles les associations syndicales volontaires jouiraient de la personnalité morale, les conditions dans lesquelles les associations constituées avec le concours de l'administration et

1 L^exposé des motifs de la loi de 1865 rappelle i^origine ancienne des watteringues » du Nord, constituées en 1169. On y cite également les associations constituées en Provence et dans le Comtat Venaissin aux xiv®, xv® et xvi^^ siècles, les ' associations d'arrosants » du Roussillon encore plus anciennes, et enfin les syndicats de dessèchement du Poitou, de TAunis et de la Saintonge, organisés par les édits de îîenri IV. V. uns Cilleuls, Ovig. des irav pub., p. 222 et suiv.

^ La première loi, après la Révolution, qui prévoit, dans des termes encore peu explicités, la réunion des propriétaires pour un travail d'intérêt commun, est la loi du 4 pluviôse an VI, autorisant les propriétaires de la Vendée, des Deux-Sèvres et de la Charente- Inférieure à se réunir pour rentretien des dessèchements jadis autorisés.

^ Art. 7, 26, 33 et 34.

^ Déc. 25 mars 1852, art. 4, tab. D, 6°. — 11 est également question de syndicats de propriétaires dans la loi du 10 juin 1854 sur le libre écoulement des eaux pj’ovenant du drainage ». Il y est dit que les associations de propriétaires qui Veulent assainir leurs héritages par le drainage jouiront des droits prévus par la loi (Il s'agit du droit de conduire les eaux à travers les propriétés voisines). — - ‘ Ces associations pourront, sur leur demande, être constituées par arrêtés préfêctoraux, en syndicats auxquels sont applicables les art. 3 et 4 de la loi du 11 flor. an XI ». Une loi du 6 juillet 1860 autorise le Crédit foncier à faire des prêts aux départ etnentSj aux communes et aux associations syndicales^

LES rUAVAUX PUBLICS

dites « associations aatorisées », auraient, à l’égard des non-adhérents, un pouvoir de coercition.

Cette loi du 21 juin 1865 est encore en vigueur ; elle a été modifiée seulement par une loi du 22 décembre 1888 dont le principal objet a été d’en étendre les dispositions à des travaux urbains. Depuis 1888, des travaux de voirie des villes, villages et hameaux peuvent donner lieu à création d’associations de propriétaires. Les syndicats, auparavant, ne pouvaient pas se, former pour des travaux de ce genre. La loi de 1888 a apporté en outre quelques changements aux conditions et aux garanties. De plus, un règlement du 9 mars 1894 a fixé les détails que les lois avaient laissés dans l’ombre *.

Caractères communs des associations syndicales. — Les associations syndicales libres ou autorisées ont trois caractères communs : leur formation exige la même capacité de la part des intéressés ; leur nature juridique est la même ; elles ont des effets identiques à l’égard des biens pour l’avantage desquels on les constitue.

1° Le premier de oes caractères communs ne donne lieu à aucune controverse ; il suffit de citer l’art. 4 de la loi du 21 juin 1865 : il y est dit que l’adhésion à une association syndicale est valablement donnée « par les tuteurs, par les envoyés en possession provisoire et par tout représentant légal pour les biens des mineurs, des interdits, des absents et autres incapables, après autorisation du tribunal de la situation des biens, donnée sur simple requête en la chambre du conseil, le ministère public entendu. Cette disposition est applicable aux immeubles dotaux ».

2° J’ai dit en second lieu que les associations libres ou autorisées avaient la même nature juridique. Cette assertion est cependant contestée.

On reconnaît sans doute la personnalité morale à toutes les associations syndicales de propriétaires. Elle est, depuis 1865, écrite dans la loi même. D’excellents auteurs vont plus loin “, impressionnés qu’ils sont par les prérogatives considérables que la loi reconnaît aux associations syndicales autorisées. Ces associations

^ V. en outre la loi du 13 déc. 1902 et les lois citées infra, p. 698, n. 2. — Le nombre des associations syndicales, en 1920, s’élève à 9,620 {Renseignement fourni par la Direction de V hydraulique agricole). Sur ce total, 7,300 syndicats ont pour objet l’irrigation, les assainissements ét dessèchements, les curages et endiguements de rivières.

® Aucoc, Conférences, 3® éd., t. I, p. 206. — Picard, Traité des eaux, t. IV,

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