CHAPITRE VI

Cette solution est passée dans le règlement qu’a fait le Conseil d’État en 1894. Il y est dit dans le titre I commun aux deux catégories d’associations : « Les obligations qui dérivent de la constitution de l’association syndicale sont attachées aux immeubles compris dans le périmètre, et les suivent dans quelques mains qu’ils passent, jusqu’à la dissolution de l’association ’ ».

— • Associations syndicales libres

Cas dans lesquels peuvent se former les associations syndicales libres. — Les associations syndicales de propriétaires peuvent se former pour un certain nombre de travaux répartis en dix numéros par l’article de la loi du 21 juin 1865, modifiée par la loi du 22 décembre 1888 -.

Les cas énumérés ainsi sont de deux catégories. Ils comprennent un certain nombre de travaux de défense contre les dommages éventuels (n°® 1 à 6) : défense contre la mer ou contre le débordement des cours d’eau, assainissement des terres, dessèchement des marais etc..., et, depuis 1888, assainissement des maisons. On voit par ces exemples qu’il s’agit là de travaux particulièrement utiles.

compiissement de certains actes. Sans doute, ces servitudes qui constituent des limitations naturelles au droit de jiropriété, ne résultent ordinairement que des lois et règienienls. — lin Tespèce, nous sommes en présence de servitudes semblables dérivant de la convention, parce que la loi a précisément prévu des hypothèses limitativement déterminées, où la convention pourrait avoir un tel effet.

Complétons ceci par deux remarques : la première, c"est que la publicité imposée aux associations syndicales empêche que les tiers y soient trompés ; la seconde, c^est que, si les acquéreurs de biens engagés dans une association se prétendaient lésés par la constatation de la charge qui pèse sur les immeubles sans que rien ne Cait révélée, ils auraient le droit d^agir en garantie contre leur auteur en vertu des articles 1638 et 1639 du Code civil, mais non celui de s^affranchir de la charge.

' V. Blanchon et de Celles, Diciionnaire des percepteurs^ Associations syndicales, p. 79.

^ Soit avant la loi du 21 juin 1865, soit dei^uis cetlé date, des textes spéciaux ont autorisé et quelquefois encouragé la formation d'associations s^mdicales en vue d'objets déterminés. V. loi du 28 avril 1838, permettant au gouvernement de constituer d^offlce des syndicats de propriétaires pour l'assèchement des mines ; loi du 10 juin 1854, sur l'écoulement des eaux provenant du drainage ; loi du 20 août 1881 (art. 19 à 32), pour l'ouverture, l'établissement et l'entretien des chemins ruraux ; — loi du 4 avril 1882, sur la restauration et la conservation des terrains en montagne ; — - loi du 15 juillet 1878 pour la défense des vighes contre le phylloxéra ; — loi du 17 mars 1898 sur la révision du cadastre. — Une loi du 13 décembre 1902 ajoute à l'énumération les travaux de défense contre « les incendies dans les forêts, landes boisées et landes nues ». — Une loi du 25 septembre 1919 autorise la formation de syndicats obligatoires contre les ravages causés par les sauterelles.

LES TRAVAUX PURLICS

Il y a en second lieu des travaux qui sont simplement des mesures d'amélioration. Il ne s'agit plus d'éviter un péril, mais de réaliser un bénéfice : irrigation, drainage, travaux de voirie depuis 1888. L'épumération est limitative, mais très large, puisque le dernier numéro porte ; et de toutes autre amélioration agricole d’intérêt collectif.

Kn matière d'associations syndicales libres, les mêmes règles s'appliquent à toutes ces hypothèses, qu'il s'agisse de travaux de défense ou de travaux d'amélioration ; j'ai signalé la distinction des deux catégories de travaux parce qu'elle aura son intérêt quand il s'agira des associations autorisées.

Conditions auxquelles peuvent se constituer les associations syndicales libres. — Kn vue de garantir les intérêts des tiers et des associés eux-mêmes, le législateur a astreint les associations libres à l'observation de trois conditions : le consentement unanime des associés, la rédaction d'un acte d'association, la publicité.

Quand on dit que le consentement unanime des sociétés est nécessaire, cela ne signifie pas que l'association ne pourra accomplir que des actes consentis par tous. Cela signifie seulement que l'adhésion à l'association ne pourra pas être imposée par les propriétaires consentants à leurs voisins récalcitrants. Il s'agit d'entreprendre un travail qui sera utile à tous les propriétaires d'un certain périmètre : un propriétaire refuse d'y faire participer sa propriété et d'y apporter son concours ; le régime de l'association libre ne permet pas de l'y contraindre.

Quand on dit qu'un acte d’ association est nécessaire, cela signifie que la loi n'attache les avantages reconnus aux associations syndicales libres que si le consentement de tous est constaté par écrit. Cette exigence n'empêche pas que de nouvelles adhésions puissent être apportées postérieurement à la formation de l'association. Klle devront seulement, elles aussi, être consignées par écrit. L'acte d'association, dit la loi de 1865 (art. 1), « spécifie le but de la société, fixe les limites du mandat confié aux administrateurs et syndics ; il détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir au paiement de la dépense, ainsi que le mode de recouvrement des cotisations » ' .

Quant à la publicité exigée, elle a une raison d'être qui se devine

^ Le règlement du 9 mars 1894 veut en outre que l’acte d’associgtion soit accompagné d’un plan périmétral des immeubles engagés dans le syndicat, et d*uiie déclaration de chaque adhérent spécifiant les désignations cadastrales, ainsi que la contenance des immeubles pour lesquels il s’engage.

si, comme je l’ai expliqué, l’adhésion à l’association affecte le bien lui-même comme d’une véritable servitude. Il importe que les tiers qui acquerront ces immeubles par la suite sachent que les biens par eux acquis sont engagés dans l’association. Le non-consentement des nouveaux acquéreurs, en effet, ne saurait désormais les faire sortir de l’association syndicale. Ce sont les propriétés qui sont liées, ai-je dit, plutôt que les propriétaires.

Un extrait de l’acte d’association devra, dans le délai d’un mois à partir de sa date, être publié dans le journal d’annonces légales de l’arrondissement ; il sera transmis au préfet et inséré dans le recueil des actes de la préfecture.

Effets des associations libres. — Kh es n’en ont pas d’autres que ceux qui ont été signalés, savoir l’acquisition de la personnalité morale par la collectivité des propriétaires, et l’affectation des immeubles engagés au paiement des charges acceptées.

Les syndics de l’association libre l’administreront, suivant les conventions faites ; ils n’auront aucun droit qui ne dérive du contrat. Les travaux entrepris par ces associations ne jouirent ^as des prérogatives des travaux publics. — Les associations libres ne pourront recourir ni à l’expropriation, ni aux servitudes d’occupation temporaire ou d’extraction de matériaux ; — la compétence des tribunaux administratifs ne s’appliquera pas aux difficultés qui pourront s’élever entre les entrepreneurs et le syndicat; — les dommages causés seront réparés suivant le droit commun et soumis aux tribunaux judiciaires ; — les cotisations se recouvreront comme des dettes ordinaires ; — les comptes de l’association ne seront dus qu’à l’assemblée des associés. En un mot, ce sont les règles du droit civil qui s’appliqueront à toutes les manifestations de l’association.

Ces associations peuvent d’ailleurs se transformer, dans une certaine mesure, en associations autorisées. Il suffit pour cela, dit l’article 8 de la loi du 21 juin 1865, qu’elles demandent au 23réfet un arrêté d’autorisation. Mais leur transformation ne s’opère ainsi que partiellement, et non d’une manière complète.

L’association libre, munie après coup d’un arrêté d’autorisation, jouira, dit la loi, des avantages spécifiés aux articles 15 à 19, mais elle gardera son caractère d’association libre. Cela signifie que désormais elle pourra exproprier, utiliser les servitudes administratives, et que les contestations qu’elle fera naître seront de la compétence des conseils de préfecture. — Mais ses (iécismps ne s’imposeront pas aux propriétaires u^u adhérents.

L,ES TRAVAUX PUBLICS

Si les membres d’une association volontaire voulaient se constituer en association autorisée avec faculté d’imposer à la minorité des propriétaires l’entrée dans le syndicat, ils devraient remplir, notamment au point de vue des majorités requises, les conditions imposées pour la constitution des associations qui se forment avec le concours de l’administration.

§ 3. — Associations syndicales autoi'isées

Formation des syndicats autorisés. — Les associations syndicales autorisées diffèrent en presque tous les points des associations libres ; la différence caractéristique consiste dans la faculté de coercition qu’elles ont à l’égard des propriétaires dissidents. Pour ces derniers, le syndicat autorisé est un syndicat obligatoire ; on verra d’ailleurs que les dissidents ne peuvent être qu’une faible minorité.

C’est à raison de cette faculté de coercition et de ses conséquences que l’existence des syndicats autorisés est subordonnée à des conditions de fond et de forme plus rigoureuses quant à leur constitution.

Aujourd’hui, des syndicats autorisés peuvent se constituer pour tous les besoins qui justifient la création de syndicats libres, qu’il s’agisse de se défendre contre un dommage éventuel ou qu’il s’agisse d’obtenir une amélioration aux propriétés. Mais entre ces deux catégories d’hypothèses, une distinction reste cependant nécessaire ; on se montre bien plus exigeant pour les cas d’améliorations que pour les cas de défense contre des dommages éventuels.

Jusqu’en 1888, ce n’est même que pour ces dernières hypothèses ejue la majorité pouvait contraindre la minorité à participer aux travaux : défense contre la mer ou les inondations, curage des canaux ou rivières, dessèchement des marais et des étiers, assainissement des terres insalubres.

Kn 1888, on a ajouté, aux cas ordinaires de défense contre un dommage, la nécessité d’assainissement dans les villes; mais de plus, on a permis pour toutes les hypothèses d’améliorations la constitution de syndicats autorisés en les subordonnant à ces trois exigences supplémentaires :

1° Une majorité plus forte ;

2° Un décret pris en Conseil d’État et déclarant d’utilité publique les travaux à faire ;

702 LIVRE II TITRE PREMIER — SECTIQN lll CHAPITRE VI

3° Une autorisation du préfet^pour chaque travail à exécuter.

La majorité plus forte et la nécessité d’autorisation pour le travail à faire sont exigées aussi en cas d’assainissement d’immeubles urbains, mais non la déclaration d’utilité publique.

Les majorités nécessaires pour obtenir la constitution d’un syndicat autorisé sont donc aujourd’hui différentes suivant la nature du travail à entreprendre.

Pour les travaux qui, seuls autrefois, donnaient lieu à formation de syndicats autorisés, il faut plus de la moitié des propriétaires possédant deux tiers de la superficie, ou deux tiers des propriétaires possédant plus de la moitié de la superficie.

Pour les travaux qui, depuis 1888 seulement, peuvent donner lieu à des syndicats autorisés, il faut trois quarts des intéressés possédant plus des deux tiers de la superficie et i3ayant plus des deux tiers de l’impôt foncier, ou deux tiers des intéressés possédant plus des trois quarts de la superficie et payant plas des trois quarts de l’impôt foncier.

Bnfin, il faut l’assentiment de l’administration, puisque c’est par arrêté du préfet que le syndicat sera constitué.

L’arrêté sera demandé par un ou plusieurs intéressés. Il sera précédé d’une enquête et d’une assemblée des propriétaires. Il fera mention des voies et moyens par lesquels il sera subvenu aux dépenses. Il indiquera, par un plan, le périmètre des terrains compris dans le syndicat.

Cet arrêté sera affiché, avec un extrait de l’acte d’association. Il sera susceptible d’un recours d’un genre particulier (art. 13). Ce recours s’adresse au ministre des travaux publics dans le mois qui suit l’affichage ; le chef de l’État statue par un décret en assemblée générale du Conseil d’État. Mais on admet que ce recours spécial n’enlève pas aux intéressés le recours ordinaire pour excès de pouvoir porté au Conseil d’État statuant au contentieux.

Fonctionnement des associations syndicales autorisées. — Le

fonctionnement des associations autorisées n’est pas laissé, comme quand il s’agit d’associations libres, au choix des intéressés. Le règlement du 9 mars 1894 spécifie qu’elles seront administrées par trois organes : 1° l’assemblée générale ; 2° les syndics ; 3° le directeur.

LES TRAVAUX PUBLICS

U assemblée générale se compose de tous les intéressés, consentants ou non. Leur influence est proportionnelle à leur intérêt. L^acte constitutif de 1 association fixe l’étendue de la parcelle qui donnera droit à une voix, ainsi que le maximum du nombre de voix que peut cumuler le propriétaire de plusieurs parcelles.

Les attributions de l’assemblée sont : 1» la nomination des syndics ; 2® les décisions sur les emprunts au delà de la mesure pour laquelle les statuts donnent pouvoir aux syndics ; 3° les décisions sur la modification ou la dissolution de l’association; 4° toutes les questions réservées par les statuts.

Les sgndics sont élus par l’assemblée générale ou, à défaut,- nommés par le préfet. Si l’association est subventionnée par l’État, le département, la commune, une chambre de commerce, la subvention donne droit à la désignation par le préfet, le maire, etc., d’un nombre de syndics proportionné à l’importance relative de la somme donnée par rapport au budget de l’association.

Les syndics nomment le directeur et sont chargés de prendre toutes les décisions, dont l’exécution seule lui est confiée.

Droit et capacité des associations syndicales autorisées. — Le

règlement du 9 mars 1894 précise la capacité relative des organes des syndicats, prévoit les différents actes qui peuvent être faits et détermine la mesure de la tutelle qui appartient à l’administration préfectorale sur l’associaticn.

Les prérogatives des associations syndicales autorisées sont : 1° la faculté d’exproprier ; 2® l’usage des servitudes administratives ; 3° la faculté d’imposer des redevances à tous les intéressés, consentants ou non ; 4° l’application de règles particulières aux dettes des associations syndicales ; 5® la compétence administrative pour le jugement des contestations ; 6° le contrôle de l’autorité administrative pour l’apurement des comptes.

a) Faculté d" exproprier. — Il n’est procédé à l’expropriation par les associations autorisées que dans les conditions du droit commun, c’est-à-dire en application de la loi de 1841, s’il s’agit de travaux urbains (n?® 6 et 7 de la liste). — S’il s’agit des autres travaux, l’expropriation se fait suwant les règles simplifiées de la loi de 1836.

b) Usage des servitudes administratives. — Les associations syndicales peuvent notamment faire usage des droits d’occupation temporaire et d’extraction de matériaux.

De plus, l’article 19 de la loi du 21 juin 1865 contient ici une règle particulière : » Quand il y a lieu à l’établissement de- servitudes conformément aux lois, au profit d’associations syndicales, les

contestations sont jugées suivant les dispositions] de la loi’ du 10 juin 1854 ». Voici ce que signifie ce texte : des lois de 1845 et 1847 sur les irrigations donnent aux propriétaires le droit d'exiger de leurs voisins, moyennant indemnité ,des servitudes d'aqueduc et d’appui ; les contestations auxquelles ces servitudes donnent lieu sont jugées par les tribunaux ordinaires, chargés d'en déterminer l'exercice et de fixer l'indemnité due. D'autre part, une loi du 10 juin jl854 sur le drainage permet à tout propriétaire qui veut assainir son fonds de conduire les eaux à travers les propriétés qui séparent le fonds d’une voie d’écoulement; les contestations, le mode d'exercice de la servitude, l'indemnité due sont ici fixés par le juge de paix. C'est plus simple et moins cher.

Notre article 10 a pour objet d'étendre à toutes les servitudes dont les associations syndicales auraient besoin, c’est-à-dire aux servitudes pour l’irrigation comme aux servitudes pour le drainage, la compétence du juge de paix ; il n'enlève pas cependant aux conseils de préfecture leur compétence en matière de servitudes d’occupation temporaire, ou toutes les fois que cette compétence est spécialement admise à l’occasion d’une servitude administrative.

c) Redevances imposées aux membres de V association. — Klles sont la représentation des bénéfices réalisés. Le règlement du 9 mars 1894 prescrit la manière de les déterminer proportionnellement à l'intérêt de chaque propriétaire. Il exige à cet égard une enquête faite suivant une procédure spéciale ’.

Les rôles sont dressés par les syndics ; on peut protester contre la taxation ainsi faite ; le conseil de préfecture sera juge de la protestation, comme il est juge des taxations en matière de contributions directes. — Après que la décision du conseil de préfecture est intervenue, ou après l'expiration du délai de protestation les rôles

• Art. 41, régi, du 9 mars 1891 ; < Aussitôt après sou entrée en fonctions, le syndicat fait procéder aux opérations nécessaires pour déterminer les bases d’après lesquelles les dépenses de l’association seront réparties entre les intéressés. — Ces bases doivent être établies de telle sorte que chaque propriété soit imposée en raison de l’intérêt qu’elle a à l’exécution des travaux. — Les éléments de calcul qui ont servi à l’assiette des taxes sont indiqués dans un mémoire explicatif accompagné, s’il y a lieu, d’un plan de classement des terrains et d’un tableau faisant connaître la valeur attribuée à chaque classe. — Le dossier est complété par l’état général des associés portant, en regard du nom de chacun d’eux, la proportion suivant laquelle il doit être imposé. — Art. 42 : Un exemplaire du dossier et un registre destiné à recevoir les observations des intéressés sont déposés jjendant quinze jours à la mairie... — A l’expiration du délai, le syndicat se réunit pour entendre les réclamants et apprécier leurs observations. Il arrête ensuite dans un état spécial soumis à l’approbation du préfet la base de la répartition des dépenses ».

^ Trois mois après la publication du premier rôle (art. 43 du régi, de 1894).

LES TRAVAUX FÜBLICS

approuvés, s^’il y a lieu, sont rendus exécutoires par le préfet et sont recouvrés comme les contributions directes.

Les redevances exigibles des associés apparaissent à tous égards comme de véritables impôts. C^est le propriétaire qui est porté aux rôles, et après lui ceux qui lui succèdent dans le bien, alors même qu’ils n’auraient pas connu l’existence de l’association. — La loi du 5 août 1911 (art. 2) crée, pour le recouvrement de ces redevances, un privilège sur les récoltes, fruits, loyers et revenus des terrains compris dans le périmètre de l’association. Ce privilège ne garantit que le recouvrement de l’année échue et de l’année courante. Il prend rang après le privilège du Trésor pour le recouvrement de la contribution foncière '.

d) Règles particulières aux dettes des associations syndicales. — Klles sont contenues dans la loi du 5 août 1911. Le tribunal des conflits a depuis longtemps (à tort selon moi) reconnu l’insaisissabilité des biens dont les associations syndicales peuvent être propriétaires. Cette insaisissabilité a été déduite de l’assimilation trop complète des associations syndicales à des établissements publics

Naturellement, si les voies d’exécution du droit civil sont déclarées non applicables à ces associations, on est obligé, logiquement, de leur appliquer les voies d’exécution du droit administratif. C’est bien ce qu’a fait le règlement du 9 mars 1894. L’art. 58 de ce décret donne aux préfets le pouvoir d’inscrire d’office au budget des associations autorisées les crédits nécessaires pour faire face à leurs dépenses.

Cela toutefois ne suffisait pas, car les préfets soucieux de ne pas rendre l’administration impopulaire en la mettant au service d’intérêts privés (ceux des créanciers des associations), n’usaient pas de leur pouvoir. Le gouvernement s’est justement ému de cet état de choses qui ruinait le crédit des associations syndicales. On y a porté remède en imposant aux préfets, à qui les budgets des associations syndicales doivent être communiqués, l’obligation d’y inscrire d’office, après mise en demeure restée sans résultat, les crédits nécessaires pour l’acquit des dettes exigibles. Il fallait encore prévoir le cas où les associations ne tiendraient pas compte de l’inscription d’office en dressant leurs rôles. Le préfet devra, si cela se produit, modifier les rôles. La taxation d’office s’ajoute ainsi à l’inscription d’office.

1 La loi du 5 août 191 1 met ainsi heureusement fin à une controverse. La Cour de cassation, le 26 janv. 1903 (D. 1903, 1, 289), avait, en dernier lieu, refusé d’admettre l’existence du privilège.

2 V. Trib. conf., 9 déc. 1889, Association du canal de Gignac^ S. 1900, 3, 49.