DES TRANSPORTS

A. I-,es cliemins de fer'

étude du régime des chemins de fer est Tune des branches importantes de récono mie politique, du droit commercial, du droit industriel et même du droit international. Elle tient également une large place dans le droit administratif.

Quelque sentiment que bon ait sur la préférence à donner au système de la construction et de Fexploitation des chemins de fer par rÉtat, ou au système de la construction industrielle ou de l’exploitation commerciale, il y a un minimum d’intervention administrative qui s’impose. Il est indispensable, si l’État ne construit pas lui-même, qu’il prête aux constructeurs sa puissance pour la création des voies et pour l’expropriation des domaines qu’elles traversent. Il n’est pas moins nécessaire, si l’État n’exploite pas, qu’il surveille une exploitation qui, par sa nature même, ne peut s’exercer que sous forme de monopole.

§ 1*''. — Controverse sur le rôle de l’État en matière de transports

par chemins de fer

Ea question du rôle de l’État dans la construction des voies ferrées et dans l’exploitation des transports par chemins de fer est, depuis que les chemins de fer existent, l’objet d’une ardente controverse. Les développements qui vont suivre éclaireront quelques-unes des données de ce difficile problème. Je n’en parle qu’ incidemment, car il s’agit ici d’une querelle économique, et non d’une question admi-

' Bibliographib : Ouvrages généraux.; Picard, Traité des chemins de fer, 4 vol., 1887. — Cari'kntier et Maury, Traité des chemins de fer, 3 vol., 1893. — CoLsoN, Transports et tarifs, 3® éd., 1908 ; — A.brégé de la législation des chemins de fer et tramways, 2® éd., 1904. — Guillaumot, L’organisation des chemins de fer en France, 1899. — Palaa, Dictionnaire législatif et réglementaire des chemins de fer. Résumé des documents officiels en vigueur, etc., 1887-1895. — Richard DE JCauemann, Die Eisenbahnpolitik Frankreichs, 1896. La traduction de ce livre, par Fr. Hamon, a été mise au courant jusqu’en 1900. — Add. Peschaud, Les chemins de fer pendant la guerre 1914-1918.

LES CHEMINS DE FER

nistrative. Cependant Tétude des chemins de fer au point de vue administratif ne peut pas être dégagée de la discussion économique. Il en est surtout ainsi dans notre pays où, par Fadoption de solutions mixtes associant les efforts individuels et Faction de FÉtat, on a tenté de concilier les systèmes entre lesquels les opinions sont partagées.

Les principaux arguments d^ordre général invoqués de part et d’autre peuvent être ainsi résumés :

Solution individualiste. — Les économistes disent qu’on doit laisser à l’initiative privée le soin de construire les voies ferrées et d’exploiter les transports par chemins de fer.

Il est dangereux pour FÉtat, surtout pour un État démocratique où tout pouvoir émane de l’élection, de se faire industriel et commerçant. ^

Si c’est l’administration qui se charge de construire, elle obéira moins, dans le choix des travaux à faire, à des considérations utilitaires qu’à des préoccupations électorales. II n’est pas de village qui ne sollicite son chemin de fer et qui ne veuille avoir sa station ; on promettra des stations à tous pour se concilier les suffrages de tous, sans se demander si ce n’est pas gaspiller l’argent de tous.

Si c’est FÉtat qui exploite, d’une part le nombre de fonctionnaires du parti qui gouverne sera multiplié au détriment de la liberté publique ; d’autre part, sous la pression de l’opinion, les conditions de l’exploitation se rapprocheront de la gratuité du service ; l’administration exploitera à perte, ce qui revient à servir les uns avec l’argent des autres. L’administration ne saura ni défendre ses recettes, ni limiter ses dépenses. Le budget public, déjà si lourd, se surchargera d’un énorme budget industriel, se compliquera des risques inévitables de toute entreprise commerciale.

L’exploitation par FÉtat est dangereuse encore à d’autres points de vue. L’exploitation administrative est fatalement routinière, prodigue, négligente, paperassière, formaliste.

Klle est routinière parce que, pour obtenir de l’administration qu’elle suive le progrès et adopte les méthodes nouvelles, il faut convaincre trop de monde. Les administrateurs ne décident rien par eux-mêmes ; ils n’ont aucune initiative efficace, puisque leurs actes doivent être d’avance délibérés par des conseils. « Toute majorité, dit M. Leroy-Beaulieu, a une propension à la routine, du moins à la lenteur, aux précautions infinies qui lassent et déconcertent ' ».

^ L’Étal moderne, 3* éd, p. 180.

I^^administration est prodigue parce que c’est l’argent de tous qu’elle dépense. L’économie des deniers publics est une vertu que prêchent et promettent sans cesse ceux qui votent les crédits, mais que ne pratiquent jamais ceux qui les emploient.

L’administration est négligente parce qu’elle ne se sent pas responsable ‘. Elle est paperassière et formaliste parce qu’elle ne veut pas que sa probité soit suspectée.

L’administration manque de l’esprit de suite qu’exige la conduite d’une grande entreprise industrielle ; l’impulsion lui vient des ministres qui changent suivant les fluctuations de l’opinion. Ce qu’un ministre décide est contredit par son successeur ; la régularité désirable des services ne peut s’accommoder de cette instabilité. « L’administration, ajoute M. Leroy-Beaulieu, n’a pas la plasticité, la souplesse nécessaires à une organisation qui embrasse une infinie variété de détails qui exigent des décisions promptes, une certaine liberté et beaucoup d’initiative laissées aux différents chefs de service et même à leurs sous-ordres ».

Solution interventionniste. — Les interventionnistes contestent sans grand effort le bien-fondé de la plupart de ces critiques.

Il est bien vrai que l’administration est d’ordinaire malhabile à diriger une exploitation industrielle ; cela vient de ce qu’elle manque du stimulant de la concurrence ; mais, en matière de chemins de fer, la concurrence ne peut pas exister. Il n’y a pas de bonne raison pour que les inconvénients d’un monopole exploité par des particuliers soient moins lourdement sentis que les inconvénients du même monopole exploité par l’État. La routine, l’indolence, la prodigalité, le manque de souplesse et d’initiative qu’on redoute de l’administration sont des vices inhérents à toutes les entreprises que la concurrence n’aiguillonne pas. En quoi les ingénieurs des compagnies ont-ils plus de liberté d’action, en quoi sont-ils moins entravés, plus nécessairement économes, moins négligents que les ingénieurs de l’État ? On comprend bien que celui qui travaille pour son compte, et dont chaque effort, chaque invention, accroît les profits, devienne vite, par l’appât du gain, plus laborieux et plus inventif. Mais par quel phénomène le chef de gare d^un chemin de fer concédé serait-il plus laborieux, plus attentif, plus ingénieux que le chef de gare d’un chemin de fer d’État ?

Il est injuste de reprocher à l’administration publique des travers qui ne peuvent pas être évités par des compagnies fermières ou con-

1 M. Leroy-Beaulieu, UÊtat moderne, 3« éd., p. 212, n, 1, et p. 218,

LES CHEMINS DE FER

cessionnaires. Il est aussi hors de propos d’invoquer ici l’irresponsabilité dont l’État se couvrira — ou, pour parler plus correctement, dont le législateur couvrira l’administration. Rien n’autorise à penser qu’il en doive être ainsi. La responsabilité de l’État est mise en jeu en maintes occasions ; voit-on que nos législateurs aient une indulgence anormale à l’égard de l’administration ? Voit-on chez les juges une disposition à proclamer l’irresponsabilité des services publics ? Voit-on chez l’administration une tendance à réclamer un tel privilège ? L

Il faut réduire à sa juste proportion l’épouvantail qu’on fait des dangers du fonctionnarisme. « L’expérience prouve, dit à ce sujet M. Leroy-Beaulieu, que dans tous les pays le gouvernement prétend contraindre ses employés à être dévoués corps et âme à sa politique ». C’est vrai. Mais la raison et l’expérience démontrent que cette prétention est ordinairement vaine. Que les fonctionnaires en vue, les chefs, les directeurs soient astreints en fait à un loyalisme au moins apparent, cela est possible et n’a rien qui nous choque. Mais l’énorme masse des fonctionnaires subalternes ne se sent nullement atteinte dans sa conscience et dans sa liberté politique par le fait qu’elle est au service de tel ou tel ministère. Croit-on d’ailleurs que le personnel des compagnies soit moins accessible que les agents de l’État aux flagorneries intéressées des démagogues ? Des événements récents nous ont montré le contraire. ^

Un seul argument sérieux, dont la force s’est cruellement manifestée dans les dernières grèves des chemins de fer, condamne provisoirement, sans appel, le système de l’exploitation administrative. C’est l’évidente incapacité où se trouve un gouvernement démocratique, dominé par l’opinion publique, de maintenir une discipline suffisamment sévère dans un personnel ouvrier aussi nombreux ; c’est aussi l’impuissance où se trouve le ministre de repousser les moins légitimes revendications du personnel relevant directe-

1 M. Leroy-Beaulieu signale comme une manifestation des tendances du législateur, quand il s^agit de mettre ^administration à Tabri des responsabilités, les lois Cfui proclament rirresponsabilité de l^État à raison des erreurs dans la transmission des télégrammes. Pour c|ue ce reproche fût équitable, il faudrait qu^une telle mesure ne fût pas commandée par la nature meme des services qu’il s’agit d’organiser. Le service télégraphique le î:>1us ponctuel ne saurait être infaillible. Il est impossible d’espérer que, dans les milliers de télégrammes qui doivent être transmis chaque jour avec toute la promptitude désirable, il ne manquera ni un chiffre ni une lettre. Si l’État devait répondre de ces erreurs dont les conséquences peuvent être d’une exceptionnelle gravité, serait-il possible d’assurer le service au même prix et dans le même temps ? Serait-il donc préférable pour l’intérêt général que les télégrammes coûtassen.t deux fois plus cher et arrivassent deux fois plus lentement, mais que l’orthographç en fût garantie ?