CHAPITRE PREMIER

La principale de ces règles, c’est la distinction, imposée à toute comptabilité publique, entre les ordonnateurs et les comptables.

L’ordonnancement et la comptabilité. — Aucune dépense ne peut être faite que sur un ordre écrit d’un administrateur compétent. Cet ordre s’appelle ordonnance de paiement, s’il émane d’un ministre, mandat de paiement, s’il émane d’un agent inférieur. On nomme ordonnateur celui qui a le pouvoir de délivrer l’ordonnance ou le mandat. Dans chaque administration, V ordonnancement doit émaner d’un agent dont la signature est connue de ceux qui ont la charge de payer. Ces derniers sont les Comptables. Les fonctions de comptable et les fonctions d’ordonnateur sont incompatibles *.

^4,i^Entre les ordonnateurs et les comptables, il existe, en dehors du rôle très distinct dévolu aux uns et aux autres, des différences qu’il y a^lieu de retenir : la première est relative à la façon dont les ordonnateurs et les comptables rendent compte de leurs actes ; la deuxième, aux autorités dont les ordonnateurs et les comptables subissent le contrôle ; la troisième, aux précautions prises contre l’infidélité possible des uns ou des autres.

a) I.,es comptables rendent leurs comptes par gestion. Les ordonnateurs rendent leurs comptes par exercice.

Le compte par gestion est la liste chronologique des recettes et dépenses effectuées pendant une^période donnée. C’est l’année qui est prise pour période.

Le compte par exercice est le compte des recettes et dépenses qui se réfèrent, par leur origine, à une période déterminée, à quelque moment que soient effectués les recouvrements et les paiements

* Déc. du 31 mai 1862, art. 17.

^ Exemple ; la gestion de 1920, c’est la récapitulation des recouvrements et des paiements faits en 1920, quelles que soient les dettes payées ou les créances recouvrées. — L’exercice 1920, c’est l’ensemble des recouvrements et des paiements des créances et des dettes créées en 1920, à quelque époque qu’ait lieu le fait matériel du paiement ou du recouvrement. — On remarque que l’exercice ainsi défini n’a pas une durée déterminée. Un exercice comprend des actes financiei-s se référant à des charges et à des droits créés pendant une même jîériode, mais ces actes, à ne consulter que la définition de l’exercice, ne sont pas nécessairement accomplis dans un délai limité. — On exprime cela en disant que l’exercice demeure indéfiniment ouvert tant qu’il reste des charges ou des droits qui s’y rattachent. C’est un inconvénient qui a fait repousser, dans certains pays, le système des comptes par exercice (Angleterre, Italie).

Mais d’autre part, le système anglais et italien est incommode i^our qui veut comparer les recettes et les déj^enses de plusieurs années. Comparer les gestions ne sert à rien : ce qui peut être instructif, c’est la comparaison des exercices.

En France et dans la plupart des pays voisins, on a préféré garder, pour le compte d’administration des ordonnateurs, le système de l’exercice, et, afin de réduire l’inconvénient signalé, on a limité le temps pendant lequel les différents

b) La deuxième différence entre ordonnateurs et comptables est relative aux autorités chargées de contrôler leurs actes. Les comptes d’administration sont vérifiés par les chefs administratifs, et par les assemblées qui ont ouvert les crédits. Les ordonnateurs ne rendent pas compte des sommes d’argent maniées par eux, et les erreurs ou les fautes inévitables qu’ils peuvent commettre ne les font pas nécessairement créanciers ou débiteurs d’une caisse. Au contraire, les comptables qui se trompent de chiffres se font par là créanciers ou débiteurs de leur caisse. Aussi, pour les déclarer quittes, veut-on que leuis comptes soient vérifiés par une juridiction aux décisions de laquelle s’attache la présomption de vérité inhérente à la chose jugée. Pour les comptables de l’État et pour la plupart des comptables des établissements publif's, cette juridiction spéciale est la Cour des comptes.

c) La troisième différence entre les ordonnateurs et les comptables consiste en ce que des précautions particulières sont prises pour garantir l’État contre les risques de l’infidélité de quiconque manie des deniers publics. Ces précautions résident principalement dans le cautionnement des comptables et dans l’hypothèque légale qui pèse sur leurs biens. Les ordonnateurs, sauf quelques exceptions, ne sont astreints à aucune de ces obligations. Quelques-uns ont bien l’obligation de déposer des cautionnements, mais ces cautionnements sont peu de chose en comparaison du cautionnement des comptables

Moyens de trésorerie. — Dette flottante. — Il n’y a pas nécessairement coïncidence entre la rentrée des recettes et le paiement des dépenses. Les agents du Trésor doivent avoir à leur disposition un fonds de roulement. Ils se le procurent par des emprunts à court terme demandés aujourd’hui à quatre sources :

1° L’administration emploie pour le service courant du Trésor

actes financiers d’un exercice peuvent être accomplis. Passé ce délai, l’exercice est clos. Ainsi, on a^ pour ordonnancer, jusqu’au 31 mars de l’année qui suit celle dont l’exercice porte le nom ; on a jusqu’au 30 avril pour payer et recevoir ; on a jusqu’au 30 juin pour régulariser par des crédits supplémentaires les dépenses dont le total ne peut être connu qu’après l’exécution des services, etc. V. loi du 25 janvier 1889. Cf. Stoukm, Le Budget, 5® éd., p. 529 et suiv. — V. également la notice de V. Marcé sur la loi du 25 janvier 1889 relative à l’exercice financier, Ann. de législ. franç., 1889, p. 29. — Mais il va sans dire que la clôture de l’exercice n’est qu’un fait de comptabilité et n’emporte ni prescription extinctive des dettes, ni annulation des créances.

* La responsabilité pécuniaire des ordonnateurs est cependant écrite dans la loi pour le cas où ils ordonnanceraient des dépenses au delà des crédits ouverts ; mais cette responsabilité n’a jamais fonctionné, faute, dit-on, de juridiction compétente pour statuer.

950 LIVRE 11 — TITRE lll — CRaPITRE PREMIER

différents dépôts qui, pour d^autres fins, sont faits dans les caisses publiques (fonds provenant des cautionnements des fonctionnaires, fonds des caisses d^épargne, etc.).

2° En retour du privilège d^ émission accordé à la Banque de France, TÉtat a stipulé de cet établissement la faculté de lui emprunter gratuitement les fonds dont Tadministration des finances aurait besoin, jüsqu^à concurrence d’un chiffre qui, par accroissements successifs s’élève actuellement à 200 milliards (Conv. du 26 octobre 1917, ratifiée par la loi de renouvellement du privilège du 20 décembre 1918) h

3° Les trésoriers-payeurs généraux peuvent être appelés à faire au Trésor les avances dont il a besoin. L’État cependant fait de moins en moins appel à ce procédé

4° Le moyen de trésorerie le plus usité est enfin l’émission de bons du Trésor. En offrant un intérêt minime en temps normal, en retour de prêts reihboursables à quelques mois d’échéance, le Trésor obtient avec facilité toutes les avances dont il a besoin

La Direction du mouvement général des fonds a pour fonction principale de réaliser l’aménagement des recettes et des dépenses. Elle est en rapports constants avec la caisse centrale du Trésor, et en rapports mensuels avec les trésoreries. Chaque mois, le trésorier envoie à la direction un aperçu de ses ressources et de ses besoins.

Si les ressources sont en excédent, la direction en détermine l’emploi. Si les besoins l’emportent, elle procure les fonds nécessaires pour y pourvoir. Le compte courant de l’État avec la Banque d’une part, et avec les trésoriers eux-mêmes, évite les transports d’espèces.

Contrôle du budget. — Il s’exerce administrativement, juridictionnellement et législativement.

^ Les fonds disponibles des trésoriers-payeurs généraux sont dérailleurs déposés, sans intérêts, dans les caisses des succui*sales de la Banque, en compte courant. 11 y a ainsi balance entre ce que la Banque reçoit et ce qu’elle peut être sollicitée d’avancer; le total des avances peut l’emporter de 200 millions sur le total des dépôts

Les receveurs généraux des finances étaient ainsi, jadis, les banquiers ordinaires de l’État. C’est ce qui justifiait la désignation, pour ces emplois, de gens très riches ; leur rémunération, par l’intérêt des avances qu’ils étaient appelés à faire, atteignait des sommes énormes. En 1875, le montant des avances faites par les trésoriers s’élevait encore à 119 millions. Il h’était plus, en 1903, que de 28 millions. V. Reu. de sc. el de lég. fin., 1903, I, p. 750, chronique de Jêze. — Il se montait, au 30 avril 1910, à 36,388,594 francs.

3 Les bons du Trésor ne sont pas, d’ailleurs, le seul «iode d’emprunt adopté pour fournir des ressources provisoires au Trésor. On u eu recours, très largement depuis quelqües années, aux oblîgdtioris à coiirt terme. — Depuis la guerre, les bons^du Trésor, émis sans limitation, ont reçu le nom de bons de la défénse nationale.

Le contrôle administratif est exercé par les supérieurs hiérarchiques des comptables et -des ordonnateurs secondaires, et en outre par les inspecteurs des finances.

Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour^'^des comptes ; il s’applique principalement aux comptables.

Le contrôle législatif est exercé par le Parlement et s’applique principalement aux ordonnateurs.

Le contrôle administratif des ordonnateurs secondaires n’est soumis à aucune règle spéciale.

Le contrôle administratif des comptables est facilité par les règles générales que leur impose le décret du 31 mai 1862 quant à la tenue de leurs comptes, et en outre par l’obligation où ils sont de transmettre périodiquement à leurs chefs des états de situation de leur caisse, avec les pièces justificatives de recettes et de dépenses.

Le contrôle juridictionnel mérite une attention particulière.

La Cour des comptes. — Klle a pour précédents les Chambres des comptes chargées, avant la Révolution, de juger les comptes et les comptables ; il y en avait une à Paris et neuf en province. Toutes furent supprimées en 1791. Le contrôle juridictionnel des comptes fut remplacé par un contrôle législatif.

L’Assemblée législative apura les comptes elle-même sur le rapport d’un bureau de comptabilité.

La loi du 16 septembre 1807 créa la Cour des comptes et rétablit ainsi le contrôle juridictionnel.

La Cour des comptes se compose d’un premier président, de trois présidents de chambre, dix-huit conseillers-maîtres, quatre-vingtsix conseillers-référendaires, vingt-sept auditeurs. Il y 'a près d’elle un procureur général auquel est adjoint un avocat général pris parmi les conseillers-référendaires 'j

Tous les membres de la Cour sont nommés par décrets. Ils sont en partie recrutés au concours. La moitié des conseillers-maîtres sont recrutés parmi les conseillers-référendaires de première classe (Loi du 13 avril 1900, art. 18). La moitié des conseillens-référendaires de seconde classe sont choisis parmi les auditeurs ; l’autre moitié, parmi les fonctionnaires justifiant de dix ans de services publics (Loi

1 V. décret dü 1®' mars 1912. Les référendaires sont subdivisés eii deux classes (22 et 64). Il en est de même des auditeurs (16 et 11). La situation financière des membres de la Cour a été réglée en dernier lieu par la déc. du 25 mars 1920. Elle est sensiblement analogue à la situation des membres du Conseil d’État.

TITRE III — CHAPITRE pàEMIER

du 26 décembre 1908, art. 40). Les auditeurs, institués par décret du 23 octobre 1856 sont recrutés au concours

La Cour des comptes est divisée en trois chambres.

Les conseillers-référendaires font des rapports sur les affaires distribuées par le premier président, devant la chambre qu^on leur désigne. Ils n^ont pas voix délibérative, même dans les affaires où ils font le rapport.

Les auditeurs sont adjoints aux référendaires pour la vérification des comptes ; ils préparent les rapports, ils peuvent même être chargés d^en faire quand ils ont quatre ans de service.

Le procureur général surveille le fonctionnement du contrôle judiciaire des comptes. Il fait dresser Tétât de ceux qui doivent rendre des comptes et s^assure qu'ils sont exacts à les présenter. Il peut prendre connaissance de tous les dossiers. Trois sortes d'affaires doivent lui être communiquées : les demandes en mainlevée ou translation d'hypothèques sur les biens des comptables, les affaires dans lesquelles un comptable est prévenu de faux ou de concussion, les demandes en révision contre les arrêts de la Cour.

Tel est l'instrument. Comment fonctionne-t-il ?

La Cour a un rôle juridictionnel sur les comptes de gestion des comptables en deniers, et un rôle de contrôle à l'égard des comptables en matière et des ordonnateurs.

à) Juridiction de la Cour à V égard des comptables. — La juridiction de la Cour des comptes à l'égard des comptables en deniers s'exerce non seulement sur ceux qui sont astreints à lui présenter périodiquement les résultats de leur administration, mais encore à l'égard de tous ceux qui, indûment, se sont immiscés dans une comptabilité publique. Cette immixtion s'appelle comptabilité occulte ou comptabilité de fait. Elle entraîne, contre ceux qui détiennent indûment les deniers publics et en disposent, les mêmes conséquences que la gestion régulière, notamment l'hypothèque légale. En outre, elle peut faire encourir des pénalités pour immixtion dans une fonc-

^ L^art. 6 de la loi du 16 sept. 1807 confère Tinamovibilité aux « membres de la Cour des comptes ». Les membres de la Cour dont il s'agit ici sont les conseillers-maîtres ou référendaires dont il est parlé en l'art. 2, Depuis lors le déc. du

12 déc. 1860 dit que « les auditeurs » peuvent être autorisés par décret à

faire directement des rapports. Le nombre des auditeurs-rapporteurs est de quinze au maximum (Déc. 25 déç. 1869, art. 7). — Les auditeurs-rapporteurs jouissent des mêmes droits que les autres membres de la Cour (Déc. 31 mai 1862, art. 388). Ils sont donc inamovibles. — V. sur le recrutement de la Cour, un article de M. Jêze, Rev. de sc. et de lég. fin., 1910, p. 227. Mo Jèze établit qu'en fait, nul corps n'est plus que la Cour des comptes recruté presque exclusivement à la faveur. Les fonctionnaires qui en occupent les rangs supérieurs ne sont que très exceptionnellement issus du concours.

tion publique ; mais si cette pénalité est encourue, ce n^'est pas la Cour des comptes qui rapplique. La Cour n^’a aucun rôle criminel : elle n'a même aucun droit à l'égard des comptables dont elle constate les malversations. Le procureur général doit seulement avertir le ministre des finances, lequel avise le ministre de la justice. Le comptable suspect est poursuivi devant les tribunaux de droit commun. La Cour des comptes peut seulement à titre disciplinaire prononcer des amendes pour retard.

La juridiction de la Cour des comptes consiste] dans la vérification de la régularité des recettes et des dépenses, dans la constatation qu'aucune recette n'a été omise.

L'examen de chaque compte est fait successivement par un référendaire et par un conseiller-maître. La chambre prononce à la majorité des voix, par arrêt provisoire ou définitif. L'arrêt provisoire est communiqué au comptable qui peut rechercher la justification dont l'absence lui est signalée. L'arrêt définitif déclare qu'il y a quitus, avance ou débet. S'il y a débet, il condamne à payer ; s'il y a avance, le comptable doit obtenir du ministre, comme tout créancier de l’État, la liquidation et l'ordonnancement de sa créance.

Les arrêts de la Cour des comptes sont en dernier ressort ; mais ils peuvent être l'objet d'un pourvoi en révision devant la chambre qui a rendu l'arrêt, si l'on a retrouvé des pièces oubliées ; ils peuvent être également frappés de pourvoi devant le Conseil d'État pour excès de pouvoir, incompétence, violation des formes. Le Conseil d'État joue alors le rôle de Cour de cassation S'il casse, il renvoie devant une autre chambre de la Cour ^

Le rôle essentiel de la Cour des comptes est de prononcer des arrêts sur la régularité des comptes des comptables. L'autre partie

1 L’art. 90 de la Constitution de 1848 attribuait au tribunal des conflits la connaissance des recours en annulation contre les arrêts de la Cour des comptes. Cette disposition n’a heureusement pas été rétablie en 1872 lorsque le tribunal des conflits a été reconstitué. » Klle avait son point de départ, dit M. Ducrocq {Cours^ 7® éd., t. III, p. 305), dans l’équivoque résultant de l’expression, doublement inexacte, de contrôle judiciaire, employée pour désigner la juridiction de la Cour des comptes sur les comptables » La Cour des comptes est essentiellement un tribunal administratif.

2 V. Lafbrrière, Jurid. adm., 2® éd., t.I, p. 396. — Le recours en cassation contre un arrêt de la Cour des comptes doit être formé dans les deux mois à dater de la signification de l’arrêt. Le ministère d’avocat n’est pas obligatoire. Le pourvoi ne peut être fondé que sur la violation des formes ou de la loi (art. 17, 1. 16 sept. 1807). Lorsque le Conseil d’État casse, la Cour des comptes, dans le second arrêt qu’elle est appelée à rendre doit se conformer à la décision du Conseil sur le point de droit qui a motivé l’annulation du premier arrêt. V. Cons. d’Ét., 8 juillet 1904, Botta, Rev. de dr. de législ. fin., 1904, p. 493 et suiv.

954 LlYllK U TltRE lu — CHAPITRE PREMIER

de ses attributioijs, tout à fait secondaire, s’exerce au regard des ordonnateurs et des comptables en matières.

b) Contrôle de la Cour à V égard des ordonnateurs. La Cour, dît la loi du 16 septembre 1807, ne peut en aucun cas s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs. Cela veut dire que le contrôle des actes des ordonnateurs par la Cour ne sauiait se manifester ni par des décisions, ni par des injonctions. Les ordonnateurs peuvent être responsables s’ils ont ordonnancé des dépenses hors des crédits alloués, mais cette responsabilité n’est pas mise en jeu devant la Cour des comptes. Pour éviter le doute à cet égard, ce principe a été spécifié. Les comptes d’administration des ordonnateurs sont tout de même examinés par la Cour, afin qu’elle puisse constater la conformité de ces comptes avec la loi du budget d’une part, et d’autre part avec les comptes des comptables jugés par ses arrêts.

Cet examen a pour conclusion deux déclarations générales de conformité et un rapport : les deux déclarations ont pour objet l’une les opérations annuelles de gestion, l’autre les opérations de l’exercice. La première -certifie l’exactitude du compte général de V administration des finances (résumé des comptes individuels des comptables), et sa conformité aux comptes des ministres. — La seconde constate la situation définitive de l’exercice et la conformité des comptes des ministres ordonnateurs et des comptes de gestion jugés par les arrêts. Ces deux déclarations sont prononcées par les chambres réuriies '.

Enfin, le rapport annuel présente les opérations que ces vérifications ont pu suggérer à la Cour, relativement auX réformes possibles et aux améliorations à apporter dans les différentes parties de la comptabilité.

Ce sont ces différents travaux qui préparent le contrôle législatif du budget. Chaque ministère, en effet, est mis en demeure de répondre aux observations de la Cour. Chaque administration se justifie comme elle peut. La sanction, sans doute, n’est guère, pour les ordonnateurs, que dans le blâme des chefs hiérarchiques ; mais c’est üne sanction suffisamment efficace.

c) Comptabilité-matières. — Elle s’applique non pas à tout^objet mobilier appartenant à l’État , mais seulement à ceux de ces objets qui se comptent, se pèsent ou se mesurent. Il n’y a pas de compta-

* La formule de ces déclarations en indique bien le caractère : « La Cour

attendu que » (suivent les Irrégularités constatées)..... sous les réserves expri-

mées ci-dessus, déclare qiie le compte général de l'administration des finances est d’accord avec les arrêts rendus sur les comptes ». Cf. Stourm, Le Budtjet, 5« éd., p. 57â.

bilité pour les objets d’art des musées, pour le mobilier des édifices publics, etc... La comptabilité, au contraire, s’applique aux approvisionnements, effets, armes, tenus dans les magasins ou arsenaux de l’État. Elle s’applique également aux lingots utilisés pour la fabrication des monnaies, aux timbres, aux denrées des manufactures nationales, etc... Relativement aux derniers des objets cités, la Cour exerce même, à titre exceptionnel, une véritable juridiction sur le comptable. — - Relativement aux effets et approvisionnements, pour la plupart destinés aux armées, la Cour n’exerce qu’un contrôle ; elle constate, par des déclarations et non par des arrêts, la conformité des inventaires avec les résultats ressortant des comptes généraux de l’administration.

Contrôle législatif. — Le dernier acte du contrôle budgétait , c*est la loi des comptes. L’usage qui consiste à fàire reconnaître par une loi la régularité des comptes remonte à la loi de finances du 15 mai 1818 (art. 102). On en a jadis contesté la nécessité, et on a prétendu que la loi des comptes était un empiétement sur les droits du pouvoir exécutif. La vérité, c’est que la loi des comptes n’est une loi que par sa forme. C’est, comme le budget lui-même, un acte de haute administration confié au pouvoir législatif.

Cette constatation officielle de la régularité des Comptes pourrait être utile. Dans l’usage parlementaire actuel, la loi des comptes ne l’est pas, parce qu’elle intervient à une époque trop tardive, et qu’au moment où l’on vote sur la régularité des comptes, ceux qui les ont présentés et en sont responsables ont depuis longtemps quitté le pouvoir. Il n’en était pas ainsi sous la Restauration, où les lois des comptes suivaient à de courts intervalles l’exécution des budgets. — Aujourd’hui, les lois des Comptes se votent sans discussion, en une séance, pour les budgets exécutés depuis plusieurs années *. Ce n’est ordinairement plus la Chambre qui a accordé les crédits qui en critique l’emploi, ce n’est plus le gouvernement qui les a employés qui répond aux critiques de la Chambre.

Le êontrôle législatif est une théorie beaucoup plus qü’unê réalité

^ V. Stourm, L,e Budget, 5* éd., j). 612. — Oïl a voté le 3 avril 1914 l'appro- Oation des comptes de 1910 et de 1911.

Ce n’est pas par les lois des comptes que les exercices sont clos. J’al expliqué Ce qu’il fallait entendre par clôture de l’exercice : c’est l’expiration d’un certain délai, passé lequel les actes relatifs à un exercice ne pourront plus être accomplis, et j’ai dit que le délai variait avec les actes.

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